Милиция как система органов исполнительной власти

42

ПЛАН

• ВВЕДЕНИЕ 3
• ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ЗВЕНЬЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 5
• ГЛАВА II. ВИДЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 10
• §1. Различаются по организационно-правовым формам 10
• §2. По характеру компетенции 13
• §3. По порядку разрешения подведомственных вопросов 13
• ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО МИЛИЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 16
• ГЛАВА IV. МИЛИЦИЯ КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ 19
• §1. Милиция в Российской Федерации 19
• §2. Задачи органов милиции 25
• §3. Принципы деятельности милиции 30
• §4. Правовая основа деятельности милиции 31
• ГЛАВА IV. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ 35
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 40
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 41

ВВЕДЕНИЕ

В условиях формирования правового государства и свобод-ного гражданского общества особое значение приобретает соз-дание надежных механизмов защиты прав и свобод человека, обеспечение прежде всего его безопасности. Жизнь, здоровье, честь и достоинство, все формы собственности (в том числе и интеллектуальной), другие политические, экономические права и свободы, установленные российской Декларацией прав и сво-бод человека и гражданина 1991 г., международными пактами, Конституцией РФ 1993 г., должны надежно охраняться госу-дарством. Органы внутренних дел, внутренние войска, другие специальные структуры, обеспечивающие безопасность Рос-сии,- это те государственные органы, которые обязаны в рам-ках своей компетенции обеспечить законность и правопорядок, борьбу с преступностью, нарушениями прав человека и правового режима работы органов государственной власти и управ-ления.

Можно считать, что основными исполнительно-распоря-дительными органами государства, выполняющими обеспечи-тельную функцию в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, являются органы внутренних дел и внутренние войска. Важнейшим элементом политической системы общест-ва всегда было и остается государство, а его обеспечительная функция имеет и будет иметь в будущем существенное значе-ние. Отсюда есть основания констатировать: с одной сторо-ны-- объективную возможность и необходимость изменения функций (компетенции) органов внутренних дел, а с другой - возрастание их роли в жизни нашего общества как отрасле-вой подсистемы органов государственного управления и одно-временно правоохранительного органа.

Из выше сказанного нам стало ясно, что на ряду с органами государственной власти, в том числе и исполнительные, органы внутренних дел Российской Федерации занимают одно из важнейших мест в системе органов государственной власти в Российской Федерации.

В ходе курсовой работы мы постараемся рассмотреть милицию как один из органов исполнительной власти, а также разберём полномочия органов исполнительной власти в подразделениях ОВД.

Из выше поставленной цели вытекают следующие конкретные задачи:

Ш Разобрать понятий, виды и систему органов исполнительной власти в Российской Федерации;

Ш Рассмотреть органы Внутренних дел как систему органов исполнительной власти.

Ш Сделать обобщающий вывод по рассмотренной теме.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ЗВЕНЬЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнитель-ной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномо-чий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устрой-ство Российского государства.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграни-чении предметов ведения и полномочий между органами государ-ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ (ст. 5 Кон-ституции РФ) Конституция РФ - М.: «НОРМА»., - 2002г., - С. 12..

Система органов исполнительной власти в РФ строится и фун-кционирует на основе принципов федерализма, сочетания центра-лизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции РФ.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной вла-сти обусловлен государственным устройством России. В структур-ном плане он проявляется в том, что в общую систему этих орга-нов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ -- республик. краев, областей, городов федерального значения, автономной обла-сти, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совме-стного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполни-тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ об-разуют единую систему исполнительной власти в Российской Фе-дерации (ст. 77 Конституции РФ). Вместе с тем федеральные орга-ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек-тов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов. представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и

взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предме-тов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; во-вторых, Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов ор-ганов государственной власти РФ и ее субъектов. В главном концеп-ция сводится к тому, что законные акты федеральных органов ис-полнительной власти обязательны для аналогичных органов субъек-тов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаи-моотношений между федеральными органами исполнительной вла-сти и органами исполнительной власти субъектов РФ становятся административные договоры, соглашения. Они признаются в каче-стве элемента механизма реализации принципа федерализма преж-де всего в сфере функционирования исполнительной власти. Феде-ральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуще-ствление части своих полномочий, если это не противоречит Консти-туции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы испол-нительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществле-ние части своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ). Конституция РФ - М.: «ТАНДЕМ»., изд. ЭКМОС -2000г., - С. 48.

Передача оформляется соглашением, заключаемым в соответ-ствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'". В нем определены стороны, предмет, срок действия, ответственность за нарушение, процедура подготовки, подписания, введения в действие соглашения.

Принцип сочетания централизации и децентрализации тес-но связан с принципом федерализма, но не тождествен ему. Не тож-дествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функцио-нирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с орга-нами исполнительной власти субъектов РФ. Централизованное осу-ществление исполнительной власти может сосредоточиваться в ру-ках федеральных органов и органов субъектов РФ в пределах, оп-ределенных законодательством. В последнем случае соотношение цен-трализации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами РФ Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.)..

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсут-ствует "расщепление" предметов ведения и полномочий по верти-кали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализа-ции предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обрета-ют высокую степень независимости от властных полномочий выше-стоящих органов исполнительной власти. Административное право РФ: уч. -М.: ИКД «Зерцало-М»., 2002г., - С. 58.

