Формально-юридические аспекты и актуальные проблемы законотворческого процесса в Российской Федерации

Возникает вопрос, всегда ли член Совета Федерации обязан согласовывать свою позицию с избравшим (назначившим) его органом? Для его решения необходимо установить, каким же мандатом располагает член Совета Федерации: императивным или свободным? М.В. Баглай полагает, что в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Фе-дерации. Учебник. М. 1999. С. 542.. В. И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А. Е. Законодательные органы Субъектов Российской Федерации. М. 2001. С. 245 - 246.. В.В. Гошуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата (М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, А.В. Павлушкин) справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями См.: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства Российской Федерации. М. 2000. С. 204..

В рассматриваемом нами случае член Совета Федерации являясь представителем от законодательного (представительного) органа государствуй власти или от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, призван обеспечивать представительство в Российском Парламенте интересов субъекта РФ, ведь Совет федерации является тем органом, где органы го дарственной власти субъектов РФ выражают свое мнение, где обеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти субъектов. Поэтому ставить вопрос о свободном мандате члена Совета Федерации, наверное, преждевременно. Правильно подметил В.Е. Чиркин, что при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М. 2002. С. 348.

Между тем представляется, что принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающий императивный (на наш взгляд) мандат члена Совета Федерации, справедлив. Закрепляется, что член Совета Федерации обязан выполнять письменное поручение избравшего (назначившего) его органа. По другому и быть, наверное, не должно, как справедливо отмечает А.Д. Керимов, обращая внимание на то, что верхняя палата парламента, безусловно, необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет собой наиболее рациональный, пожалуй, даже единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов Федерации на уровне центральных властных структур См.: Керимов Л.М. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. 2002. № 7/8. С. 30..

Подтверждает это и Председатель Совета Федерации РФ С.М. Миронов, подчеркивая, что «статус Совета Федерации как палаты регионов также характеризует представительскую природу этого органа. Совет Федерации является частью высшего законодательного органа государства, Федерального Собрания, парламента России. Поэтому, получив свои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционно ответственным за сохранение и развитие федеративной природы Российского государства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации и палата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждого субъекта РФ в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовых проблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих других жизненно важных проблем» Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами госу-дарственной власти // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 4 - 5..

Вероятно, член Совета Федерации должен выполнять поручения избравшего (назначившего) его органа, это позволит законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ участвовать в федеральном законодательном процессе.

На первый взгляд, перечисленные выше процедуры позволяют надеяться на учет мнения и интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В действительности рассмотрение всех проектов федеральных законов законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ в данное время представляется нереальным и невозможным.

Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий определяется ими самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же Законом установлено, что постановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3 ст. 7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч. 1 ст. 7), а для одобрения поправок к Основному Закону Конституции РФ необходимо большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость - закрепления в федеральном законодательстве, каким большинством депутатов необходимо принимать решение по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могут возникнуть проблемы. Например, если закрепить положение о необходимости большинства в две трети от установленного числа депутатов, то это может привести практической невозможности принятия поправок Конституции РФ См.: Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. № 10. С. 52 - 56..

Не затрагивая в рамках данной статьи право принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, отметим, что Федеральный закон от 24 июня 1999 г. разрешил данную проблему.

В заключение рассмотрения такого вида законотворческой деятельности, как законотворчество представительных органов Субъектов РФ, хотелось бы отметить, что и Государственной Думе, и Совету Федерации РФ, и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ есть необходимость вернуться к данным вопросам и внести соответствующие изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ.

Еще одним из наиболее важных видов законотворческой деятельности является законотворчество Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является представительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации -- вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в наименовании региональных парламентов, наоборот, на первое место выдвигает их законодательную роль и лишь в скобках оговаривает их представительный характер.

Функция представительства осуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направления парламентской деятельности. Данная функция заставляет рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительный статус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности, поскольку ее продукт -- законы -- лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения. Без учета представительной функции законодательного органа и детализирующих ее задач трудно найти здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В числе упомянутых задач особо выделим следующие:

1) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте -- это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);

2) «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок при выработке парламентских решений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации через механизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);

3) выбрасывание «социального пара» (пусть лучше на повышенных тонах общаются между собой депутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжение стоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтовать непосредственно между собой);

4) легитимация государственного аппарата (избирая парламент, граждане становятся через его деятельность сопричастными деятельности государства в целом, всех ветвей власти -- подлинно представительный парламент снижает уровень отчуждения между обществом и государством).

Участие в законодательном процессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и Совета Федерации самостоятельно регламентировать свою часть законодательного процесса, наличие множества особенностей рассмотрения и принятия разных видов законов и т. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательной основы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсе не исключает возможности принятия федеральных законов, направленных на регулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятия отдельных видов законов. Она не исключает и права Государственной Думы, Совета Федерации, других участников законодательного процесса самостоятельно регулировать собственное участие в законодательной деятельности в законодательно установленных рамках См.: Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации (макет) // Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материалы международного семинара. М. 1998. С. 419 - 517..

Заканчивая рассмотрение законодательного процесса в Федеральном Собрании, нельзя не отметить, что существует ряд обстоятельств, которые могут повлиять на его стабильность. Во-первых, множество процедурных норм, относящихся к законодательному процессу, закреплены в регламентах палат Федерального Собрания, а эти акты принимаются и могут быть изменены большинством голосов от общего числа депутатов или членов соответствующей палаты. Во-вторых, не исключено принятие новых постановлений Конституционного Суда РФ, относящихся к регулированию законодательного процесса. В третьих, вполне возможно принятие законов, задачей которых будет являться изменение действующей законодательной процедуры. К примеру, Президентом РФ еще в 1995 г. был внесен проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Содержащиеся в этом проекте положения призваны пересмотреть ряд элементов сложившегося и отработанного процесса рассмотрения законопроектов в Федеральном Собрании. Однако вероятность того, что подобный закон может быть принят депутатами Государственной Думы, не очень велика. Такой вывод можно сделать, поскольку ч.4 ст. 101 Конституции наделила каждую из палат Федерального Собрания правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что ограничивает возможность регулирования законодательного процесса федеральными законами. (И это несмотря на то, что п. «а» ст.71 Конституции в принципе позволяет регулировать вопросы законодательного процесса посредством принятия федеральных законов.) Вместе с тем, все вышеназванные обстоятельства позволяют говорить о потенциально высокой подвижности законодательного процесса в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации.

