Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україн

План

У цій роботі розглядаються конституційно-правові основи одного із найважливіших інститутів сучасної демократичної держави - інституту місцевого самоврядування. В Україні правовий статус цього владного інституту спирається на низку нормативно-правових актів, серед яких чільне місце посідає Конституція України, що затверджує місцеве самоврядування як одну із основ конституційного ладу та дає його легальне визначення.

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Носієм влади у місцевому самоврядуванні, відповідно до принципу народовладдя, є територіальна громада. Варто відзначити її важливість як однієї із інституцій громадянського суспільства. Територіальна громада має знайти своє місце серед інших громадянських і соціальних інституцій, які формують базис реально функціонуючого суспільства у противагу і доповнення виконавчих структур держави. Тому розвиток місцевого самоврядування, відокремленого від державної влади, тісно пов'язаний із розвитком громадянського суспільства і демократії в цілому.

Поняття та основні концепції місцевого самоврядування.

Для визначення поняття “місцеве самоврядування”, найперше звернемося до Конституції України. Стаття 7 визначає, що “В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”. Таким чином, місцеве самоврядування в Україні визначається як одна із форм народовладдя. Згідно ст. 5 Конституції: “Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.” У офіційному тлумаченні Конституційного суду наголошується взаємозв'язок безпосередньої та представницькою (в структурі якої - органи місцевого самоврядування) форм здійснення влади, а також наголошується “відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом” [9]. Отже, місцеве самоврядування як форма реалізації народовладдя є рівноважливою, тобто знаходиться на одному щаблі із базовими інститутами безпосередньої демократії (вибори, референдуми).

Місцеве самоврядування за ст. 140 Конституції України визначається як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Можна зробити висновок, що Конституція розкриває поняття місцевого самоврядування у аспекті права, яким наділяється територіальна громада, визначена як суб'єкт який здійснює це право (ч.3 ст. 140).

Важливим нормативно-правовим актом, що створює правові засади здійснення місцевого самоврядування в Україні є закон “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема він дає визначення поняттю місцевого самоврядування, розширюючи у ст.2 конституційну дефініцію: “Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” [6]. Очевидно, що визначення місцевого самоврядування у законі розширене порівняно із конституційним, оскільки самоврядування розглядається не лише як право, а також як “реальна здатність”. Тобто, хоча право на місцеве самоврядування і гарантується українською державою, місцева громада, що є суб'єктом цього права, має до того ж бути “реально здатною” його реалізувати.

Серед міжнародних документів, що дають легальне визначення місцевого самоврядування варто навести Європейську хартію місцевого самоврядування. У ній це поняття визначається як “право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення” [3]. (Варто відзначити, що Європейська хартія місцевого самоврядування подана у двомовному варіанті: українському та російському. У другому:- словам “часткою суспільних прав” відповідають слова “часть государственных дел”, що наближає нас до державницької теорії самоврядування. Хоча у найпершому - англійському варіанті - “public affairs” Портал Ради Європи, розділ нормативно-правових актів (http://conventions.coe.int/Treaty/ EN/Treaties/ Html/122.htm)). Звідси можна зробити висновок, що дефініція місцевого самоуправління у законі “Про місцеве самоврядування в Україні” є дуже наближеною до визначення у Хартії (яка була ратифікована за тиждень до прийняття закону).

Розглядаючи природу місцевого самоврядування, слід розглянути це поняття як один із видів публічної влади. Публічна влада - здатність і можливість офіційно впливати на людей, підкоряти своїй волі їх поведінку і діяльність за допомогою певних засобів [15, 23]. Місцеве самоврядування є одним із різновидів публічної влади. Головна відмінність державної влади від муніципальної - належність першій державного суверенітету. Державний суверенітет часто визначається як верховенство, самостійність державної влади в межах країни, її незалежність, рівноправність у міжнародних відносинах [15, 19]. Водночас, Декларація про державний суверенітет України виводить державний суверенітет як “верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах” [2]. Звичайно ж, публічні владні повноваження органів місцевого самоврядування не поширюються на всю територію держави, і місцеве самоврядування не може незалежно діяти у міжнародних відносинах.

