Административно-правовые формы государственного управления

и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) ак-там вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, до-кладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и прове-рок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юриди-ческое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты уп-равления со всеми присущими им юридическими качествами;

л) правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и уст-но (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его ка-честв издается с соблюдением определенных, официально установлен-ных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие пра-вила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ве-домственного характера либо предусматривающие процедуру подго-товки и утверждения управленческих актов применительно к отдель-ным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства Российской Федерации, в Поло-жении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);

н) правовой акт управления может быть в установленном дейст-вующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

о) правовой акт управления в случае несоблюдения содер-жащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, насту-пает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на за-коне одностороннее юридически-властное волеизъявление полно-мочного субъекта исполнительной власти, направленное на уста-новление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точ-нее -- между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы де-тализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов госу-дарственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается фина-нсовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных орга-нов государственной власти своим преимущественно позитивным ха-рактером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с це-лью упорядочивающего воздействия на различные стороны государст-венной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выражен-ный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрис-дикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управ-ления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, пра-вовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Правовые акты управления иногда характеризуются как конклюдентные.

Взятый из гражданско-правового лексикона этот термин призван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письменного акта. Это -- сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т.п. Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредст-вованное выражение соответствующие административно-принуди-тельные меры, обеспечивающие общественную безопасность и поря-док в сфере государственного управления. Несоблюдение таких пове-лений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).

Виды правовых актов управления

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. В механизме правового регулирования они выполняют многоплановые функции. С их по-мощью разрешается множество самых различных по своей сложности и содер-жанию задач, возникающих в ходе государственного руководства обществом. В этих условиях большое теоретическое и практическое значение имеет клас-сификация актов управления по видам и группам в зависимости от их свойств и признаков.

В научной литературе наиболее распространенной является классифика-ция правовых актов управления по следующим критериям:

- по юридическим свойствам;

- по форме выражения;

- по сроку действия;

- по территории действия;

- по органам, их издающим;

- по характеру компетенции;

- по наименованию;

- по функциональной роли;

- по порядку принятия.

Юридические свойства являются основным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридиче-ским свойствам правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и нормативно-индивидуальные.

Нормативными актами органов государственного управления являются такие акты, которые содержат в себе нормы права. Им присущи признаки, ко-торые имеют любые нормативные акты (содержат общеобязательные нормы права, рассчитаны на неоднократное применение, их действие распространяется на неопределенный круг лиц и т.п.). Понятие нормативного правового акта в настоящее время пока не нашло отражение в законодательстве России. Между тем дефиниция нормативного правового акта предложена в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»1. В соответствии с данным поста-новлением нормативным правовым актом является изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа ме-стного самоуправления, иного органа или должностного лица, устанавливаю-щий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие незави-симо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, преду-смотренные актом.

Нормативные акты управления, несмотря на их важность и значимость, выполняют свое назначение -- исполнение, проведение в жизнь законов. Явля-ясь одним из наиболее емких источников административного права, они регу-лируют общественные отношения во всех сферах общественной жизни. Норма-тивными актами управления, в частности, устанавливается правовое положение министерств и ведомств России, закрепляются полномочия органов исполни-тельной власти субъектов РФ и др.

Неотъемлемую часть системы правовых средств, с помощью которых осуществляется государственное управление, составляют индивидуальные ак-ты. Они не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенный адресат, вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помо-щью осуществляется применение требований законов и нормативных управ-ленческих актов к конкретным обстоятельствам, оперативно решаются текущие управленческие задачи.

Индивидуальные акты управления не одинаковы. Различаются оператив-но-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные) акты. К первым относятся акты применения норм права. С их помощью реализуются диспози-ции норм права. Правоохранительные акты обеспечивают охрану прав и свобод граждан от нарушений. К таким актам относятся, например, приказ начальника органа внутренних дел о наложении на подчиненного дисциплинарного взы-скания, постановление о назначении административного наказания и т.п.

Нормативно-индивидуальные акты управления содержат в себе одновре-менно и нормы права, и решения по индивидуальным делам. Здесь наряду с общими правилами содержатся предписания, относящиеся к индивидуальным субъектам.

По форме выражения правовые акты управления могут быть словесные и конклюдентные.