Более подробно этот вопрос рассмотрен нами в следующей главе данной работы. Подводя итог по данному вопросу в целом, хотелось бы отметить, что в зависимости от субъектов законотворчество подразделяется на такие виды, как:

1. непосредственное законотворчество народа в процессе проведения референдума;

2. законотворчество представительных органов государственной власти субъектов РФ;

3. законотворчество Федерального Собрания РФ.

Каждый вид данной деятельности занимает значимое место в законотворческом процессе и играет важную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Итак, подводя итог первой главе исследования, следует уяснить, что же следует понимать под законодательным процессом в Российской Федерации? Действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное

понятие законодательному процессу.

Основываясь на систематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое определение законодательному процессу.

Законодательный процесс - это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.

Попробуем дать еще одно определение более близкое к легальному, т.к. им оперирует Конституционный суд РФ в своей деятельности. Логика законодательного процесса, представляет собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации, направленных на принятие законодательных актов.

В большинстве европейских стран, правовой основой законотворческого процесса является основной закон страны - Конституция. Такой же принцип заложен и в Конституции РФ, которая определяет субъектов законодательной деятельности, а также общие вопросы законотворчества. Однако с момента принятия Конституции РФ в 1993 году, вопросов связанных с законотворческим процессом стало не меньше чем ранее. Поспешность принятия и разработки Конституции отразились на качестве нормативного материала Основного закона в части положений регулирующих законотворческий процесс (ст.ст.104-109). Уже через два года спустя принятия Конституции Конституционный суд РФ осуществляет толкование вышеуказанных статей. В итоге принимаются четыре Постановления:

- О толковании статей 105 и 106 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П;

- О толковании части второй статьи 105 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П;

- О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П;

- О подтверждении обязанностей Президента РФ, предусмотренных частью третьей статьи 107 Конституции РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11-П.

Как становится очевидно, применение ст.104-109 Конституции РФ осуществляется через призму толкований осуществленных Конституционным судом РФ, что на наш взгляд является не совсем правильным. Отдельные положения толкований в литературе носят спорный характер. Толкования же Конституционного суда фактически выполняют роль закона о законотворчестве.

ГЛАВА 2. СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Под законотворческим процессом понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления в силу.

В каждой стране законотворческий процесс имеет свои особенности. Но везде он строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также - специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок законотворческой деятельности государственных органов.

Важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

Законотворческий процесс состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов. Одной из характерных особенностей является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Этим обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Рассмотрим каждую стадию более подробно.

Таким образом, необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

В современной российской и зарубежной литературе также просматривается тенденция на использование более расширенного представления о законодательной инициативе. В учебниках и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу «нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов». Она предполагает также право на внесение в законодательные органы «вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления» Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 4. С. 8 - 14..

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа Например, такие авторы, как А.И. Лепешкин, И.В. Борискова, А.И. Абрамова и др.. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона См.: Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 34..

В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности См.: Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М. 2000. С. 91..

Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть «доверено» другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т. е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение См.: Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 14 - 24..

Однако право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.

Подобная практика предоставления права законодательной инициативы представительным органам, правительству и «непосредственно народу» сохраняет свою актуальность и поныне. С той, однако, разницей, что в ряде государств, например, в России расширился круг субъектов права законодательной инициативы за счет представления его не только законодательным и исполнительным, но и другим государственным органам. Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам, их ведения.

В большем числе государств, чем это было раньше, право законодательной инициативы предоставляется непосредственно народу. Согласно, например, ст. 71 Конституции Италии «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта». Одновременно это право принадлежит правительству, членам палат парламента и «тем органам и институтам, которые будут наделены ею конституционным законом».

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 154..

Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С нашей точки зрения, логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка -- уже включенных и рассматриваемых по существу.

Законодательная инициатива, таким образом, - это право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта.

2.2 Обсуждение законопроекта - вторая стадия законотворческого процесса

Следующей стадией законотворческого процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы закрепленным конституционно.

Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

На стадии обсуждения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение такие характерные для процесса принципы, как:

· демократизм - проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности, включая прежде всего ученых, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления и концентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательных решениях.

· гласность - заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательный процесс способствует главным образом пресса. Представителям прессы предоставляется возможность присутствовать на заседаниях законодательного органа. И так как сами заседания не являются публичными, необходимая гласность обеспечивается сообщениями об их проведении в печати.

· профессионализм - выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает также обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов, способных квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании.

· коллегиальность в рассмотрении вопросов - означает коллективность обсуждения. Применение этого принципа позволяет противостоять формализму и келейности при обсуждении законопроекта, обеспечивает тщательную проработку всех рассматриваемых в ходе обсуждения вопросов.

· творческий характер обсуждения - выражает инициативу и активность его участников. В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицам предоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает им отстаивать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы, соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждого участвующего в процессе лица, способствуют установлению «законодательной истины» Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 4. С. 8 - 14..

Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное обсуждение.

Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовка соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.

На стадии предварительного обсуждения законопроекта он может быть направлен ответственным комитетом в государственные органы, научные и общественные организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

В некоторых из них, как, например, в Регламенте Палаты депутатов (от 18 февраля 1971 года) итальянского парламента особо устанавливается как порядок обсуждения «общих направлений проекта закона», так и порядок его постатейного рассмотрения. При этом в процессе обсуждения общих направлений представленного законопроекта в строго обязательном порядке предусматривается выступления всех сторон -- «докладчиков большинства и докладчиков меньшинства», а также выступление представителя правительства См.: Теория  государства и права: Учебник для вузов. Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - 2-е изд., изм. и доп. М.: Издательство НОРМА. 2000. С. 534 - 541..

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием:

ѕ при первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости;

ѕ суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения;

ѕ третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).

Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой См.: Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 14-24..

Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации - верхней палаты Парламента России, в которую он должен быть передан в течение пяти дней после принятия данного законопроекта в нижней палате - Государственной Думе.

Согласно Конституции РФ, Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотрение закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерации означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам:

· федерального бюджета;

· федеральных налогов и сборов;

· финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии;

· ратификации и денонсации международных договоров РФ;

· статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).

Для того, чтобы стать законами, они должны быть обсуждены и приняты не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы См.: Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 4. С. 8 - 14..

Целесообразным следует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежных стран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

При опубликовании закона указываются его название, даты принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписавшее должностное лицо (Президент РФ или исполняющий его обязанности), место и дата подписания, регистрационный номер.