Муніципальну і державну владу об'єднують певні спільні риси. І та, й інша підпорядковують собі все населення на відповідній території (державна влада - уся країна, муніципальна - певна адміністративна одиниця). Обидві влади є легітимними. Кожна із влад отримує періодичну легітимацію під час чергових виборів, до загальнодержавних органів та до органів місцевого самоврядування відповідно. Із легітимності публічної влади випливає обов'язковість виконання її рішень підвладними суб'єктами, підкріплена примусом, передбаченим законодавством. Універсальність публічної влади означає її поширення на усі питання, що торкаються життя населення в межах певної території, тобто немає сфер у публічному житті, де б не мали повноважень чи то державна, або муніципальна влада. Для обидвох видів влади характерне інституційне вираження її форми. Тобто, існує окремий, відділений від населення апарат, виражений у передбачених законодавством органах влади (наприклад, для муніципальної влади - це місцеві ради, голова місцевої ради, виконавчий орган місцевої ради). Фінансовим підґрунтям існування публічної влади є кошти, що стягуються із населення у вигляді податків, зборів та інш. Відповідно, територія стягнення цих коштів, для місцевої влади обмежена адміністративно-територіальною одиницею, в якій діють її повноваження.

Муніципальна і державна влада розрізняються за рядом важливих характеристик. Окрім державного суверенітету, державній владі відповідає загальнодержавний масштаб діяльності, націленість на найважливіші загальнодержавні проблеми і питання. Державна влада, на відміну від муніципальної здійснює свій вплив, головним чином, на осіб, пов'язаних із державою стійким правовим зв'язком - громадянством. На місцевому рівні громадянство відсутнє. Дія примусу на загальнодержавному рівні забезпечується так званими “силовими структурами”: міліцією, прокуратурою, армією, службою безпеки, пенітенціарними органами. Окрім того, збирання та розподіл загальнодержавного бюджету є прерогативою виключно державної влади, яка на свій розсуд може “ділитися” цими коштами із місцевим самоврядуванням, наприклад, у вигляді дотацій і субвенцій.

Хоча джерелом місцевої влади є народ усієї держави, що через законодавство уповноважує її вести місцеві справи, первинним носієм її є лише населення територіальної громади, що має право безпосередньо (наприклад, місцеві референдуми) або через представницькі органи (місцеві ради) впливати на життя громади. Відповідно, менший масштаб діяльності місцевої влади порівняно із державною владою. Він поширюється лише на територію адміністративно-територіальної одиниці. Через відсутність жорсткої ієрархії у системі органів місцевого самоврядування порівняно із державними органами, її зв'язки із населенням більш тісні, і відповідно, є більш швидкою реакція на запити населення. Під управлінням місцевої влади знаходиться особливий різновид власності - комунальна власність, суб'єктом якої є відповідна територіальна громада. Муніципальний бюджет формується через встановлені місцеві податки і збори. Усе це формує матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування в Україні.

Серед концепцій побудови місцевого самоврядування варто відзначити державницьку, муніципальну та дуалістичну концепції. Підґрунтям сучасних поглядів на сутність місцевого самоврядування стали, переважно, погляди європейських вчених 19 ст. Цей історичний період характеризувався переходом від феодалізму до індустріального капіталістичного суспільства. Відповідно, багато європейських міст, здобули реальні переваги у незалежному від центральної влади (короля, феодала) самоуправлінні. Активна розробка “теорії вільних общин” розпочалася у першій чверті 19 ст. Її ідеологом був французький історик, соціолог і громадський діяч Андре де Токвіль. Фундаментом цієї теорії стала думка про те, що саме влада громад, а не держави є первинною, оскільки з'явилася раніше за державну. Тому громади за своєю природою є самостійною, вони не створені державою, і тому є незалежними від державної влади у своїх питаннях. Теорія “вільних общин” знайшла своє яскраве вираження у конституції Бельгії 1831 р. У ній муніципальна влада ставилася в один ряд із виконавчою, законодавчою і судовою, тобто визнавалася окремою четвертою владою.

