Бюрократия государственного управления Республики Беларусь

• ВВЕДЕНИЕ 3
• ГЛАВА 1. БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ) 5
• 1.1. Исследование проблем бюрократии 5
• 1.2. Бюрократия как социально-политический феномен 9
• 1.3. Теоретические подходы к исследованию бюрократии 12
• ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА БЮРОКРАТИЧЕСКОГО АППАРАТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 20
• 2.1. Развитие бюрократии 20
• 2.2. Критика бюрократического аппарата 24
• 2.3. Дебюрократизация в Республике Беларусь 34
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 37
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 39

Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову «приказный». В Западной Европе возникновение и усиление бюрократии шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влияниям центральной власти.

С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII-XVIII столетия), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти [13,с.186].

В полицейском государстве бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают её невыгодные черты - черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и сознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа.

В общем, дают себя чувствовать три невыгоды подобного административного строя: 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью этих трёх невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием её являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную [10,с.89].

Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной, неизбежно требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задач эти формы умножаются и «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.

Подчиненные органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить своим местным органам требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью [9,с.57].

Вторая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берет своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо из сословий или классов в отдельности.

Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое - с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю.

Бюрократ - плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству [10,с.93].

Когда масса видит представителя государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства грозит лишь неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, что составляешь живую часть великого организма, способность и стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности.

Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом бюрократии, немедленно проникаются её духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое конституционное собрание само не управляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управления и административная централизация получили даже новую силу именно после переворотов, создавших новый порядок вещей.

Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилило значение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался все тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда законодательство. Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после событий 1848 г. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению Б.: они суживают район её деятельности и поражают её кастовый дух [7,с.84].

Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором - графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, - а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии - иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в России [18,с.147].

Особый взгляд на бюрократию предлагает Александр Тарасов, который квалифицирует бюрократию как «социального паразита», то есть социальный слой, чья полезная функция - управление - приносит обществу меньше пользы, чем расходы общества по содержанию этого слоя. По мнению Тарасова, бюрократия имманентно стремится к численному росту, который увеличивает степень ее паразитизма. Он указывает (со ссылкой на исторические примеры), что максимальный вред обществу бюрократия может причинить тогда, когда превращается из управленца также и в собственника средств производства (так как бюрократ может быть эффективным менеджером, но не может быть эффективным собственником, поскольку принцип функционирования бюрократии основан не на получении прибыли, а на «освоении фондов», то есть трате выделенных средств) [1].

Бюрократия критиковалась в огромном количестве художественных произведений.

Значительная часть антисоветизма была по сути именно критикой бюрократии. Советская система с ее тоталитаризмом преуспела в подчинении бюрократии как можно большего числа сторон жизни людей, потому недостатки советской системы - это в значительной степени недостатки бюрократии.

Помимо чисто сатирической, высмеивающей критики бюрократии существуют и критические произведения, в которых сделана попытка проанализировать эти недостатки и изучить их суть (Александр Зиновьев «Зияющие Высоты»).

Бюрократия критикуется главным образом за:

а) подмену сущности деятельности ее формой, что открывает широкий простор для имитации дела, описанной в «Зияющих Высотах». Помимо снижения эффективности из-за пустой растраты ресурсов, имитация дела унижает реально способных работников, видящих всю пустоту этой имитации.

б) неспособность наладить контроль качества деятельности в условиях, когда и действующее лицо, и контролеры подчинены одному и тому же руководству. В таких условиях возникает тенденция «не выносить сор из избы».

в) склонность бюрократических систем к перерождению в сверхлояльные. В бюрократической системе есть все предпосылки для возникновения мини-культа начальственной должности, логичным следствием которого является сверхлояльность. Никаких предохранителей против этого в бюрократической системе нет.

г) стремление к бессмысленному росту ради удовлетворения амбиций чиновников, даже в ущерб делу.

д) стремление распространить свой надзор и контроль, а в предельном случае - разрешительные функции на все стороны человеческой деятельности. В советской системе бюрократия особо преуспела в этом, ибо из основополагающего для советской системы тоталитарного принципа «партийности» (подчинения КПСС всего, чего возможно) это следовало прямым образом. Это унизительно и противоречит чести и достоинству людей - то, что по мнению человека есть его неотъемлемое натуральное право, вдруг оказывается объектом разрешительно/запретительной деятельности неких чиновников.

е) отсутствие предохранителей против подъема на достаточно высокие позиции заурядных, малоинтеллектуальных, посредственных, сереньких людей. «Выживает среднейший» - так писал об этом Зиновьев [17,с.84].