Согласно Конституции России, обнародование принятых и подписанных законов возлагается на Президента страны. В соответствии со статьей 107 п. 2 Конституции РФ он «в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его». Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Указы и распоряжения Президента, а также постановления и распоряжения Правительства - в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации».

В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства См.: Ковачев Д.А. Проблемы конституционности права. М. 2003. С. 173 - 174..

По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность См. об этом: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М. 1974.С. 224.. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование -- это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей. Такая точка зрения, в частности, была достаточно распространена в советской юридической науке Например: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10..

На наш взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение. В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.

Итак, подводя итог второй главе нашего исследования по данному вопросу, сделаем небольшой вывод. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации

Лоббизм зародился в XVI веке... в монастырях. Именно этим словом - lobby (кулуары, коридор) называли там площадки для прогулок. Позже оно перекочевало в парламент, конкретно - в палату общин Англии, и тоже означало место для прогулок. Только в начале XIX в., уже в США, слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение. Лоббистами там именовали людей, пытавшихся путем воздействия на депутатов конгресса добиться принятия либо отклонения законопроекта.

«Лобби», «лоббизм» - термин англоязычного происхождения. Согласно словарю иностранных слов, «лобби», «лоббизм» - это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т.п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агентств (иначе лоббисты). Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Отсюда и предположение в скобках - «вплоть до подкупа» Большой юридический словарь. Инфра-М. 2006. C. 58..

Вместе с тем имеется и другая трактовка понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» Кравченко А.И. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические исследования. 1996.  № 4. С. 3-10.  данные термины понимаются как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Механизм взаимодействия групп граждан и власти в значительной степени закулисен, хаотичен и подвержен опасности коррупции. Существенными преимуществами во взаимодействии с органами власти обладают более организованные и сильные организации (объединения), имеющие связи в федеральном руководстве и финансовые ресурсы. Об этом свидетельствуют крупные международные скандалы, такие как «Уотергейт», «Ирангейт», дело «Локхид», в которые были вовлечены определенные лоббистские организации и должностные лица.

Институт лоббирования законодательного процесса в Российской Федерации находится в развитии. В последнее время лоббизму стали уделять все возрастающее внимание и в Российской Федерации. Об этом свидетельствуют публикации в средствах массовой информации, в общественно-политической и научной периодике См.: Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. Теис. М. 2004. С. 24 - 33..

Кто реально выступает и может выступать в России в роли лоббиста? Наиболее подготовлено и профессионально могут выполнять эту работу адвокаты и «свободные» юристы, которые обслуживают коммерческие организации и предприятия. Почему отдается предпочтение именно этой категории специалистов? По простой причине. Во-первых, они юридически более подготовлены. Во-вторых, они легально действуют на правовом поле. Конечно, эту работу могут успешно выполнять и бывшие депутаты, чиновники из различных государственных ведомств, у которых сохранились связи в федеральных органах государственной власти.

Нельзя исключать возможность лоббистской деятельности различных федеральных и региональных чиновников и должностных лиц. Имеется огромная прослойка «служивых» специалистов, которые готовы оказать различные услуги, в том числе и по лоббистской части. Многие «бывшие» сейчас регулярно посещают федеральные органы государственной власти, а ведь не у всех них благие намерения. Наверняка определенная часть из них лоббирует какие-либо интересы, да это и видно невооруженным взглядом. Другими словами, лоббистскую деятельность необходимо регулировать. Эта область политической жизни должна быть максимально открытой. Пока же законопроект не нравится не только лоббистам, но и юристам и общественным объединениям.

Практически можно констатировать, что в российском политическом «истеблишменте» уже появились различные организации, партии, группы (объединения) граждан или отдельные граждане, а также должностные лица и чиновники, которые оказывают влияние в выгодном им плане на законодательные (представительные) и исполнительные органы федеральной государственной власти, включая Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и их ближайшее окружение. Заметна активизация лоббистской деятельности со стороны иностранных фирм, компаний и отдельных граждан, стремящихся решить свои вопросы, проблемы за счет выхода любыми путями на различных должностных лиц См.: Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Серия 12. Политические науки. 2003. № 4..

Лоббистской деятельностью в парламенте и исполнительных органах власти активно занимаются российские элиты, которые можно условно разделить на две группы: сложившиеся на базе государственной экономики либо на базе частного сектора. К первой группе следует отнести организации и представителей газового комплекса; аэрокосмической элиты; энергетического комплекса; лесного комплекса; нефтяного комплекса; угольной промышленности; сельского хозяйства. Ко второй группе относятся организации и представители банковской элиты; Союза промышленников и предпринимателей и др. Однако следует иметь в виду, что перечисленные представители и организации постоянно находятся в развитии, а потому возможен их упадок. При этом появляются и активно участвуют в лоббистской деятельности и многие другие лоббистские организации.

Лоббирование в парламенте России имеет свои особенности. Они заключаются в том, что парламент занимается законодательной деятельностью. В этой связи лоббирование возможно в виде «проталкивания» определенного законопроекта или отдельных поправок в него. Кроме этого, возможны разнообразные запросы и письма депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в различные федеральные органы государственной власти. Немаловажен в лоббистской деятельности и личный контакт с депутатом: при личном знакомстве с парламентарием можно определить, поддержит он необходимый законопроект или нет.

Лоббирование законодательного предложения или законопроекта в парламенте, как правило, начинается с поиска сторонников (единомышленников) среди депутатов. После того, как они найдены, парламентарий или группа депутатов вносят предложенный законопроект в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу. Истинными разработчиками в этой ситуации могут быть не лоббисты, а те кто за ними стоит. Поэтому часто бывает неизвестно, кто же настоящий заказчик.

Работа лоббиста в парламенте не ограничивается только поиском сторонников или единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону «колеблющихся» депутатов, тех, кто не имеет четкой позиции по данному законопроекту. Их количество может иметь решающее значение при обсуждении и принятии законопроекта.

У лоббиста имеется фактическая возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на любой стадии законодательного процесса. А именно: при внесении законопроекта в Государственную Думу; при обсуждении законопроекта на Совете Государственной Думы; при обсуждении законопроекта в ответственном за доработку комитете до принятия его в первом чтении; при принятии в первом чтении; при дальнейшей доработке законопроекта в ответственном комитете для рассмотрения его во втором чтении; при принятии законопроекта в третьем чтении; при рассмотрении федерального закона, принятого Государственной Думой в Совете Федерации, а также на стадии подписания федерального закона Президентом Российской Федерации.

