История государственного управления

История государственного управления

Новокузнецк 2010

21

Какой бы точки зрения ни придерживались исследователи, в любом случае приходится признать ряд особенностей российских земских соборов, не свойственных сословному представительству в европейских странах. Основное отличие связано с обстоятельствами появления сословного представительства в России. Если в Англии парламент возникает в результате длительной и не всегда бескровной борьбы сословий с монархией, то в Московском государстве собор являлся идеей власти, собирался по ее инициативе, для решения интересующих ее вопросов. Земские соборы, как ни странно это может звучать, служили для укрепления власти монарха, а отнюдь не для ее ограничения.

Формирование нового политического института происходило в рамках централизаторской политики московских государей. В процессе объединения русских земель московские великие князья принимали на службу бывших удельных князей, претендовавших на определенную политическую роль в стране в силу своего происхождения (большинство из них были Рюриковичами, как и московские князья). Это делало необходимым создать определенный противовес титулованному боярству. Проблема стала еще более насущной к середине XVI в. Так, 1533-1547 гг. ознаменовались так называемым боярским правлением, во время которого чрезвычайно усилились кланы Шуйских (потомков суздальских князей) и Бельских (Гедиминовичи, князья литовского происхождения). Государственное управление в России: Учебник для вузов / под ред. Марковой, А. Н. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 182.

Таким образом, земские соборы стали одним из механизмов ограничения влияния боярских родов наряду с введением новых думных чинов.

Опасаться попыток ограничения царской власти со стороны соборов у монарха не было оснований. Этому способствовали и умона строения в обществе, и механизм формирования первых соборов. Оба этих момента оказались тесно связанными. Первые соборы состояли из назначенных представителей и, следовательно, уже поэтому были подконтрольны монарху. Кроме того, значительную часть участников собора составляли дворяне, чья позиция в вопросе о природе монархии была весьма недвусмысленной. Наиболее ярко она прослеживается в сочинениях, приписываемых Ивану Пересветову.

Автор двух так называемых «челобитных» проводил мысль о необходимости опоры «грозного» и не ограниченного в своей власти царя на «воинников», каковыми на тот момент и являлись дворяне, представлявшие основную военную силу государства. Таким образом, соборы были - до некоторой степени - отражением данной идеи, и отведенная дворянам роль советников должна была их вполне устраивать. Даже такой известный оппонент Ивана Грозного, как князь Андрей Курбский, не высказывал противоположной точки зрения. В его посланиях царю также можно найти идею самодержавной власти царя при добрых советниках, и единственное ограничение царской власти виделось Курбским в духовной и этической сферах.

Выполнение соборами роли института, укрепляющего власть монарха, видно в параллельности их деятельности с процессом появления и усиления роли приказной бюрократии, так или иначе ограничивавшей общественную и политическую значимость боярства. Влияние последнего также ограничивалось губной реформой местного управления 1549-1560 гг., «приговором» об ограничении власти бояр-наместников над дворянами в 1549 г., ограничением местничества во время войны «приговором» 1556 г. и др. Государственное управление в России: Учебник для вузов / под ред. Марковой, А. Н. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 201.

Сами современники воспринимали соборы как государственную повинность, пытаясь по возможности уклониться от выполнения обязанностей, за право выполнять которые, казалось бы, должны были бороться.

Так, уже в XVII в. переяславль-рязанский воевода Г. К. Огарев дважды за относительно короткий срок столкнулся с явлением, которое современные политологи могли бы назвать абсентеизмом. 9 августа 1642 г. Огарев приказал публично читать грамоту, извещающую посадских жителей и дворян о необходимости выборов на собор, после чего по дворянским поместьям ходили рязанские затинщики и пушкари для доведения информации до основной массы помещиков. В результате выборы при негативном отношении самих «избирателей» прошли только 24 сентября, через три с половиной недели после начала работы собора.