Таким образом, критика бюрократии обращает внимание и на эффективность работы системы, и на вопросы ее совместимости с честью и достоинством личности.

В вопросах эффективности бюрократия сильно проигрывает «по-проектному» управлению, которое по сути применялось с древнейших времен в тактическом и стратегическом командовании войсками в военное время, а ныне также активно применяется в развитии бизнеса, рекламе и разработке инженерных изделий, в том числе программного обеспечения.

Единственная сфера, где бюрократия незаменима - это применение законов в суде. Именно в юриспруденции форма действительно важнее содержания, а высокая эффективность (во временных рамках рассмотрения дел, например) имеет крайне низкий приоритет по сравнению, например, с принципом законности.

Бюрократия есть порождение не только общественного разделения труда, но и другого объективного фактора - несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама есть несовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных (идеальных, качественных) решений - подобно тому, как от крестьянина требуют качественных продуктов, а от рабочего - качественных деталей. Не будучи прямо заинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя, размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и не будет принимать требуемых от него решений.

Общественная неэффективность бюрократии неустранима, поскольку бюрократия неизбежно - в силу неустранимости иерархии - порождает внутри себя ложное сознание и ложную картину мира. Причину этого объяснил еще Маркс: «Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение» [19,с.62].

Это Марксово наблюдение в полной мере применимо и к советской госпартхозбюрократии, которую Михаил Восленский называет «номенклатурой». Как раз у Восленского можно найти яркие описания процесса функционирования как партийной, так и хозяйственной «номенклатуры», в точности совпадающие с Марксовой характеристикой[8]. То, что Маркс дал именно общее, не зависящее от страны и времени объяснение имманентной экономической порочности бюрократии, видно и из того, что современный английский консерватор, откровенный противник марксизма, никогда Маркса не читавший, С. Паркинсон, говоря о современной западной бюрократии, практически повторяет слова Маркса: «Человек в основании пирамиды полагает, что людям наверху виднее. Но те жутко заняты и полагают, что вопрос тщательно изучен в нижних эшелонах - там у людей для этого есть время» [15,с.82].

Поскольку бюрократия порождает в себе и для себя ложное сознание, «знание», которым она обладает - это ложное знание, обрекающее бюрократию на неэффективное управление. Поэтому подлинное знание бюрократией отвегается. «Действительная наука, - писал Маркс, - представляется бюрократу бессодержательной»[10]. А раз так, бюрократия отторгает и носителей подлинного знания. Лоуренс Питер, сделавший, подобно Паркинсону, себе имя на исследовании законов функционирования бюрократии, указывает на то, что от носителей подлинного знания, то есть наиболее компетентных работников, всякая бюрократическая структура в обязательном порядке избавляется[11]. Л. Питер так формулирует свой вывод: «В большинстве иерархий сверхкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность»[12].

Функционально советская «номенклатура» ничем не отличалась от любой другой бюрократии - кроме того, что являлась, так сказать, бюрократией в чистом виде: над ней не стоял никакой правящий класс. Теме общественного паразитизма именно советской бюрократии М. Восленский посвятил в своей книге целых две главы: главу 6 и бoльшую часть главы [13]. Показательно при этом то, что Восленский пользуется вполне марксистской методологией и вполне по-марксистски понимает «общественный паразитизм» «номенклатуры» - а именно как преобладание общественных издержек на содержание «номенклатуры» над вкладом «номенклатуры» в благосостояние и развитие общества[14].

Это - вполне научное понимание проблемы. В той степени, в какой исследователю удается вырваться из пут навязываемых ему правящими классами и слоями идеологических схем (то есть из ложного сознания), он неизбежно приходит к пониманию того, что в классовом обществе само по себе управление оказывается вынужденно связано с общественным паразитизмом. Так это случилось, например, с Торстейном Вебленом, который был, как известно, не марксистом, а институционалистом: «…функция управления, - констатировал Веблен, - хищническая, всецело присущая архаичному образу жизни праздного класса. Она заключается в осуществлении принуждения, власти над населением, у которого праздный класс черпает средства к существованию»[15]. Вебленовский термин «праздный класс» был лишь эвфемизмом эксплуататорских классов (вместе с примыкающим к ним и служащим им управленческим аппаратом) - во всяком случае, с того момента, как владельцы средств производства перестают лично участвовать в производственном процессе: «Отношение праздного (т.е. имущего непроизводственного) класса к экономическому процессу является денежным отношением - отношением стяжательства, а не производства, эксплуатации, а не полезности… Их (представителей «праздного класса». - А.Т.) функция является по своему характеру паразитической, а их интерес заключается в том, чтобы обращать все, что только можно, себе на пользу, удерживая все, что попадается под руку. Обычаи мира бизнеса сложились под направляющим и избирательным действием законов хищничества или паразитизма»[16].