При этом, на всех стадиях законодательного процесса объектами лоббистской «обработки» могут быть, кроме депутатов, и государственные служащие - работники аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации. От служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: и скорость подготовки, и содержательная проработанность законопроектов, поступающих на рассмотрение депутатов, и какие-то технические нюансы. Государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам. Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он, как известно, может быть и безрезультатным. Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались с обсуждения.

Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он, как известно, может быть и безрезультатным. Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались с обсуждения.

Так как же относиться к явлению лоббизма? Думается, что однозначного ответа на этот вопрос дать нельзя. С одной стороны, безусловно негативный аспект данного явления проявляется, например, при лоббировании откровенно преступных либо «антигосударственных» интересов (допустим, при ратификации международного договора, невыгодного для России). С другой же стороны, кулуарное решение каких-либо вопросов, достижение договоренностей зачастую может способствовать принятию наиболее верных и дальновидных решений, учитывающих ряд завуалированных нюансов.

3.2 Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации

На сегодняшний день вопросы собственного законотворчества субъектов федеративных государств являются одними из актуальных и проблемных, считает Ф. Ибрагимова См.: Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. Челябинск, 2006.. Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственное законотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же, предоставление федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество и возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектах является важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит перед нами и ряд вопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчества субъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства, и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этом основным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос о значимости регионального законотворчества в общем для развития единого федеративного правового пространства и отдельно взятого субъекта федерации. Она задается вопросом: действительно ли оправданно наделение широкими законотворческими полномочиями субъектов федераций. Ведь существуют федеративные государства, предоставляющие своим субъектам минимальные права в области правотворчества (Нигерия, Индия, Малайзия). Но при этом существуют и федерации, которые предоставляют своим субъектам право осуществлять собственное законотворчество во многих областях общественной жизни, к которым и относятся Российская Федерация и Федеративная Республика Германия.

Отвечая на вопрос о значимости законотворчества отдельно взятых субъектов федераций для развития единого правового пространства федеративного государства, актуальным является, отмечает Ф. Ибрагимова, исследование законотворческого процесса и практики Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ, так как именно изучение законотворчества регионов позволит показать, как общие закономерности развития собственного законотворчества субъектов федераций преломляются на практике, и выявить как типичное, так и особенное в законотворчестве этих регионов.

Так, в Российской Федерации достаточно давно определились лидеры законотворческой работы. Это: Московская областная Дума, Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края.

Вместе с тем в период работы IV Государственной Думы ФС РФ своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ, как: Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа. По состоянию на 1 января 2006 г. Законодательным Собранием Кировской области было внесено 43 законопроекта, по 36 из них было завершено рассмотрение в Государственной Думе ФС РФ, 7 находились на рассмотрении и 1 закон был принят См.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М. 2006. С. 204 - 205..

Всего же законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации было внесено значительное число законопроектов, однако качество принятых по их инициативе законов остается не очень значительным.

Причин, как отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. В том числе: низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок («устаревание») нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять данные инициативы по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался в Государственной Думе и на других уровнях власти) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д. В период работы Государственной Думы IV созыва завершено рассмотрение по различным основаниям 1362 законодательных инициатив регионов, из них 64 стали федеральными законами..

В 2006 году завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям.

Необходимо отметить, что ежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов Российской Федерации, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.

В этой связи администрацией и Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о парламенте и порядке принятия федеральных законов о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов Российской Федерации; о проекте федерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; в целом о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; о принятии действенных законов, последствий их применения и т.д. См.: Юбилейный год российского парламентаризма / Под общ. ред. Ю. Шувалова. Выступление Б.В. Грызлова на торжественном заседании Государственной Думы ФС РФ, посвященном столетию учреждения Государственной Думы России. 27 апреля 2006 г. Сборник. М.: Голжен - Би. 2006. С. 38.

Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это в том числе более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ) Совет законодателей действует наряду с Государственным Советом РФ с 2002 г., что позволило укрепить участие региональных властей в формировании и проведении единой общефедеральной государственной политики и повысило взаимодействие всех ветвей и уровней власти. Состоялось более 10 заседаний Совета, в том числе в 2004 г. по вопросу законодательного обеспечения путей развития лесопромышленного комплекса, практики применения федеральных законов, разграничивающих полномочия между уровнями публичной власти, что особенно важно для лесной Кировской области., проведение (включая выездные) парламентских слушаний, круглых столов по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности стран, организация широкого мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов и т.д. законотворческой работы (например, отдела системного анализа применения законодательства правового управления Самарской области, отдела мониторинга законодательства в аппарате Законодательного Собрания Ростовской области, Института регионального законодательства при Воронежской областной Думе, регионального Центра мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края См.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М. 2007. С. 205., написание и публичное обсуждение докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ См. об этом подробнее: там же. С. 212 - 214., активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мониторинга регионального законодательства и т.д. По мнению автора, заслуживают всяческой поддержки идея и первые практические шаги по созданию (в условиях отсутствия вертикали представительных, законодательных органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства проводимой правовой практики в стране, в том числе на основе создаваемых региональных центров правового мониторинга, проводимых эмпирических исследований, включая «замеры» прогностического свойства по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики.

Ф. Ибрагимова обращает внимание на то, что:

1. Основными предпосылками развития законодательства субъектов федерации являются федерализм, необходимость и возможность реализации правового статуса субъектов федерации, приближенность представительных органов государственной власти к населению, необходимость учета особенностей субъектов федерации, а также то, что региональное законодательство всегда выступает инструментом осуществления полномочий субъектов федерации, заложенных в федеральных и региональных законах.

2. Существование двухуровневой системы законодательства неизбежно сопровождается возникновением противоречий между федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации и Федеративной Республике Германия предусматриваются разные модели разграничения предметов ведения и полномочий для осуществления собственного законотворчества регионов. Хотя не стоит говорить о полном совершенстве одной из этих схем разграничения предметов ведения, модель, применяемая в Федеративной Республике Германия, является более сложной и совершенной, так как в ней очень четко прописаны условия, при которых может законодательствовать земля, а также применение данной схемы позволяет избежать дублирования одних и тех же положений как федеральным законодателем, так и региональным.