И такие примеры не единичны. Объясняется это, во-первых, тем, что представители того или иного сословия в определенной местности не видели необходимости ехать в Москву, так как там не решались вопросы, непосредственно их интересовавшие, и отчасти тем, что не желали оставлять без присмотра свое хозяйство или дело. Избиратели также не были заинтересованы в отправке делегатов, кроме прочих причин, еще и потому, что должны были обеспечивать пропитание своим выборным, что было обременительно даже тогда, когда последние получали жалование за участие в работе земского собора. И, наконец, ситуация объясняется и отношением к царской власти: все «большие дела» должен решать царь, он и «великие люди» на то и существуют.

Редкий пример предвыборной борьбы представляют события августа - сентября 1648 г. в Новгороде, где шла борьба между «нарочитыми», «лучшими» и «молодшими» людьми. Такое исключение объясняется конкретной ситуацией: собор 1648-1649 гг. должен был решать и решил вопрос о «посадском строении», который был важным для тяглого населения посада.

Таким образом, можно говорить о том, что отличие земских соборов от европейских парламентов по первоначальной цели, по механизму создания и по отношению к сословно-представительскому органу населения и привело к невозможности превращения совещательного органа в законодательный. Это обстоятельство также четко определяет разницу между соборами и парламентами.

Социальный состав земских соборов не был постоянным и в разное время менялся как в сторону расширения представительства, так и в сторону его сужения. В работах, касающихся истории соборов, идут споры о том, что считать настоящим или «полным» собором. Обычно под земским собором понимают совместное собрание боярской Думы, «освященного собора» (собрания высшего духовенства) и представителей сословий (чаще всего дворянства, периодически - посадского населения: горожан, жителей посада из торгово-промышленной части города). В исключительных случаях собор включал черносошных крестьян и казаков. Часто могли приглашаться представители не всех сословий, а одного, к которому принимаемое решение имеет отношение. До 1640-х гг. преобладала тенденция расширения состава. Если в 1566 г. на соборе присутствовали, помимо бояр и духовенства, дети боярские, служившие в Москве это, однако, не означает, что дворяне не были представлены как сословие в целом. «Государев Двор» в XVI в. формировался за счет представителей дворянства из разных уездов. Дети боярские, которые несли службу в Москве, сохраняли связи со своими уездами, поэтому власти рассматривали служащих по московскому списку как представителей уездного дворянства.

С начала XVII в. ситуация изменилась. При смене династий новые монархи (Борис Годунов, Василий Шуйский, Михаил Романов) нуждались в признании своего царского титула со стороны населения, что сделало сословное представительство более необходимым. Это обстоятельство способствовало некоторому расширению социального состава «выборных». В том же столетии изменился принцип формирования «Государева Двора», и дворяне стали избираться от уездов.

Деление на три элемента: боярская Дума, Освященный собор и сословия - является поздним «изобретением», созданным историками для удобства анализа ситуации. Современники делили группы представителей иначе.

В частности, в своем исследовании, по священном земским соборам, Л.В. Черепнин писал: «В 1566 г. участники собора были разбиты на восемь групп, по которым и шел опрос:

· архиепископы, епископы, игумены,

· архимандриты, старцы, келари;

· бояре, окольничие, казначеи, думные дьяки, печатник;

· дворяне первой статьи;

· дворяне и дети боярские второй статьи;

особо выделены:

· луцкие помещики;

· торопецкие помещики;

· дьяки и приказные люди;

· гости и купцы (москвичи и смольняне)... Всемирная история государства и права: Энциклопедический словарь / Под ред. Крутских, А. В. - М.: ИНФРА - М, 2001.- С. 241.

В Утвержденной грамоте 1598 г. об избрании Бориса Годунова нет разбивки членов собора по группам. Дается сплошной перечень «чинов» в порядке ступеней иерархической лестницы. Общая сословная схема остается и здесь, но появляются новые наименования служилых «чинов»: стольники, стряпчие, жильцы, выбор из городов. Названы также стрелецкие головы, дворцовые ключники, бараши. Номенклатура городского населения дана более дифференцированно: вместо упоминания «гостей и торговых людей» - ссылки на гостей, гостиную, суконную, черные сотни». С некоторыми изменениями такая картина сохранилась и в дальнейшем.