По сроку действия различают акты срочные, бессрочные и временные. Если в акте управления указан срок его действия, то он является срочным и по истечению этого срока утрачивает свою силу. В том случае, когда срок акта не обозначен, он является бессрочным и действует до того времени, когда его от-менят. Временные акты действуют в течение указанного в акте срока. Они, как правило, связаны с непродолжительным сроком действия.

По территории действия правовые акты управления делятся на следую-щие виды:

- действующие на всей территории РФ;

- действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерритори-альные);

- действующие на территории отдельного субъекта РФ;

- действующие на территории муниципального образования;

- действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).

В зависимости от органов, издающих правовые акты управления, разли-чают акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполни-тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местно-го самоуправления, а также акты руководителей предприятий и учреждений.

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты управления, они делятся на акты общей, межотраслевой, отраслевой и специ-альной компетенции. Эта классификация связана с особенностью органа госу-дарственного управления, в компетенцию которого входит издание того или иного акта. Так, акты общего управления издаются Правительством РФ, администрациями субъектов РФ и другими органами исполнительной власти общей компетенции. Издание актов специальной компетенции связано с дея-тельностью органов внутренних дел, налоговых органов, антимонопольных ор-ганов и др.

По наименованию правовые акты управления могут быть представлены в виде: указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений, правил, решений и др. При этом следует иметь в виду, что за каж-дым видом органа государственного управления законодательно закреплена возможность издания соответствующих актов управления. Так, Правительство РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает постановления и распоряжения. Министр внутренних дел вправе издавать приказы, распоряже-ния, инструкции, наставления, директивы.

По функциональной роли различают акты плановые, методические, кадро-вые, финансовые и др. Данная классификация определяется теми функциями (основным направлением деятельности) органа управления, с осуществлением которых связывается принятие того или иного акта.

Деление актов управления на коллегиальные и единоличные обусловлено их порядком принятия. Каждый вид органа государственного управления имеет свою структуру, взаимосвязи между руководителем и подчиненными, способы решения подведомственных вопросов. Так, Правительство РФ, являясь колле-гиальным органом, принимает акты на своем заседании. В единоначальном ор-гане (например, в органе внутренних дел), где ответственность за деятельность возложена на начальника, принимаются единоличные акты.

Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Их соблюдение обеспечивает эффективность актов и успешное решение управ-ленческих задач. Все требования можно разделить на две группы: требования законности и требования целесообразности.

Наиболее значимыми являются требования законности. Круг этих требо-ваний по объему значителен.

1. Правовые акты должны соответствовать Конституции РФ, федераль-ным законам, актам вышестоящих органов. Это требование закреплено ст. 15 Конституции РФ. Оно означает недопустимость каких бы то ни было отступле-ний от норм законов, иных актов вышестоящих органов государственной вла-сти и управления. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Основного закона России и принятых в соответствии с ним актов законодательства.

2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетен-цией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение, и в пределах предоставленных им прав. Прежде чем приступить к решению то-го или иного вопроса путем издания акта, необходимо удостовериться, отно-сится ли он к предмету ведения органа. Другими словами, следует обратиться к акту, определяющему правовой статус, полномочия данного органа.

Как несоблюдение указанного требования следует рассматривать реше-ние вышестоящим органом (должностным лицом) вопросов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов (должностных лиц). Например, начальник районного отдела внутренних дел является вышестоящим должностным ли-цом по отношению к начальнику отделения ГИБДД этого же отдела. Однако он не может рассмотреть материалы дела об административном правонаруше-нии, связанном с несоблюдением правил дорожного движения, и назначить в отношении виновного лица административное наказание.

Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объ-ема полномочий. Так, начальник РОВД за совершение административного пра-вонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 20.13 КоАП РФ «Стрельба из оружия в не отведенных для этого местах», может назначить ад-министративный штраф в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда. Вместе с тем для того, чтобы назначить за данное правонарушение до-полнительное наказания в виде конфискации оружия и патронов к нему, на-чальник РОВД должен передать материалы дела судье.

Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Особые требования предъявляются к нормативным правовым актам управления. По-этому они закрепляются в нормативных актах вышестоящих органов. Так, об-щие правила подготовки и издания нормативных правовых актов органов ис-полнительной власти установлены постановлением Правительства РФ от 13 ав-густа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных пра-вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государствен-ной регистрации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г.,

3. Правовые акты управления должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь те акты, которые для него пре-дусмотрены. Например, Правительство РФ по вопросам своей компетенции из-дает постановления и распоряжения. Для Президента России характерными яв-ляются указы (нормативные и индивидуальные).

4. Акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко. Неподписанный акт остается решением, не имеющим юриди-ческой силы. Акт, подписанный некомпетентным субъектом, не является за-конным. Указы и распоряжения Президента РФ подписываются только самим Президентом. Постановления и распоряжения Правительства России подписы-ваются председателем Правительства РФ, а в его отсутствие -- лицом, испол-няющим такие обязанности. Акты иных органов подписываются руководите-лем соответствующего органа, а в его отсутствие -- лицом, исполняющим обя-занности.

5. Обязательным условием акта управления является доведение его со-держания до адресата. Это требование является обязательным для всех право-вых актов управления. Так, акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязательному опубликованию в официальных источниках. К таким источни-кам относятся «Российская газета», «Собрание законодательства РФ». Кроме того, они могут быть переданы в установленном порядке для опубликования в иных органах печати, обнародования по телевидению, радио и т.п. Порядок опубликования правовых актов управления установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 16 мая 1997 г., 13 августа 1998 г.).

Акты органов исполнительной власти субъектов РФ публикуются в соот-ветствующих изданиях этих субъектов. Например, акты органов исполнитель-ной власти Нижегородской области публикуются в газете «Нижегородские Но-вости».

6. Соблюдение в правовом акте необходимых реквизитов относится к важным требованиям процессуального порядка. К таким требованиям относят-ся, в первую очередь, вид акта; обозначение органа, принявшего (издавшего) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия ак-та, его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты.

Ввиду многообразия правовых актов управления, различным может быть и срок вступления их в силу. Правовой акт вступает в силу:

- с момента принятия;

- по истечении семи дней после дня его первого опубликования;

- со дня подписания;

- со дня получения адресатом (если содержит сведения, составляющие государственную и иную, охраняемую законом тайну);

- с наступления срока, указанного в акте;

- с наступления срока, указанного в другом акте.

Различные виды правовых актов управления имеют разные сроки вступ-ления в законную силу. Так, Акты Президента РФ, имеющие нормативный ха-рактер, по общему правилу вступают в силу на всей территории России одно-временно по истечении семи дней после их опубликования. Акты правительст-ва РФ, федеральных органов исполнительной власти вступают в силу со дня их подписания (принятия).

Нормативные правовые акты органов государственного управления, за-трагивающие права и законные интересы граждан, подлежат обязательной ре-гистрации. Орган исполнительной власти, издавший подобный акт, подает не-обходимые документы в Министерство юстиции. Затем документы рассматри-ваются и изучаются, составляется заключение о законности акта, представлен-ного на регистрацию. После этого заключение утверждается и нормативному правовому акту присваивается регистрационный номер. Срок государственной регистрации составляет семь дней и исчисляется с момента получения доку-ментов о регистрации органами юстиции.

Одним из дополнительных требований, предъявляемым к правовым ак-там управления, может быть соблюдение условий о ссылках. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на дру-гие нормы этого же акта, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо пока-зать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать дублирования. Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наиме-нование государственного органа (должностного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник официального опубликования, а также точное указание нормы, на которую делается ссылка.

Принимаемые правовые акты управления должны содержать в себе не только требования законности, но и целесообразности. Целесообразность пра-вового акта управления -- это его полезность с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуа-ции. Для достижения целесообразности необходимо учитывать следующие факторы: состояние системы управления, ранее принятые акты, возможные ва-рианты решения проблемы, интересы участников управленческих отношений, права и свободы человека, научно-правотворческие рекомендации и др.

Несоблюдение указанных выше требований, предъявляемых к правовым актам государственного управления, делает их дефектными.

В зависимости от степени дефектности такие акты разделяют на ничтожные и оспоримые.