3. Анализ законотворчества Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что множество нормативных правовых актов Республики Башкортостан, принятых по предметам совместного ведения, были опротестованы и признаны противоречащими федеральным законам. Это говорит о том, что вопросы наделения субъектов правом на собственное законотворчество недостаточно были проработаны федеральным законодателем, что привело к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Не оспаривая положение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов именно федеральный центр должен «задать тон», необходимо отметить, что центр должен придерживаться положений Конституции при разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации гласит, что разграничение предметов ведения должно осуществляться Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения между федеральным центром и регионами. На сегодняшний день начинает практиковаться неконституционная модель законодательного разграничения предметов ведения и отказ от договорного разграничения права субъекта иметь собственное законодательство.

4. Сравнительно-правовой анализ законотворческого процесса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил выявить, что законотворческая деятельность Ландтага является более демократичной и открытой для общественности, чем деятельность представительного органа Башкортостана. Это выражается прежде всего в том, что пленарные заседания Ландтага являются открытыми для широкой общественности, а также и тем, что народ посредством народного прошения может выступить субъектом законодательной инициативы. Рассматривая это как положительный опыт, необходимо как можно шире, обстоятельнее и нагляднее показывать общественности законотворческую деятельность Государственного Собрания Республики Башкортостан и тем самым поднимать авторитет представительной власти.

5. Сравнительно-правовой анализ законотворчества Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ позволяет сделать вывод о том, что в обоих регионах установлена довольно эффективная законодательная процедура, позволяющая разрабатывать, обсуждать и принимать законы без обращения в соответствующие федеральные органы. При этом надо отметить, что в Республике Башкортостан установлен более сложный законотворческий процесс, что обусловлено объемом участия постоянных комитетов и Президента Республики Башкортостан в законотворческом процессе.

6. Сравнительно-правовой анализ законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил сделать вывод о том, что как в Республике Башкортостан, так и в свободном государстве Саксония парламентами этих регионов принят необходимый комплекс нормативных правовых актов, регулирующих все основные сферы общественной жизни. При этом приоритетными направлениями развития собственного законотворчества в этих регионах являются вопросы бюджетно-финансового характера, образования, спорта, экономики, труда, строительства, жилья и транспорта, культуры, экологии и развития сельского хозяйства, вопросы природопользования, вопросы здравоохранения, дела семьи, женщин и молодежи, а также социальные вопросы, так как именно в этих сферах общественной жизни субъекты федераций могут более качественно и оперативно решить многие проблемы с помощью собственного законодательства. Развитие собственного законотворчества в этих направлениях определяется также предметом совершенствования законодательства по указанным сферам общественной жизни постоянными комитетами представительного органа как Республики Башкортостан, так и земли Саксония Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. Челябинск, 2006. С. 9 - 11.

«Рассматривая вопрос правового регулирования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в современных условиях, необходимо учитывать то, что Конституция предоставила всем субъектам Российской Федерации возможность ведения законодательной деятельности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по вопросам, находящимся в исключительной компетенции регионов. Особенностью законодательной деятельности является государственно-территориальное устройство России, которое основывается на принципе федерализма. При ее изучении следует принимать во внимание двухуровневую структуру государственности» Салмина С.Г. Конституция Российской Федерации - правовая основа законодательной деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.02. СПб. 2006. С. 3 - 4., - считает С. Салмина.

Во всех субъектах РФ нужно сформировать более совершенную, логичную, результативную правовую систему, принимающую во внимание особенности субъекта Российской Федерации и способную эффективно регулировать происходящие на его территории процессы. Исходя из этого, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ должно совершенствоваться, руководствуясь научно обоснованным прогнозом развития отношений людей в обществе и соответствующего действительности экономического и финансового состояния государства См.: Там же..

По ее мнению, стержневой проблемой законодательной деятельности в государствах с федеративным устройством остается точное разделение правового регулирования между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Отношения между Российской Федерацией и ее субъектами строятся в зависимости от решения этого вопроса.

В Конституции РФ недостаточно четко сформулированы многие положения о предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения, закрепленные ст. 71 и 72, в результате этого возникают трудности в определении исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование. Вне предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти в соответствии со ст. 73 Конституции РФ.

Реализуя на практике положения ст. 72 Конституции РФ, субъекты часто сталкиваются с проблемой отсутствия федерального конституционного закона либо в федеральном законе не в полном объеме затрагиваются интересы субъектов РФ, что приводит к противоречивости законодательства субъектов РФ Основному Закону государства. На основании этого одни субъекты РФ осознанно, другие в силу недостаточной компетентности разрушают и дестабилизируют единое правовое поле Российской Федерации.

При разрешении разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо учитывать интересы всех заинтересованных в этом процессе сторон, соблюдая правовые процедуры согласования этих интересов. Для того чтобы законодательство субъектов Федерации соответствовало Конституции России и ее законам, нужно разработать комплексную программу сохранения единого правового пространства, разработчиками которой должны выступать обе стороны Там же. С. 4 - 5..

С. Салминой дается следующее определение законодательной деятельности: «Это особый вид деятельности уполномоченных на то законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, направленной на создание и совершенствование единой, внутренне слаженной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сформировавшиеся отношения в обществе. Фундаментальными ее составляющими являются: концепция проекта закона, принципы законодательной деятельности, законодательный процесс - которые должны отличаться научностью, демократизмом, соответствовать праву и не противоречить Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации» Там же. .

В целях исключения противоречий, которые возникают между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения, необходимо исключить возможность произвольного вторжения субъектов РФ в сферы предметов совместного ведения, особо зафиксировать в ст. 72 Конституции РФ, что вторгаться в сферу предметов ведения может только Конституция РФ и федеральные конституционные законы.

Закрепленная в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ норма требует опережающего законодательного регулирования Российской Федерацией вопросов, подлежащих совместному ведению. Конституция Российской Федерации не регламентирует обратной последовательности. Таким образом, субъекты РФ не имеют права вторгаться в пределы совместного ведения Российской Федерации посредством своих законов. От концепции опережающего нормотворчества необходимо отказаться, так как она, вне всякого сомнения, противоречит Конституции РФ.

По мнению С. Салминой, поскольку качество законов, как федеральных, так и региональных, которые касаются совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, далеко от идеала, согласование их разработки и принятия необходимо возвести в законодательный ранг, унифицировать требования к их принятию. Каждый закон должен отличаться четкостью, ясностью, определенностью, логичностью. С данной точкой зрения можно согласиться, однако не злоупотребляя при этом унификацией и согласованием разработки региональных законов.