Громадівська (або господарська) теорія місцевого самоврядування була розвинута німецькими вченими Отто фон Гірке та В. Шеффнером. Громадівська теорія місцевого самоврядування так же, як і теорія “вільних громад”, виходила із принципу реалізації місцевих задач місцевими громадами. Однак, ця теорія на перший план ставила не первісний і невідчужуваний характер прав громади, а недержавну, переважно господарську природу діяльності органів місцевого самоврядування. На базі цієї теорії створювався список “справ”, що входив виключно до компетенції місцевої влади і відмежовувався від справ суто державних. Самоврядування згідно цієї теорії - це керування справами місцевого господарства.

Основні положення державницької теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Рудольфом Гнейстом і Лоренцем Штейном у 19 ст. Відповідно цієї теорії місцеве самоврядування є однією із форм організацією державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення до вирішення локальних питань місцевого населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких задач державного управління до справи місцевих громад з точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб забезпечити більш ефективне рішення на місцевому рівні.

Подвійна сутність місцевого самоврядування (самостійність у місцевих справах і виконання делегованих державних функцій на місцевому рівні) знайшла відображення у дуалістичній теорії місцевого самоврядування. Згідно цієї теорії органи місцевого самоврядування, виконуючи функції, делеговані державою виходять за межі місцевих інтересів і діють як інструмент державної адміністрації. Таким чином, місцеве самоврядування несе в собі два начала: громадівське і державне. З одного боку воно є своєрідним продовженням державного адміністративного апарату, а з іншого - легітимним виразником місцевих громад. В основі даного механізму лежить прояв зустрічної ініціативи: з боку населення, яке доручає органам місцевого самоврядування виконання ряду функцій, важливих для даної місцевої громади, і з боку держави, що доручає місцевим органам влади вирішення ряду питань, що важливі не лише для конкретного муніципального колективу, але і для держави в цілому. Держава не лише дозволяє органам місцевого самоврядування виконувати частину громадських справ самостійно, але і покладає на них виконання ряду власних функцій, що, як правило, пов'язане із постійними контактами з населенням [10, 13].

Принципи місцевого самоврядування в Україні.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їхні деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” Принципи місцевого самоврядування - це вихідні начала, відповідно до яких здійснюються організація та функціонування місцевого самоврядування [13, 399]. Тобто, ці принципи виявляють обов'язкові умови, що мають бути дотримані у діяльності місцевих органів.

Згідно із законом “Про місцеве самоврядування в Україні” основними принципами місцевого самоврядування в Україні є принципи:

- народовладдя;

- законності;

- гласності;

- колегіальності;

- поєднання місцевих і державних інтересів;

- виборності;

- правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;

- підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

- державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

- судового захисту прав місцевого самоврядування

Базовий принцип народовладдя у діяльності місцевого самоврядування зводиться до того, що джерелом місцевої влади, що наділив її повноваженнями є весь народ, хоча носієм влади для кожного муніципалітету є відповідна йому територіальна громада, тобто населення, що постійно проживає у межах територіальної одиниці. Територіальна громада, як суб'єкт місцевої влади має змогу реалізовувати свою владу у формах безпосередньої або представницької демократії.

Принцип законності, як обов'язкова умова діяльності публічної влади взагалі, знаходить своє місце і у місцевому самоврядуванні. Він виражається у точному, повному і неухильному дотриманні діючого законодавства. Тобто, законність - це виконання усіма суб'єктами права діючого законодавства. Варто сказати, що органи публічної влади, в тому числі місцева влада, замість диспозитивного принципу (“дозволено те, що не заборонено законом”), мають керуватися у своїй діяльності принципом “дозволено лише те, що прямо передбачено законом”. Наслідком реалізації принципу законності є правопорядок [15, 194].

Гласність як принцип місцевого самоврядування передбачає прозорість діяльності органів місцевої влади, їх підконтрольність, необхідність звітування перед громадою. Гласність є важливим інструментом, що “захищає” демократичні відносини, створюючи перешкоди для узурпації або закритості влади, в тому числі і на місцях. Як один із засобів дотримання гласності на місцевому рівні, є передбачені законом громадські слухання. Відповідно до ст. 13 Закону про місцеве самоврядування: “Територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.” Таким чином, здійснюється контроль роботи відповідної місцевої ради, і є змога порушити важливі для територіальної громади питання.