Еще Маркс выяснил, что бюрократия подменяет реально поставленные перед ней цели своими собственными, бюрократическим целями: «Так как бюрократия есть по своей сущности «государство как формализм», то она является таковым и по своей цели. Действительная цель государства представляется, таким образом, бюрократии противогосударственной целью… Бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она повсюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные»[17]. Это, разумеется, изменяет и суть деятельности каждого отдельно взятого бюрократа: «Что касается отдельного бюрократа, то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры»[18]. Это обеспечивает отрицательный отбор в бюрократической системе. Закономерность, в соответствии с которой в условиях отрицательного отбора происходит формирование бюрократической иерархии, описал Л. Питер, который так сформулировал свой Принцип Питера: «В иерархии каждый индивидуум имеет тенденцию подниматься до своего уровня некомпетентности»[19]. Питер также пришел к выводу, что всякая бюрократическая машина (если не вмешиваться извне в ее функционирование) стремится в идеале к максимальной неэффективности. Он описал это в Следствии 2 из Принципа Питера: «Для каждой существующей в мире должности есть человек, неспособный ей соответствовать. При достаточном числе продвижений по службе эту должность займет именно он»[2]. Следствие 1, Следствие 8 и Следствие 4 подтверждают уже известный нам факт нарастания общественного паразитизма бюрократии по мере продвижения по бюрократической лестнице: «Следствие 1: сливки поднимаются кверху, пока не прокиснут… Следствие 8: чем выше иерархия, тем меньше ее свершения… Следствие 4: вся полезная работа совершается теми, кто еще не достиг своего уровня некомпетентности»[1].

Проделанная Л. Питером работа, собственно, выявила следующий удивительный факт: чиновничество является единственной социальной группой (помимо, возможно, духовенства), которая, если ее предоставить самой себе и не оказывать на нее корригирующего давления извне, стремится утвердить в качестве основы своей деятельности некомпетентность.

Видный троцкистский теоретик Эрнест Мандель, который, как и полагается троцкисту, испытывал к феномену бюрократии особенный интерес, обратил внимание также и на то, что бюрократия не может быть экономически эффективна, так как исходит из принципа максимизации расходов, а не максимизации доходов (как он написал, «прямого размещения ресурсов», а не «максимального увеличения прибыли»)[2].

Поэтому единственным серьезным механизмом улучшения функционирования бюрократии является репрессия. Если исключить революцию как генерализованную репрессию по отношению к предшествующей бюрократии (то есть как справедливое возмездие), то такую репрессию может осуществить только реальный собственник средств производства, которому служит бюрократия. Собственник может обнаружить, что бюрократия функционирует неэффективно - и пойти по пути кадровых замен (увольнений без содержания, или даже с предъявлением претензий по суду, или даже сопряженных с наказанием), общего сокращения численности бюрократии или даже по пути устройства генеральной чистки бюрократических рядов. Но так может поступить только сила извне, сама бюрократия к чистке своих рядов неспособна[23], поскольку, как давно известно, является корпорацией и, следовательно, связана корпоративной моралью. О неизбежном корпоративизме бюрократии писал еще Маркс[4].

По отношению к государственной бюрократии благотворную роль экзекутора может выполнять монарх (поскольку монарх - это не первый чиновник, вроде президента, он не назначен и корпоративной бюрократической моралью не связан). Применительно к советской «номенклатуре» роль монарха играл Сталин, который, несомненно, отождествлял себя с царем[5]. Но после смерти Сталина отечественная бюрократия добилась прекращения «чисток», то есть оказалась помещенной в тепличные условия[6]. Не чувствуя над собой хозяина, советская «номенклатура», естественно, сама начинала вести себя как «хозяин». «Обычные, характерные занятия праздного класса», по Т. Веблену, это «управление, войны, спорт и развлечения и отправление обрядов благочестия»[2]. Всё точно: советская «номенклатура» управляла, вела войны в разных регионах мира (это было делом не только военной бюрократии, а именно всей «номенклатуры» - в первую очередь бюрократии партийной и государственной), занималась спортом и развлечениями (и создавала «индустрию» спорта и развлечений - «массовую культуру» как средство идеологического оболванивания масс). Что касается «отправления обрядов благочестия», то есть религиозных и церковных дел, то этим тоже, естественно, занималась «номенклатура» - во-первых, в самом непосредственном виде, через легально существовавшие и находившиеся в полном политическом согласии с властью конфессии, иерархия которых входила в состав «номенклатуры» («избираемый Собором Русской Православной Церкви Патриарх Московский и всея Руси состоит в номенклатуре Политбюро ЦК КПСС»[8]), а во-вторых, превратив официальную идеологию («марксизм-ленинизм») в квазирелигию, то есть выхолостив, извратив и умертвив подлинное содержание марксизма - так, чтобы получившаяся псевдорелигия могла выполнять обычную религиозную функцию духовного оправдания существующей власти и могла быть сведена к интеллектуально необременительной обрядовой стороне.