По мнению Р. Мусаевой, со вступлением России на путь демократического развития решение многих социально-экономических проблем общества связывается с полноценным функционированием всего государства, и в первую очередь той части его механизма, которая осуществляет законодательную власть. В этой связи теоретическое осмысление такого сложного и многопланового государственно-политического института, как законодательная власть субъектов Федерации, изучение проблем ее организации и деятельности приобретают в современных условиях особую актуальность. Несомненно, наличие легитимной законодательной власти в силу своего представительного характера способствует укреплению государства в целом, повышению эффективности государственного управления, обеспечению демократии и соблюдению прав как отдельной личности, так и всех граждан России См.: Мусаева Р.М. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации (теоретико-правовые вопросы): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. Махачкала. 2006. С. 3..

Представленная на региональном и федеральном уровнях законодательная власть в современной России имеет определенные этнокультурные, национальные, исторические и иные особенности, которые должны быть наиболее полно отражены в законодательстве и правоприменительной практике. Актуальность данной темы обусловлена и необходимостью обеспечения действия законов, принимаемых органами законодательной власти, и повышения ответственности указанной ветви власти в целом за полноценную и эффективную реализацию возложенных на нее полномочий в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, считает она, несмотря на широкий спектр проведенных исследований, теоретико-правовая характеристика законодательной власти субъектов Федерации представляет собой в недостаточной степени исследованную проблематику. Так, в частности, теоретико-правовые проблемы формирования, компетенции и организации деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, определения их места в системе органов государственной власти субъектов и многие другие теоретико-правовые вопросы требуют комплексного исследования с учетом современных реалий Там же. С. 4..

Это в значительной степени, с точки зрения автора, касается исследований конституционно-правовых основ деятельности представительных органов власти республик, краев и областей РФ, организации ими законотворческой работы, взаимодействия с Федеральным Собранием РФ и другими высшими органами государственной власти России.

По утверждению Р. Мусаевой:

- деятельность законодательной власти субъектов РФ носит ограниченный характер как по предмету (вопросы исключительного и совместного с субъектами РФ ведения), так и в пространстве (применительно к территориям соответствующих субъектов РФ). С учетом этого под законодательной властью субъекта РФ необходимо понимать основанную на конституционных (уставных) положениях власть народа субъекта РФ, осуществляемую им как непосредственно, так и через уполномоченных лиц, путем реализации законотворческой, представительной, контрольной и учредительной функций по вопросам собственного и совместного ведения;

- на современном этапе законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации характеризуется как комплексное явление, в основе которого лежит не только совокупность процедурно-процессуальных правил, определяющих процесс принятия нормативно-правовых актов, но и закрепление определенной компетенции, строящейся на принципе разделения властей, как по вертикали, так и по горизонтали;

- формирование и функционирование законодательной власти в субъектах Федерации осуществляются на основе принципов, которые по своей значимости могут быть классифицированы на общеправовые и специальные. К общеправовым относятся принципы: народовластия; разделения властей; законности; преемственности; единства государственной власти; неотвратимости юридической ответственности; соответствия национального законодательства нормам международного права и другие. К специальным относятся такие принципы, как: принцип создания гарантий для свободной реализации гражданами избирательного права при проведении выборов в законодательный орган; обеспечения представительного характера органа законодательной власти; периодического обновления его состава; разграничения полномочий между органами Федерации и ее субъектов; использования федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов органами субъектов РФ; соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству; учета местных обычаев и традиций в законотворческой деятельности;

- становление и развитие законодательной власти в России происходили с учетом характерных для ее истории трех периодов: дореволюционного, советского и современного. При этом процесс становления и развития законодательной власти в субъектах РФ в советский и современный периоды органически связан с аналогичными процессами во всей стране, а в дореволюционный период имеет определенные особенности, обусловленные спецификой становления государственности у народов, населяющих территорию России. В частности, в Дагестане и некоторых других субъектах РФ Северокавказского региона (Чечня, Осетия, Кабардино-Балкария и др.) еще задолго до разработки и осуществления положений теории разделения властей в дореволюционный период на уровне местного самоуправления фактически сложился своеобразный прообраз законодательной (представительной) власти. В общинах полисного типа (джамаатах) - народное собрание, обеспечивавшее достаточно эффективное регулирование общественных отношений;

- характерная для современного периода практика чрезмерного расширения на федеральном уровне нормативно-правового регулирования вопросов формирования и функционирования законодательной власти в субъектах РФ препятствует более полному учету соответствующих региональных особенностей, что отрицательно сказывается на эффективности законодательной власти в целом;

- основные проблемы функционирования законодательной власти субъектов Федерации на практике связаны не столько с дальнейшим развитием теоретической основы и совершенствованием нормативно-правовой базы, сколько с реализацией ею своих полномочий, которые необходимо классифицировать на две группы: проблемы совместного характера и проблемы собственно органов законодательной власти субъектов Федерации. Решение проблем совместного характера связано в основном с разграничением полномочий и предметов ведения Федерации и ее субъектов; более четким определением пределов совместной компетенции; обеспечением единого правового пространства Российской Федерации на региональном уровне; участием органов законодательной власти субъектов в правотворческом процессе федеральных органов законодательной власти; осуществлением права законодательной инициативы субъектами Федерации, а также вопросами опережающего законотворчества субъектов Федерации в сфере совместного ведения Там же. С. 7 - 9.. Для отечественной юридической науки, считает Е. Шубина, весьма актуально теоретико-правовое осмысление различных подходов к формированию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к вопросам компетенции и организации их деятельности в условиях разделения властей и реформирования федеративных отношений См.: Шубина Е.В. Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (правовые и организационные вопросы): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.02. Челябинск. 2006. С. 3..

Подводя итог данному вопросу отметим, что сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создается собственная система формирования законодательной (представительной) государственной власти. Однако региональное государственное строительство еще не опирается на четко сформулированные критерии, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Система формирования законодательной (представительной) государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.3 Проблема качества законов и пути ее решения

В настоящее время, как, впрочем, и ранее, в принимаемые законы вносится значительное количество изменений (поправок).

Это говорит о том, что принимаемые законы являются некачественными. Основную причину этого мы видим в недостаточной правовой регламентации законотворческого процесса.

В настоящее время разве что порядок принятия поправок к Конституции РФ урегулирован отдельным Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 9 марта 1998 г. №10. Ст. 1146.. Все остальные законотворческие процедуры входят в регламенты Федерального собрания РФ:

- Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утв. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16 февраля 1998 г. №7. Ст. 801.;

- Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля 2003 г.) утв. Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 18 февраля 2002 г. №7. Ст. 635..