На разных этапах истории земских соборов действовали разные принципы их формирования. Практически все соборы XVI в., как было сказано выше, состояли из «приглашенных» представителей. Приглашались дети боярские, служившие в Москве, представители крупного купечества и, в исключительных случаях, жители территорий, которых касались принимаемые решения. Таким образом, первоначально речь шла не о делегировании полномочий депутатам от избирателей, а о доверии власти участникам соборов. По мнению исследователей, представители сословий в этом случае являлись «агентами правительства», выполнявшими совещательную функцию, сам земский собор был «парламентом чиновников».

В начале XVII в., в период Смуты, складывается система выборов. Черносошные крестьяне в XIV-XVII вв. - категория лично свободного сельского населения, владеющая общинными землями и несшая государственные повинности, а с XVIII в. они стали называться государственными крестьянами.

Дети боярские в XV-XVII вв. - категория служилых людей «по отечеству»: мелкие землевладельцы на военной службе у князей, царей, бояр, церкви. В начале XVIII в. слились с дворянством.

При рассмотрении сложных вопросов боярская Дума с согласия государя могла принять решение о созыве земского собора, после чего по уездным городам на имя воевод рассылались «призывные грамоты», обязывавшие их провести выборы и указывавшие, по каким нормам и от каких сословий должны быть представлены «выборные». Нормы в отдельных землях и в каждом конкретном случае могли отличаться. Часто грамоты нескольким воеводам присылались в один город, и местный воевода должен был разослать грамоты соседям. Этот механизм облегчал работу приказам в Москве, но замедлял процесс выборов в городах и уездах, так как через третьи руки грамоты могли приходить с серьезным опозданием. Воевода, получивший «призывную грамоту», приказывал оглашать ее на торговых площадях и отправлял пушкарей и затинщиков, обслуживавших крепостную артиллерию по поместьям, дабы известить о выборах дворян. К определенному сроку выборы проводились, и «выборные» отправлялись в столицу. Избиратели снабжали их наказами и обеспечивали «прокорм». В XVII в. правительство, по крайней мере иногда, выплачивало депутатам жалование. По челобитью последних оно могло повышаться.

Земские соборы в России не имели четкого определения функций, что отличало их от европейских парламентов. Собирались они только в исключительных, кризисных ситуациях и выполняли главным образом совещательную функцию, представляя мнение «земли». В период Смуты соборы, по крайней мере частично, взяли на себя распорядительную функцию. В частности, это созданный в 1611 г. в Нижнем Новгороде и переместившийся весной 1612 г. в Ярославль «совет всея земли». После окончания Смутного времени соборы вновь сохраняют совещательную функцию. Это, тем не менее, не означает, что сословия не влияли на принятие решений. Их воздействие было велико в 1613-1619 гг., при восстановлении страны на завершающем этапе Смутного времени; и в 1648-1649 гг., в ситуации волны городских восстаний, повлекших за собой, кроме всего прочего, создание Соборного Уложения. Всемирная история государства и права: Энциклопедический словарь / Под ред. Крутских, А. В. - М.: ИНФРА - М, 2001.- С. 198. Четырьмя годами позднее при поддержке сословий правительство решилось объявить о приеме в российское подданство населения Украины. Затинщики В XVI-XVII вв.- категория служилых людей «по прибору». Название происходит от слова «затин» - пространство за крепостной стеной.

Если возможности сословного представительства в XVI-XVII вв. были очень ограничены, то сферы его деятельности оказываются более разнообразными. Один из наиболее важных вопросов - определение направления внешней политики и, в частности, вопросы войны и мира. Так, в 1566 г. Иван Грозный собрал сословия, чтобы выяснить мнение «земли» о продолжении Ливонской войны. Значение этого совещания оттеняется тем, что собор работал параллельно с русско-литовскими переговорами. Сословия (и дворяне, и горожане) поддержали царя в намерении продолжить военные действия.

Следующий собор, решавший такого рода вопросы, собирался в 1621 г. по поводу нарушения Речью Посполитой Деулинского перемирия 1618 г. В 1637, 1639, 1642 гг. сословные представительства собирались в связи с осложнением отношений России с Крымским ханством и Турцией, после захвата донскими казаками турецкой крепости Азов. На этих соборах решался вопрос о подготовке к войне, в ходе их высказывались рекомендации правительству относительно дальнейших политических действий.