Ничтожным признается такой правовой акт, который вследствие допу-щенных нарушений предъявляемых к нему требований не может порождать и не порождает юридических последствий. Такой акт не подлежит исполнению. Признать акт ничтожным вправе лишь компетентный орган (должностное ли-цо). Правовые акты признаются ничтожными в следующих случаях:

- если на то есть прямое указание закона;

- если грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт;

- при отсутствии законных оснований (заявления, указания, поручения и т. д.) для принятия акта;

- если нарушен срок давности;

- если акт предписывает совершение противоправных действий и т.п.

Оспоримый правовой акт -- это правовой акт, который подлежит испол-нению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опроте-стован прокурором. Обжалование и опротестование не влечет за собой призна-ние правового акта управления незаконным. Если жалоба или протест удовле-творены, то соответствующий акт лишается юридической силы. В случае их неудовлетворения акт продолжает действовать.

Порядок обжалования и опротестования установлен соответствующими законодательными актами. Так, гл. 30 Кодекса РФ об административных пра-вонарушениях определяет порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Оспаривание может быть осуществлено любым лицом, если об этом нет оговорки в норме права. Отменить акт вправе только компетентный орган (должностное лицо). Вывод об его отмене должен быть юридически обоснован. До отмены акта компетентным субъектом невозможно говорить о его ничтож-ности, даже несмотря на его очевидную юридическую несостоятельность.

Правовые акты управления принимаются всеми органами государствен-ного управления, в том числе и органами исполнительной власти. Эти акты из-даются в связи с осуществлением ими административной (управленческой) деятельности внешнего и внутриорганизационного характера.

Органы внутренних дел, выполняя исполнительно-распорядительные функции, также издают многочисленные акты управления. Содержание актов определяется основными направлениями деятельности органов внутренних дел. Соответственно акты управления, принимаемые органами внутренних дел, мо-гут иметь административно-правовой, уголовно-процессуальный и оперативно-розыскной характер.

Акты административно-правового характера направлены на регулирова-ние отношений в сфере административной деятельности органов внутренних дел. Они связаны непосредственно с охраной общественного порядка, обеспе-чением общественной безопасности граждан. К ним относятся акты, принимае-мые в целях осуществления деятельности подразделений лицензионно-разрешительной системы, дежурных частей, органов дознания, вневедомствен-ной охраны, ГИБДД и иных служб, входящих в состав милиции общественной безопасности.

Акты уголовно-процессуального характера принимаются в связи с осу-ществлением органами внутренних дел функций предварительного следствия и дознания. Порядок их издания регламентируется уголовно-процессуальным за-конодательством.

Акты оперативно-розыскной направленности принимаются в связи с осуществлением органами внутренних дел оперативно-розыскных функций. Правовая основа данного вида деятельности определяется Законом об опера-тивно-розыскной деятельности.

Большинство актов управления, принимаемых (издаваемых) органами внутренних дел является индивидуальными. Любой орган внутренних дел, не-зависимо от его иерархического положения в данной системе, может прини-мать индивидуальные акты. Акты внутренней направленности принимаются по вопросам кадровой политики, финансирования, материально-технического обеспечения и иных направлений организационного обеспечения. Акты внеш-ней направленности (правоохранительные) связаны с осуществлением основ-ных задач органов внутренних дел: предупреждением и пресечением правона-рушений, охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Эти акты направлены на защиту прав и свобод граждан, охрану здоровья, собственности, обеспечение иных охраняемых законом объектов. Правоохранительные акты органов внутренних дел могут иметь форму пред-писаний, требований о прекращении правонарушений, постановлений о на-значении административных наказаний.

Органы внутренних дел принимают также правовые акты нормативного характера. Объем правотворческой компетенции у них изменяется в соответст-вии с положением в иерархической системе. Министерство внутренних дел об-ладает более широкими правами по изданию нормативных актов управления, чем, например, главное управление (управление) внутренних дел субъекта РФ.

Правовые акты управления, издаваемые (принимаемые) органами внут-ренних дел, могут быть выражены в письменной, устной и конклюдентной форме, различаться по сроку действия, территории действия, наименованию и др. Нормативные акты издаются в форме приказа, инструкции, наставления, положения, устава и т.п. Индивидуальные акты могут иметь форму постанов-ления, распоряжения, предписания и др.

Действие правовых актов управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свою слу-жебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо создание системы административ-но-правовых отношений.