Колегіальність органів місцевого самоврядування означає спосіб управління, за яким рішення приймаються не однією особою, а усією радою. При цьому має враховуватися думка окремих осіб (депутатів) відносно вирішення поставленого питання. Жоден із депутатів місцевої ради або її голова не має переваги перед іншими під час голосування. Відповідальність за прийняте рішення в такому випадку розподіляється між усіма членами ради.

Місцева влада у своїй роботі має поєднувати як місцеві так і державні інтереси. Це випливає з того, що місцевій владі делегуються окремі повноваження виконавчої влади. Тому вона повинна дбати і про державні інтереси. Згідно із законом: “Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.” Для дотримання державних інтересів органами місцевого самоврядування може здійснюватися державний контроль. Відповідно до закону “Про місцеве самоврядування в Україні”: “Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.”

Принцип виборності місцевого самоврядування є запорукою демократичної зміни влади і перешкоджає узурпації влади на місцевому рівні. Виборність реалізується у вигляді представництва осіб із числа жителів конкретної територіальної громади у відповідному органі місцевого самоврядування. Організаційна форма, що реалізує таке представництво - вибори депутатів місцевих рад та їх голови. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, законами, а також статутами територіальних громад. Організацію місцевих виборів найбільш повно регламентує Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”. У ньому проголошуються усі демократичні принципи виборчого процесу, що застосовуються і у загальнодержавних виборах: рівність, пряме виборче право, вільність, таємність, особисте голосування. Усі органи місцевої влади, крім сільських, селищних рад і сільських, селищних, міських голів, формуються за пропорційною виборчою системою.

Принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування означає незалежність місцевої влади у вирішенні питань місцевих питань. Організаційно-правова самостійність випливає із того, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Відповідно до закону, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Таким чином у матеріально-фінансовому плані місцеве самоврядування відокремлене від держави, зокрема місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб випливає із того, що територіальна громада є носієм влади місцевого самоврядування, а його органи та посадові особи є представниками громади, обраними шляхом виборів. Підконтрольність місцевих органів у довгостроковому періоді реалізується за допомогою виборів, під час яких члени громади фактично дають оцінку роботі попереднього складу ради. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Підзвітність органів місцевої влади перед громадою затверджується статтею 75 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно із якою вони “періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.” Відповідальність органів місцевої влади виявляється у тому, що територіальна громада у будь-який час може припинити повноваження відповідних органів, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Підставою для припинення повноваження органу місцевої влади у даному випадку може бути рішення місцевого референдуму, проведеного відповідно до законодавства.

Матеріальна державна підтримка місцевого самоврядування виражається в тому, що “Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою” (ст..142 Конституції України).

Гарантії місцевого самоврядування поділяються на загальні та спеціальні. До загальних гарантій відносяться економічні, політичні, духовні засади суспільства і держави, що створюють реальні можливості для стимулювання, розвитку і виконання завдань та функцій місцевого самоврядування [11]. Політичні гарантії місцевого самоврядування в Україні закріплюються у ст..7 Конституції: “В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.” Державна підтримка місцевого самоврядування є обов'язковим елементом в устрої демократичної держави. Спеціальні (юридичні) гарантії - це правові засоби забезпечення функціонування системи місцевого самоврядування, закріплені в законодавстві, а також статутах громади і актах органів місцевого самоврядування. Гарантією незалежної діяльності місцевих органів влади є заборона втручання у їх справи місцевих виконавчих органів і в той же час підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам у питаннях виконання делегованих їм функцій. Акти органу місцевої влади прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Юридичною основою судового захисту прав місцевого самоврядування є ст..145 Конституції України, у якій сказано, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку. У той же час ст..71 закону про місцеве самоврядування визначає, що “органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.” Таким чином, закон визначає перелік суб'єктів, акти яких можуть бути оскаржені у суді органами місцевого самоврядування. Окремо, слід зауважити, що органи місцевого самоврядування не є суб'єктами звернення до Конституційного Суду з питань невідповідності нормативно-правових актів Конституції. Навіть, якщо ці акти порушують права територіальної громади, звернутися до Конституційного суду в інтересах місцевого самоврядування мають право лише визначені законом суб'єкти.