В 1651 и 1653 гг. соборы решали вопрос о характере взаимоотношений с Польшей в связи с созданием антироссийской коалиции на западных и южных границах и по вопросу о присоединении Украины к России.

Не менее важным оказался финансовый вопрос. В 1614, 1616, 1617, 1618, 1632 гг. и позднее земские соборы определяли размеры дополнительных сборов с населения, решали вопрос о принципиальной возможности таких сборов. Соборы 1614-1618 гг. принимали решения о «пятинах» (сборе пятой части доходов) на содержание служилых людей. После этого по стране разъезжались «пятинщики» - чиновники, собиравшие подать, используя текст соборного «приговора» (решения) в качестве документа.

Вопросы внутренней политики, в том числе проведения реформ, также решались при участии земских соборов. Первым из них оказался самый первый в истории России «собор примирения», собранный в 1549 г. Внешне он выглядел как взаимное примирение монарха и аристократии, монарха и общества в целом. Фактически этот собор определил внутреннюю политику Ивана Грозного и послужил началу реформ «Избранной Рады».

Земский собор 1619 г. решал вопросы, связанные с восстановлением страны после Смуты и определением направления внутренней политики в новой ситуации. Собор 1648 - 1649 гг., вызванный массовыми городскими восстаниями, решал вопросы взаимоотношений помещиков и крестьян, определил юридический статус поместий и вотчин, укрепил позиции само- державия и новой династии в России, повлиял на решение ряда других вопросов. Тихомиров, М. Н. Сословно-представительные учреждения (земские соборы) в России 16 в. // Вопросы истории. 1958. №5.- С. 24. На следующий год после принятия Соборного Уложения в очередной раз собор был созван для прекращения восстаний в Новгороде и Пскове, подавить которые силой не представлялось возможным, тем более что восставшие сохранили принципиальную лояльность монарху, то есть не отказывались признавать его власть. Последний «земский совет», касавшийся вопросов внутренней политики, был созван в 1681-1682 гг. Он был посвящен проведению очередных преобразований в России. Наиболее важным из результатов было «соборное деяние» об отмене местничества, давшее принципиальную возможность повысить эффективность административного аппарата в России.

Наиболее важным вопросом, к решению которого привлекались «выборные» на «советах» был вопрос о выборе царя. «Избирательные» соборы традиционно выделяются в особую категорию. Первый из них прошел в 1584 г., то есть вскоре после смерти Ивана Грозного. Это было связано с неспособностью наследника Федора Иоанновича заниматься государственными делами и отсутствием у него наследников.

С пресечением династии роль земских соборов возросла. Борис Годунов, чтобы получить корону, должен был получить согласие сословий, тем более что его приход к власти происходил в ситуации острой политической борьбы. Его соперником выступил Федор Никитич Романов, отец будущего царя. Современники оставили противоречивую информацию о характере и законности избирательного собора. Тем не менее можно говорить о том, что Борис Годунов был действительно выбранным царем. Бесспорным примером избирательного собора служит, конечно, собор 1613 г. Он показателен и в плане точности информации о нем, и в плане наличия реального выбора. Как известно, кроме Михаила Романова, на царскую корону претендовали польский королевич Владислав, шведский принц Карл-Филипп, «воренок» Ивашка (сын Марины Мнишек, жены двух самозванцев), князья Д. Черкасский, Д. Трубецкой, Д. Пожарский (Рюрикович из удельных стародубских князей), И. Голицын и другие.

Новая династия на протяжении нескольких десятилетий не могла быть уверена в твердости своих позиций и на первых порах нуждалась в формальном согласии сословий. Как следствие этого в 1645 г., после смерти Михаила Романова, был созван очередной «избирательный» собор, утвердивший на троне его сына Алексея. Весной 1682 г. прошли два последних в истории России «избирательных» земских собора. На первом из них, 27 апреля, избрали царем Петра Алексеевича. На втором, 26 мая, царями стали оба младших сына Алексея Михайловича,

Иван и Петр. С этого момента выборы царей, действительные или фиктивные, прекращаются, хотя идея возродилась ненадолго в 1720-х гг., после смерти Петра I, не оставившего наследников. Но этой идее не суждено было воплотиться в жизнь. Смена монархов в XVIII веке производилась посредством дворцовых переворотов.