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно -- юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), т.е. полностью соответство-вать ее задачам и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду во-леизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающие его волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, право-вой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года определен порядок опубликования и вступления в силу актов Прези-дента и Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обяза-тельному опубликованию подлежат все постановления и распоря-жения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, со-держащих государственную тайну. Публикуются они в течение де-сяти дней после дня их подписания в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации.

Нормативные акты Президента Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Семь дней -- срок вступления в силу актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные его акты вступают в силу со дня их подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в силу названных правовых актов.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физи-ческих и юридических лиц и прошедшие государственную регистра-цию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обя-зательному официальному опубликованию (кроме содержащих госу-дарственную тайну) в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных ак-тов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликован-ные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется исте-чением десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления их в силу .

Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их под-готовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае ак-цент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуж-дении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п. За такого рода процедурами можно проследить на примере подготовки и издания постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Так, Законом о Правительстве Российской федерации предусмот-рен круг вопросов, решения по которым принимаются исключительно на его заседаниях (коллегиальность); установлено, что на его заседа-ниях решения принимаются большинством голосов членов Прави-тельства, а в неотложных случаях от имени Правительства распоря-жения по отдельным вопросам государственного управления издает его Председатель, информируя об этом Правительство; что проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство, пред-варительно рассматривают первые заместители и заместители Пред-седателя Правительства, а для разработки проектов решений Прави-тельства и рассмотрения разногласий по ним Правительство создает постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы; что пос-тановления подписываются Председателем Правительства или же по его поручению первым его заместителем, а распоряжения -- Предсе-дателем или его первым заместителем; что постановления и распоря-жения вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмот-рено в этих актах; что постановления публикуются в Собрании зако-нодательства Российской Федерации, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации (ст. 24--27, 29--30).

В соответствии с Регламентом заседаний Правительства Россий-ской Федерации проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями центральных федеральных орга-нов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов федерации.

Проекты решений могут направляться на согласование руководи-телям центральных федеральных органов исполнительной власти. За-местители Председателя Правительства рассматривают представлен-ные в Правительство проекты решений, дают при необходимости ука-зания о проведении их экспертизы и доработке. Для доработки проек-тов решений Правительство или его Президиум образуют рабочие группы из своего состава и представителей других государственных органов, научных учреждений и общественных объединений.

Положением о подготовке проектов постановлений и распоряже-ний Правительства Российской Федерации предусмотрено, что пред-ложения граждан, организаций и предприятий о принятии правитель-ственных решений направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необхо-димые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Проекты подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами законодательной (пред-ставительной) и исполнительной власти, государственными, общест-венными и иными организациями. После согласования они визи-руются руководителями указанных органов и организаций. При раз-ногласиях по проекту руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое найдено не будет, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий.

Проекты решений Правительства нормативного характера в обя-зательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Рос-сийской Федерации.

Аппарат Правительства Российской Федерации (его соответству-ющий отдел) проводит анализ и экспертизу проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересован-ными отделами аппарата и с Главным государственно-правовым уп-равлением Президента, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в кото-рой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справоч-ными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10-ти дней.

Если в процессе доработки проекта в него вносятся существенные изменения, он подлежит повторному визированию. Подготовленный проект визируется заместителем Председателя Правительства и пере-дается руководителю Аппарата Правительства для доклада Председа-телю Правительства. После всех обозначенных действий решение принимается, подписывается и вступает в законную силу.

Для процедуры подготовки правовых актов управления с позиций обеспечения их соответствия требованиям законности важное зна-чение имеет установленный порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации; правила подготовки ведомственных нормативных актов; порядок государствен-ной регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов. Все эти нормативные установления обобщены в Указе Президента Российской Федерации от 26 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Прави-тельства Российской Федерации и нормативных правовых актов феде-ральных органов исполнительной власти» Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие:

а) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 85 Конституции Российской Федерации);

б) Правительство Российской Федерации в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать испол-нение постановлений и распоряжений правительств республик (ст. 17 Закона);

в) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством Российской Федерации действие актов ми-нистерств и ведомств Российской Федерации, противоречащие российскому законодательству. В случае подтверждения Правительством правомочности приостановленного акта он вступает в силу. Решение Правительства может быть в таком случае обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации;

г) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;