Система місцевого самоврядування в Україні.

Систему місцевого самоврядування можна розглядати у двох аспектах як: систему суб'єктів місцевого самоврядування і систему форм місцевого самоврядування.

Система суб'єктів місцевого самоврядування визначається у ст..5 Закону України. Вона включає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

Також суб'єктом місцевого самоврядування може бути створена за рішенням територіальної громади міста або міської ради районна в місті рада. Органами самоорганізації є створені жителями за дозволом відповідної ради будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення, наділені частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Територіальна громада є особливим суб'єктом місцевого самоврядування, поєднуючи в собі одночасно як функції низової адміністративно-територіальної одиниці, так і функції носія місцевого самоврядування, інституту місцевої влади. Вона виконує важливі суспільні функції з метою задоволення колективних потреб та захисту законних прав та інтересів громадян [11].

Система форм здійснення місцевого самоврядування за способом реалізації влади населенням поділяється на безпосередню і представницьку. До безпосередньої форми здійснення місцевого самоврядування належать: місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання. Загальними зборами є збори громадян територіальної громади або її окремої частини для вирішення питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Місцеві ініціативи - це внесення на розгляд у раді будь-якого питання віднесеного до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання - зустріч з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Більш детально регламентованою безпосередньою формою здійснення місцевого самоврядування є місцеві референдуми. Згідно ст..7 закону про місцеве самоврядування, місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Розгорнуто питання, що виносяться на місцевий референдум подаються в законі “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”. Зокрема, виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання водну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.

Місцеві вибори є формою здійснення місцевого самоврядування, завдяки якій формуються представницькі органи - місцеві ради, обираються їх голови. Згідно із законом, депутати сільських, селищних, міських рад та сільські, селищні, міські голови обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад. Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області. Вибори депутатів сільських, селищних рад, а також сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах. Вибори до усіх інших органів місцевого самоврядування проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій. Хоча будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від терміну проживання на відповідній території забороняються (ч.2 ст. 3 закону про місцеве самоврядування), разом із тим, належність громадянина до відповідної територіальної громади визначається його місцем проживання на її території (ч.3 ст. 3 закону “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”). Пасивне виборче право на місцевих виборах належить громадянам України, які на день виборів досягли вісімнадцяти років і мають право голосу. Чергові вибори депутатів та сільських, селищних, міських голів відбуваються одночасно з виборами народних депутатів України. Таким чином, за допомогою місцевих виборів реалізується представницька форма здійснення місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування в Україні.

Для визначення основних функцій місцевого самоврядування необхідно розглянути напрямки його здійснення і впливу на суспільне життя. Зміст кожної функції доцільно розкривати через набір повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Варто зазначити, що суб'єктами, що виконують функції самоврядування, є не лише органи, що представляють населення територіальної одиниці (ради, їх голови, виконавчі органи), а й безпосередньо територіальні громади.

У Конституції дається загальний перелік повноважень місцевого самоврядування у ст..143: “Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції [1]”. Таким чином, за допомогою представництва у публічних органах, територіальні громади реалізують функції місцевого самоврядування. Крім того територіальна громада має змогу безпосередньо здійснювати повноваження місцевого самоврядування за допомогою таких інструментів як: місцеві референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Однак вирішення більшості щоденних нагальних проблем покладається вже на органи місцевої влади, що представляють територіальну громаду - ради, їх голови, виконавчі комітети. Під час розгляду усієї сукупності повноважень місцевих органів самоврядування, важливо відзначити їх поділ на власні та делеговані повноваження. Порядок надання державою органам самоврядування повноважень регламентується Конституцією. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це узгоджується зі ст.3 Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається, що ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Головними функціями виконавчих органів є виконавча, тобто організація виконання рішень відповідної ради, та розпорядча, тобто самостійний розгляд чи вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування [12, 502].