XVII столетие - время расцвета сословного представительства в России. Такая ситуация сложилась во многом по причине пресечения династии Рюриковичей. С 1598 г. соборы, вне зависимости от того, являлись они фиктивными (как, например, выборы царем Василия Шуйского в 1606 г.) или настоящими, перешли от выполнения только совещательной функции к управлению. По меньшей мере, они могли ощутимо влиять на политику монархов. Первое, что бросается в глаза, - действительная выборность царей (1598, 1606, 1610, 1613, 1645, 1682 гг.) Черепнин, Л. В. Земские соборы русского государства в 16-17 вв. - издательство «НАУКА», Москва, 1998 г. - С. 205. и, как следствие, необходимость власти считаться с мнением сословий, выбравших его и могущих определить ему наследника. Смутное время привело также к росту роли сословно-представительных органов и превращению их в полновесный властный институт, участвующий в решении важнейших государственных вопросов. Сами соборы становятся выборными. Теперь можно говорить не о доверии правительства к делегатам, а об ответственности последних перед избирателями. Впервые в истории России формируется механизм выборов. Хотя он еще был далек от совершенства и в значительной мере находится под контролем воевод. Причем характер контроля со временем изменялся. Если в первой половине XVII в. воеводы принуждали к самому процессу выборов, то в конце столетия их задачей зачастую было самостоятельно выбрать людей, вызывающих у него доверие. Впрочем, иногда самоуправство воевод бывало вынужденным. Когда избиратели не хотели избирать, а «выборные» не желали ехать на собор, они отправляли делегатов (а иногда и назначали их) в приказном порядке.

Деятельность сословного представительства в России не была непрерывной. В правление Алексея Михайловича и Федора Алексеевича соборы пратически не собирались. Однаков 1681 - 1698 гг. идея созыва соборов возвращается. Соборно решается вопрос об отмене местничества, о выборе царей после смерти царя Федора Алексеевича, предполагается соборное решение по вопросу о заключении «вечного мира» с Польшей в 1683 - 1684 гг. И, наконец, после подавления восстания стрельцов в 1698 г. вновь родилась идея судебного собора на царевну Софью как организатора бунта. Позиция, изложенная представителями московского и смолеского купечества:

«А мы молим Бога о том, чтобы государева рука была высока; а мы люди не служилые, службы не знаем, ведает Бог да государь, не стоим не только за свои животы (имущество. - С.К.), и мы и головы свои кладем за государя везде».

Позиция дворян по указанному вопросу на соборе 1566 г.:

«…А мы, холопи его государские, ныне на конех сидим, и мы за его государ-ское с коня помрем»,

«…За одну десятину Озерищеского и Полоцкого повету покладем головы свои».

Отношение населения к соборам было двояким. С одной стороны, в 1634 г. появляется проект стряпчего И.А. Бутурлина, предполагавший создание постоянного представительного органа, включающего служилых и черных людей. Черепнин, Л. В. Земские соборы русского государства в 16-17 вв. - издательство «НАУКА», Москва, 1998 г. - С. 368.

Предполагались нормы представительства в зависимости от величины городов. Формироваться оно должно было посредством выборов на определенный срок. Вместе с тем потенциальные избиратели демонстрировали все нарастающий со временем абсентеизм. Соборы были обречены и потому, что монарх в это время не был заинтересован в участии сословий. Соборное Уложение 1649 г. законодательно фиксирует тенденцию к усилению самодержавной власти царя и гарантирует новую династию от низложения. Как следствие земские соборы в конце столетия ушли в небытие. Основы для продолжения их существования не было, что наглядно было продемонстрировано событиями 1720-х гг., когда провалилась идея созыва собора для выбора монарха. Однако попытки инициировать и создать представительные учреждения были предприняты уже во второй половине XVIII в.

1. Народное собрание у восточных славян называлось:

а) вече;