Следующим шагом могла стать только попытка «номенклатуры» превратиться в действительного собственника средств производства. И «номенклатура» этот шаг сделала - при Горбачеве и Ельцине.

Но бюрократия, в отличие от других привилегированных классов, не бывает эффективной - и потому формирование нового класса собственников в постсоветских республиках на основе «номенклатуры» было худшим из возможных вариантов развития событий[9]. И именно поэтому постсоветская элита оказалась еще более паразитической и еще более неспособной, чем советская.

Как известно, еще Троцкий предсказывал, что если советские бюрократы захотят передавать свой статус и свои привилегии по наследству, им придется отказаться от марксизма и превратиться из управленцев в частных собственников средств производства[30]. Так и произошло, естественно.

Восленский еще в 1984 г. целую главку посвятил до сих пор «крамольной» теме превращения бюрократии в общественный слой, привилегии в котором передаются по наследству - детям и внукам («Номенклатура становится наследственной»)[3], привел большое число примеров и закончил вполне логичным выводом: «Правящий класс номенклатуры в СССР все явственнее начинает переходить к самовоспроизводству. Да, номенклатурная должность не наследуется. Но принадлежность к классу номенклатуры становится на наших глазах фактически наследственной»[3]. Но впрочем, Восленский издавал свою книгу в эмиграции и от воли советской (и постсоветской) бюрократии не зависел…

Кстати сказать, тот факт, что советская бюрократия в послесталинский период перешла к конструированию себя как наследственно воспроизводящегося слоя, свидетельствовал именно о сворачивании вертикальной мобильности в обществе и исчерпании ресурсов хоть сколько-то эффективного управления. Л. Питер указывал, что относительно успешное функционирование западных бюрократий обеспечивается только наличием «классового барьера»: бюрократическая пирамида распадается на две неравные части, и в широком основании пирамиды по иерархической лестнице восходят en masse выходцы из «подчиненного класса», а верхушка пирамиды зарезервирована, как правило, для выходцев из «господствующего класса». «Рассматривая пространство в нижней части пирамиды… с очевидностью устанавливаем, что ввиду классового барьера многие служащие никогда не смогут продвинуться достаточно высоко, чтобы достичь своего уровня некомпетентности… Следовательно, классовый барьер служит гарантией, что в низших звеньях иерархии будет поддерживаться более высокая степень эффективности - какой нельзя было бы достичь в отсутствие этого барьера.»[3] В советском случае такого разделения не было, «классовый барьер» отсутствовал, и любой бюрократ, независимо от своего происхождения, мог достичь своего уровня некомпетентности. К 80-м гг. XX в. этот процесс завершился, бюрократы в целом заняли свои места в соответствии со своим уровнем некомпетентности, что неизбежно должно было повлечь за собой и кризис управления, и экономический кризис.

Мне уже приходилось писать о том, что бюрократ-буржуазия - это явление, типичное для постколониальных стран, где сначала колонизаторами была создана бюрократическая администрация, а после ухода колонизаторов эта администрация прибрала к рукам колониальную собственность[34]. В отличие от «нормальной» буржуазии, бюрократ-буржуазия в создании своей собственности не участвовала, с феодализмом не боролась, и потому не имеет никакого исторически прогрессивного прошлого. Неудивительно, что бюрократ-буржуазия прославилась чудовищным казнокрадством и коррупцией (Маркос и его семья на Филиппинах, Мобуту в Заире, Бокасса в Центральноафриканской республике (империи), Сухарто и другие генералы в Индонезии, Иди Амин в Уганде, династия Сомос в Никарагуа, династия Дювалье на Гаити, президенты на Кубе - вплоть до Батисты и т.д., и т.д.).

Наша, отечественная коррупция, таким образом - естественное явление. И она неустранима, поскольку напрямую связана с тем, из какого социального слоя и каким путем сформировался существующий правящий класс. Вернее, она устранима только вместе с этим правящим классом.