Усю множину повноважень органів місцевого самоврядування можна розділити за формами діяльності та сферами впливу. Існують такі форми як: установча, нормотворча, контрольна і правоохоронна.

Установча функція реалізується низкою повноважень, що дозволяють формувати та реорганізовувати органи самоврядування, що забезпечує організаційну самостійність місцевої влади. Серед таких повноважень, зокрема:

1) утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій;

2) утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

3) обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради

4)затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання;

5) утворення за поданням сільського, селищного, міського
голови інших виконавчих органів ради;

та інші функції, встановлені законом [6].

Установча діяльність органів самоврядування спрямовуються не лише на їх внутрішню структуру, але й поширюється на інші суб'єкти. Зокрема органами місцевого самоврядування вирішуються питання:

- заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників;

- створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб);

- прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні;

- прийняття рішень, пов'язаних із створенням спеціальних вільних та інших зон

Результатами здійснення нормотворчої діяльності є нормативно-правові акти, що обов'язкові для виконання на території відповідної адміністративної одиниці. Серед цих актів, що затверджуються органами самоврядування можна назвати: статут територіальної громади; регламент місцевої ради; рішення про порядок управління і розпорядження комунальною власністю, місцевими фінансами, регулювання земельних відносин; Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади та інш.

Головним завданням місцевої влади при здійсненні правоохоронної функції є охорона громадського порядку. Реалізовуючи цю функцію органи місцевого самоврядування сприяють діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” також вводить виключно до повноважень органів місцевого самоврядування створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції. Окрім цього встановленні такі повноваження у правоохоронній сфері як:

- внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень;

- звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;

- розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності;

та інші легальні функції відповідно до закону [6].

Повноваження органів місцевого самоврядування, що здійснюються в межах контрольної функції також можна розділити на власні і делеговані. Об'єктом контролю є все майно, що знаходиться у комунальній власності. Згідно із законом, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам
місцевого самоврядування.

Серед інших контрольних повноважень:

- здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

- здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

- встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

- здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів;

- облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням;

- здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу;та інші.

Служба в органах місцевого самоврядування в Україні

Питання служби в органах місцевого самоврядування, а точніше статусу посадових осіб торкається Конституція у ст..141, відсилаючи нас до закону, що детально регламентує ці питання: “Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом” [1]. Питання служби в муніципальних органах, головним чином розглядаються у законі “Про службу в органах місцевого самоврядування”. У цьому законі вона визначається як професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах:

- служіння територіальній громаді;

- поєднання місцевих і державних інтересів;

- верховенства права, демократизму і законності;

- гуманізму і соціальної справедливості;

- гласності;

- пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

- рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки;

- професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;

- підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків;

- дотримання прав місцевого самоврядування;

- правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування;

- захисту інтересів відповідної територіальної громади;

- фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету;

- самостійності кадрової політики в територіальній громаді [7].

Особливістю місцевого самоврядування є те, що депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи із виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах, займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток [12, 373].

За видами служби в органах місцевого самоврядування розрізняються такі категорії посад:

- виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою;

- виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

- посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України [7].

Варто сказати, що особи, які не обираються безпосередньо територіальною громадою або радою, приймаються на службу на конкурсній основі. Ці посади включають: керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування. Проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.

Існує низка обмежень для прийняття осіб на службу у місцевому самоврядуванні, до якої належать: недієздатність, судимість за вчинення навмисного злочину, заборона займати відповідні посади за рішенням суду, близькі родинні зв'язки із підлеглими або начальством. Громадяни України, які вперше приймаються (обираються) на службу в органи місцевого самоврядування, складають присягу встановленого змісту. Посади у органах місцевого самоврядування класифікуються за сімома категоріями, що, в свою чергу, поділяються за рангами (усього 15 рангів). Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації, результатів роботи. Ранги присвоюються одночасно з обранням (прийняттям) на службу в органи місцевого самоврядування або обранням (призначенням) на вищу посаду. Особам, які призначаються на посади з випробувальним строком, ранги присвоюються після його закінчення, за результатами роботи. Особам, які призначені на посади і мають ранги посадових осіб місцевого самоврядування або ранги державного службовця, присвоєні за попереднім місцем роботи, надбавка за ранг у період випробувального строку виплачується відповідно до цих рангів.