д) подача жалобы в течении десяти дней со дня вынесения поста-новления о наложении административного изыскания приостанав-ливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

Заключение

Органы внутренних дел, осуществляя возложенные на них зада-чи и функции, принимают правовые акты. Эти акты издаются в связи с осуществлением административной (управленческой) деятельно-сти, дознания и следствия, а также оперативно-розыскной деятель-ности. При осуществлении дознания и следствия органы внутренних дел издают правовые акты уголовно-процессуального характера. Порядок их издания регламентируется уголовно-процессуальным законодательством. Акты оперативно-розыскного характера прини-маются в связи с осуществлением органами внутренних дел опера-тивно-розыскных функций. Принятие этого рода актов определено Законом об оперативно-розыскной деятельности в Российской Феде-рации. Большинство издаваемых органами внутренних дел актов относится в актам государственного управления. Особенностью уп-равленческих актов является то, что они направлены на регулирова-ние и разрешение вопросов управления, возникающих в сфере внутренних дел, в области охраны общественного порядка и обеспе-чения общественной безопасности и др.

Органы внутренних дел издают нормативные и индивидуаль-ные акты управления. Издание нормативных актов управления органами внутренних дел обусловлено необходимостью регулиро-вания общественных отношений, возникающих в сфере внутрен-них дел. Уполномоченные руководители органов внутренних дел издают приказы, инструкции, положения, уставы и другие нор-мативные акты. Нормотворческая компетенция органов внутрен-них дел неодинакова, ее объем устанавливается в зависимости от места, которое занимает в иерархической системе орган внутрен-них дел, его функций. Так, МВД России обладает более широки-ми правами по изданию нормативных актов, нежели органы внутренних дел субъектов федерации. Издавая нормативные акты, МВД России определяет компетенцию структурных под-разделений МВД (главных управлений, управлений, отделов и др.). Нормативными актами МВД России регламентируется по-рядок организации и деятельности органов внутренних дел по отдельным направлениям или вопросам работы (по осуществлению лицензионно-разрешительной деятельности, по обеспечению без-опасности дорожного движения и др.). МВД республик в составе федерации, ГУВД (УВД) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа в пределах своей компетенции издают нормативные акты, руководствуясь актами органов представительной и исполнительной власти со-ответствующих субъектов федерации и актами МВД России.

Индивидуальные правовые акты управления издаются органами внутренних дел в связи с разрешением конкретных вопросов, возника-ющих в сфере внутренних дел. Любой орган внутренних дел в том или ином объеме обладает правом принятия индивидуальных актов управ-ления. Органы внутренних дел издают индивидуальные акты-регуля-торы и правоохранительные акты. Акты-регуляторы, издаваемые на, основе правовой нормы, регулируют конкретные общественные отношения, устанавливают субъективные права и обязанности участников правоотношения. Например, акт управления, разрешающий гражданину приобрести огнестрельное оружие, будет регулировать отношение этого гражданина с магазином, торгующим огнестрельным оружием, и другими органами и организациями. Органы внутренних дел посредством издания индивидуальных актов управления оказывают активное воздействие на сам процесс развития общественных отношений в сфере внутренних дел, в сфере правопорядка.

Правоохранительные индивидуальные акты органов внутренних дел нацелены на охрану урегулированных юридическими нормами общественных отношений, призваны обеспечить их неприкосновенность. Посредством этих актов осуществляется защита прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций. Правоохранительные акты управления могут быт в виде предписаний, требований о прекращении правонарушения, в виде постановления о пресечении правонарушения, привлечения к административной ответственности, наложения административного взыскания и др.

Управленческие акты органов внутренних дел могут быть выражены письменно, устно или конклюдентным способом. Они могут быть бессрочными и срочными, актами МВД России, МВД республик в составе федерации, ГУВД (УВД), горрайорганов внутренних дел, органов внутренних дел на транспорте и др. Все акты органов внутренних дел должны соответствовать требованиям, которые предъявляются к актам государственного управления.

Литература:

Кудин В.А., Канибер Ю.Н., Сойников С.А. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2005.

Конин Н.М. Административное право России. Курс лекций. М., 2004.

Агопов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004.

Хаманева Н.Ю. Административное право РФ. Учебник. М., 2004.

Попов Л.Л., Административное право. Учебник. М.,2004.