Таким образом, фактически, законотворческий процесс строится на толкованиях Конституционного суда РФ и регламентах Федерального собрания РФ, принятых, как раз на основе указанных толкований.

Вышесказанное позволяет сделать однозначный вывод: в настоящее время существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует.

Такой Закон (назовем его условно - «О законодательной деятельности в РФ» не только бы дал легальное понятие законодательной деятельности (и ряда вытекающих понятий), в рамках Закона можно было бы разрешить ряд проблем и вопросов, накопившихся в законодательном процессе нашей страны. Конечно же, это могло потребовать внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ, но рано или поздно это придется сделать.

Итак, как же можно сделать законодательный процесс более совершенным? На какие недочеты и мелочи необходимо обратить внимание законодателю?

Во-первых, обратимся к субъектам законодательной инициативы. Согласно п.1 ст.104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Между тем, как подчеркивают исследователи (Карпович В.Д.) можно лишь сожалеть, что в число субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических государств мира См.: Карпович В.Д. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации // Новая Правовая культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 457..

Во-вторых, на практике зачастую возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ за заключением. Пункт 3 ст.104 закрепляет, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Думу. Действующий Регламент Государственной Думы это подтверждает, поскольку заключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательно прилагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Думу.

Президент РФ уже обращал внимание на то, что в Федеральном Собрании допускалось несоблюдение этого положения, и возвращал принятые таким образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.

Правовое значение заключения, как свидетельствует практика, чисто консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже.

В этой связи, представляется целесообразным придание заключению Правительства обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект не рассматривался и не принимался Государственной Думой.

В-третьих, ч.3 ст.105 Конституции РФ устанавливает срок в соответствии, с которым, принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Упомянутый срок начинает течь, по смыслу, на следующий день после принятия Государственной Думой федерального закона в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет Федерации. Правда, в Конституции отсутствует какое бы то ни было официальное толкование относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, исключается ли из этого срока каникулярное время. Нет такого толкования и в Регламенте Государственной Думы. Если принять во внимание краткость указанного срока, есть основания полагать, что имеются в виду рабочие дни во время сессии. Однако окончательное толкование остается за Конституционным Судом РФ или Законом. 

В четвертых, как мы уже отметили, «сроки» в современном законодательном процессе - это один из основных неурегулированных вопросов. Также этот вопрос актуален и в отношении срока в соответствии, с которым, президент должен подписать и обнародовать принятый закон (п.1 ст.106 Конституции РФ).

Если считать, что Президент связан 14-дневным сроком только для подписания федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после подписания федеральный закон должен быть обнародован? Непонятно также, входят ли в обозначенные сроки выходные дни?

Необходимо также законодательно разделить такие термины как «обнародование» и «опубликование» (или официальное опубликование), т.к. отдельные законодательные акты, в частности ФКЗ «О чрезвычайном положении» различает два этих термина.

Следует акцентировать внимание и на том, что в практике возникают случаи, когда законодательные акты принимаются с нарушением конституционных процедур. Так, например, как Федеральное собрание, так и Президент периодически пропускали 14-дневный срок, предусмотренный п.4 ст.105, п.2 ст.107, п.2 ст.108 Конституции РФ См.: Карпович В.Д. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации // Новая Правовая культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 459.. Кроме того, в практике палат Федерального Собрания бывали случаи неоднократного голосования по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное большинство получить не удается. Конституционность такой практики вызывает сомнения, ибо, по существу, она означает выкручивание рук парламентариям См.: Там же.. Возникает логичный вопрос, как быть с законодательными актами, которые приняты с нарушением установленных процедур? Как быть, если, например, при повторном рассмотрении Федерального закона конституционные требования не были соблюдены и Государственной Думой: в нарушение Регламента на заседании палаты не присутствовало необходимое число депутатов и не был соблюден принцип личного голосования депутатов? А ведь такое очень часто случается на практике.

Требует разрешения и такой вопрос, как возможность Президента РФ отказать в подписании законодательного акта в случае его не конституционности. Напомним, что Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 06.04.1998 указал на то, что Президент РФ должен подписать Закон, при этом может обратиться в Конституционный суд РФ. На наш взгляд данная позиция Конституционного суда РФ является спорной (с таким решением Конституционного суда, кстати, не были согласны все судьи). Президент вправе вернуть в палаты Федерального Собрания без подписания и обнародования такой закон, если не считает его принятым в смысле части 1 статьи 107 Конституции. Это право принадлежит Президенту как гаранту Конституции, обязанному обеспечивать все установленные ею законодательные процедуры Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистова // Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11 - П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». См. об этом подробнее Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9. С. 3-14.

.

Решение проблемы мы видим в принятии специального Закона «О законодательной деятельности в РФ». Это обуславливается и тем, что отдельные акты, содержащие нормы направленные на регулирование законодательного процесса противоречат Конституции РФ. Так, в частности ст. 106 Конституции РФ закрепляет, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Между тем, п. 5 ст. 16 Закона «О международных договорах» предусматривает такую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

Данная норма вторгается в сферу деятельности исполнительной власти по заключению международных договоров и представлению их на ратификацию. Изложенная процедура, таким образом, устраняет от этого Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным в п. «г» ст. 106. И кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы, если она не намерена участвовать в таком договоре.

Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту См.: Карпович В.Д. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации // Новая Правовая культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 462..

Таким образом, еще раз подчеркнем, что необходимо принятие специального закона направленного на регулирование законодательного процесса. Несмотря на то, что законодательный процесс в нашей стране уже сложился важно придать ему форму закона, тем самым консолидировать положения, содержащиеся в толкованиях Конституционного суда РФ, регламентах обоих палат Федерального собрания РФ.

В заключение рассмотрения данной главы, хотелось бы отметить, что официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества.

Главное достоинство лоббизма заключено в создании легитимных возможностей участия в выработке и принятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так и высококомпетентных специалистов.

Переход в России от «дикого», стихийного, криминального лоббизма к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности, несомненно, благоприятствовал бы стабилизации общества.

Сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создается собственная система формирования законодательной (представительной) государственной власти, но в настоящее время она еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

А так же, это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сегодня в субъектах Федерации сложилась достаточно разнообразная и обширная правовая система. Вместе с тем эту систему нельзя назвать целостной, согласованной и адекватной действительности, что требует досконального изучения и четкого уяснения специфики регионального законотворчества, дабы определить его место, роль и соотносимость с федеральным законотворчеством.