З метою оцінки ділових та професійних якостей, а також кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, посадові особи місцевого самоврядування один раз на 4 роки підлягають атестації. За результатами атестації атестаційна комісія робить один з таких висновків: про відповідність займаній посаді; про відповідність займаній посаді за певних умов (здобуття освіти, проходження стажування, набуття відповідних навичок, підвищення кваліфікації тощо); про невідповідність займаній посаді.

Відповідно до висновку атестаційна комісія пропонує сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті, районної, обласної ради:

1) визнати посадову особу атестованою;

2) призначити протягом року повторне атестування (за згодою посадової особи);

3) зарахувати посадову особу до кадрового резерву або призначити її на вищу посаду;

4) перевести посадову особу на іншу посаду, що відповідає її кваліфікації, або звільнити її з займаної посади.

Підсумовуючи вищевикладене, варто означити принцип самоврядування як один із найдавніших, що використовується в управлінні. Він є одним із найважливіших засобів соціальної організації суспільства. В Україні докорінних змін система місцевого самоврядування зазнала після прийняття Конституції у 1996 р. Відповідно до неї місцеві ради із державних органів як у радянські часи перетворилися на органи місцевого самоврядування. Важливим кроком для України було підписання і ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування у 1997 р. Це спонукає нашу державу до кроків у напрямку децентралізації, передачі більшої кількості повноважень від держави до органів місцевого самоврядування. Ефективно діюча система місцевого самоврядування є одним із обов'язкових чинників у встановленні правової держави. У той же час вільний розвиток територіальної громади та її багатостороння участь у місцевому самоврядуванні сприяє розвитку громадянського суспільства.

Список використаних джерел та літератури

1. Конституція України. // Відомості Верховної Ради України від 23.07.1996 - 1996 р., № 30, стаття 141.

2. Декларація про державний суверенітет України вiд 16.07.1990 № 55-XII // Відомості Верховної Ради УРСР вiд 31.07.1990 - 1990 р., № 31, стор. 429

3. Європейська хартія місцевого самоврядування вiд 15.10.1985 // < http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_036 >

4. Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” вiд 06.04.2004 № 1667-IV // Відомості Верховної Ради України вiд 30.07.2004 - 2004 р., (№№ 30-31), стор. 1194, стаття 382

5. Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” вiд 03.07.1991 № 1286-XII // Відомості Верховної Ради УРСР вiд 13.08.1991 - 1991 р., № 33, стор. 443

6. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” вiд 21.05.1997 № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України вiд 25.06.1997 - 1997 р., № 24, стаття 170

7. Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” вiд 07.06.2001 № 2493-III // Відомості Верховної Ради України вiд 17.08.2001 - 2001 р., № 33, стаття 175

8. Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” вiд 11.07.2002 № 93-IV // Відомості Верховної Ради України вiд 04.10.2002 - 2002 р., № 40, стаття 290

9. Рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 від 05.10.2005  № 6-рп/2005 // Голос України вiд 04.11.2005 - № 209

10. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М. Норма, 1998.

11. Журавський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш Н.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. -К.: Ін Юре, 2003.

12. Конституційне право України: Підручник / За ред. Ю.М. Тодики, В.С. Журавського. - К.: Ін Юре, 2002.

13. Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. - Вид. 3-тє, виправл. та доповн.- К.: Атіка, 2004- 512 с.

14. Советский энциклопедический словарь. Гл. ред. Прохоров А.М. . -- М.: издательство «Советская энциклопедия», 1990.

15. Шульга А.М. Теория государства и права. (Учебное пособие для подготовки к государственному экзамену). -- Х.: НУВД, 2006.