И хотя законодательный процесс в нашей стране уже сложился, на наш взгляд, необходимо принять специальный закон который консолидировал бы положения, содержащиеся в толкованиях Конституционного суда РФ, регламентах обоих палат Федерального собрания РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

По своей социальной сути законотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения -- государственным велениям общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

Законотворчество является важнейшей составной частью всего процесса законообразования. Последний включает в себя не только собственно законотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования законодательных актов. Необходимость существования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не только, а зачастую -- и не столько от уровня самой собственно законотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.

Большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса имеют, лежащие в основе его организации и осуществления, принципы, так как они:

ѕ во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм;

ѕ во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания.

Однако принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

В зависимости от субъектов законотворчество можно подразделить на такие виды, как:

· непосредственное законотворчество народа в процессе проведения референдума;

· законотворчество представительных органов государственной власти субъектов РФ;

· законотворчество Федерального Собрания РФ.

Каждый вид данной деятельности занимает значимое место в законотворческом процессе и играет важную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Но в настоящее время существует такая актуальная проблема, как лоббирование в представительных органах власти. С одной стороны, безусловно негативный аспект данного явления проявляется, например, при лоббировании откровенно преступных либо «антигосударственных» интересов (допустим, при ратификации международного договора, невыгодного для России). С другой же стороны, кулуарное решение каких-либо вопросов, достижение договоренностей зачастую может способствовать принятию наиболее верных и дальновидных решений, учитывающих ряд завуалированных нюансов.

Сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создается собственная система формирования законодательной (представительной) государственной власти. Однако региональное государственное строительство еще не опирается на четко сформулированные критерии, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Система формирования законодательной (представительной) государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, еще раз подчеркнем, что необходимо принятие специального закона направленного на регулирование законодательного процесса. Несмотря на то, что законодательный процесс в нашей стране уже сложился важно придать ему форму закона, тем самым консолидировать положения, содержащиеся в толкованиях Конституционного суда РФ, регламентах обоих палат Федерального собрания РФ.

Законотворчество это сложный процесс, который требует четкого правового регулирования. И хотя в настоящее время существует большое количество правовых актов, регулирующих данную деятельность, эта проблема по-прежнему остается актуальной.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. - № 7. 21 января 2009 г.

2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 №5 - ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2004г. № 27. Ст. 2710.

3. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 9 марта 1998 г. №10. Ст. 1146.

4. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16 февраля 1998 г. №7. Ст. 801.

5. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 18 февраля 2002 г. №7. Ст. 635.

6. Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. - М., 2006. - 261 с.

7. Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. - М., 2007. - 245 с.

Монографии и сборники:

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. - М., 1999. - С. 542.

2. Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. - Теис., М., 2004. - 43 с.

Большой юридический словарь. - Инфра-М., 2006. - C. 58.

3. Васильев В.И. Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы Субъектов Российской Федерации. - М., 2001. - С. 245 - 246.

4. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридич. вузов. - М.: Юриспруденция, - 1999. - 528 с.

5. Гарднер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. - М., 1982. - 132 с.

6. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства Российской Федерации. - М., 2000. - С. 204.

7. Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации (макет) // Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материалы международного семинара. - М. 1998. - С. 419 - 517.

8. Карпович В.Д. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации // Новая Правовая культура. - М.: Юрайт-М., 2002. - С. 457-465.

9. Ковачев Д.А. Проблемы конституционности права. - М., 2003. - С. 173 - 174.

10. Спасов Б.П. Закон и его толкование. - М.: Юрид. лит., 1986. - 93 с.

11. Теория государства и права: Учебник для вузов. Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2000. - 616 с.

12. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Уч. пособие. - М., 2000. - С. 140.

13. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2002. - С. 348.

14. Юбилейный год российского парламентаризма / Под общ. ред. Ю. Шувалова. Выступление Б.В. Грызлова на торжественном заседании Государственной Думы ФС РФ, посвященном столетию учреждения Государственной Думы России. 27 апреля 2006 г. Сборник. - М.: Голжен - Би., 2006. - С. 38.

Статьи:

1. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. - 2007. № 2. - С. 14 - 24.

2. Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал российского права. - 2000. № 3. - С. 45.

3. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. - 1966. № 1. - С. 10.

4. Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. - 2007. № 4. - С. 8 - 14.

5. Борсова Ж.П. Понятие законотворчества в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2008. № 3. - С. 7-9.

6. Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. - 2004. № 2. - С. 154.

7. Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Серия 12. Политические науки. - 2003. № 4. - 128 с.

8. Вестник КС РФ. - 1996. № 3. - С. 13.

9. Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. - 1993. № 10. - С. 34.

10. Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. Круглый стол // Советское государство и право. - 1992. № 10. - С. 24.

11. Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. - 1997. № 4. - С. 17.

12. Исполнение законов. Круглый стол // Советское государство и право. - 1991. № 6. - С. 4.

13. Кененов А.А, Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса // Правоведение. - 1991 № 6. - C. 71-77.

14. Керимов Л.М. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. - 2002. № 7/8. - С. 30.

15. Кравченко А.И. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические исследования. - 1996. № 4. - С. 3-10.

16. Курманов М.М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации // Юрист. - 2002. № 11. - С. 2-7.

17. Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Государство и право. - 2004. № 10. - С. 52 - 56.

18. Лукьянова Е. Как готовить закон // Народный депутат. - 1990. № 12. - С. 86.

19. Магомедова Е.А. К вопросу о правовых основах законотворчества в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. - 2007. № 2. - С. 123-125.

20. Малков В.П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативных правовых актов // Государство и право. - 1995. № 5. - С. 28.

21. Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права. - 2003. № 1. - С. 4-5.

22. Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. - 1998. № 2. - С. 22 - 23.

23. Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. - М. 1974. - 284 c.

24. Чехарина В.И. Концепция стабильности закона. - М., 2000. - 205с.

Диссертации и авторефераты:

1. Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации. Дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. - М., 2000. - 391 c.

2. Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. - Челябинск, 2006. - 20 c.

3. Мусаева Р.М. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации (теоретико-правовые вопросы): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. - Махачкала, 2006.- 21 с.

4. Салмина С.Г. Конституция Российской Федерации - правовая основа законодательной деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.02. - СПб., 2006. - 20 с.

5. Шубина Е.В. Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (правовые и организационные вопросы): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.02. - Челябинск, 2006. - 21 с.