Особой разновидностью децентрализации является делегиро-вание органом исполнительной власти части своих полномочий под-чиненному органу в целях удобства управления на основе прибли-жения его к объектам. Например, федеральными органами испол-нительной власти создаваемым ими территориальным органам- В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентра-ции полномочий, передачи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов способно служить организационно-правовым средством ре-шения общефедеральных и территориальных задач на основе сме-щения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами РФ. Целесообразность взаимо-действия между названными органами может возникнуть при осу-ществлении полномочий как по предметам ведения РФ, так и ее совместного ведения с субъектами РФ Административная деятельность органов внутренних дел / В.Я. Кикотя. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и Право, 2003. - С. 53..

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в мно-гообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблю-дать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.

Одним из важных аспектов принципа законности является обя-зательность строгого соблюдения положений Конституции РФ о соотношении актов органов государственной власти РФ и ее субъек-тов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нор-мативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и норма-тивным правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. - М.: Изд. БЕК, 1996. - С. 289

Систему федеральных органов исполнительной власти в зави-симости от их организационно-правовых форм можно определить лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции РФ, указов Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федераль-ных органов исполнительной власти"1, от 17 мая 2000 г. "О струк-туре органов исполнительной власти". Ее образуют:

а) Правительство РФ;

б) федеральные министерства;

в) государственные комитеты РФ;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства;

ж) федеральные надзоры;

з) иные федеральные органы исполнительной власти Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации Учебник, - М., Изд. ТЕИС, 2002г. - С. 13..

Система органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определена Федеральным законом от б октября 1999 г. "Об об-щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Ее образуют:

а) высший орган исполнительной власти субъекта РФ;

б) иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их фор-мы определяются самими субъектами Российской Федерации. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации Учебник, - М., Изд. ТЕИС, 2002г. - С. 116

ГЛАВА II. ВИДЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, орга-низационных форм, характера компетенции, порядка решения под-ведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устрой-ством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Пе-тербург), автономной области и автономных округов. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. - С. 120

§1. Различаются по организационно-правовым формам

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства;

б) советы министров,

в) кабинеты министров;

г) министерства;

д) государственные комитеты;

е) комитеты;

ж) служ-бы;

з) главные управления, управления;

и) инспекции;

к) агентства;

л) департаменты;

м) администрации;

н) мэрии;

о) отделы и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер ком-петенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения под-ведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нор-мативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу правительства, советы министров, мини-стерства, государственные комитеты образуются на уровне РФ, республик. Но в настоящее время правительства, министерства соз-даны в других субъектах Федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативно-правовых актов по органи-зационным формам сложно определить функциональное назначе-ние, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным.

Организационные формы и основы статуса федеральных орга-нов исполнительной власти определены Указом Президента Россий-ской Федерации от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных ор-ганов исполнительной власти'". Ими являются министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполни-тельной власти: государственные комитеты РФ, федеральные ко-миссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Впредь запрещено создание феде-ральных органов исполнительной власти Российской Федерации иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотрено данным указом. Князев С. Д. Административное право. - Владивосток, 1997. - С. 203

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигуриру-ет термин "ведомство". Этим понятием охватывались в одних слу-чаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого уп-равления, включая министерства, государственные комитеты; в дру-гом -- все такого рода органы, кроме министерств и государствен-ных комитетов, то есть комитеты, главные управления и др. В ли-тературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, как отмечено, подчиняются непос-редственно Президенту РФ.

Администрации -- органы исполнительной власти краев, об-ластей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы ор-ганов администраций определяются соответствующими субъекта-ми самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотрас-левые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся органи-зационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недо-статок, что иногда в одной и той же форме создаются органы ис-полнительной власти и образования, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная медицинская служба гражданской обороны, Федеральная противопожарная служба гражданской обороны и др., которые не относятся к федеральным орга-нам исполнительной власти Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 2002. - С. 197.

.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым от-носятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым -- департамент ценных бумаг Министерства финансов РФ, департамент ветерина-рии Министерства сельского хозяйства РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, осу-ществлении специализированных функций, особенно те из них, ста-тус которых определяется положениями, утвержденными Президен-том или Правительством РФ. Так, Положение об упомянутом Де-партаменте ветеринарии утверждено постановлением Правитель-ства РФ.

§2. По характеру компетенции

По характеру компетенции выделяются органы общей, отрас-левой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там комплексное экономическое, социально-культур-ное развитие. К ним относятся правительства (Совет Министров, Кабинет Министров), администрации субъектов Российской Феде-рации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др. Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власти. - М., 1996. - С. 42 .

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специ-ализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказы-вающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности, науки и технологии РФ); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого зна-чения (например, Министерство труда и социального развития РФ); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (на-пример, Российское агентство по патентам и товарным знакам).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориаль-ные, межтерриториальные органы федеральных министерств).

§3. По порядку разрешения подведомственных вопросов

По порядку разрешения подведомственных вопросов разли-чаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы -- организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем воп-росам компетенции данных органов. В коллегиальных органах ре-шения принимаются большинством их членов в сочетании с пер-сональной ответственностью за их исполнение, за руководство по-рученными участками работы. Коллегиальность позволяет наибо-лее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства t участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиаль-ными являются правительства, некоторые государственные коми-теты, федеральные комиссии и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавля-ющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивав оперативность руководства, использование индивидуальных способ-ностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответ-ственность за результаты работы органа. Единоначальными мoгyт быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министер-ства, администрации краев, областей и т. д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различ-ные институты демократии и не подменяется единовластием. В си-стеме исполнительной власти сочетание коллегиальных и единона-чальных органов способствует как всестороннему и квалифициро-ванному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Со-четание указанных начал в единоначальных органах часто выра-жается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии от-носятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руко-водстве соответствующими отраслями и сферами. Решения колле-гий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжения-ми) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непос-редственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. - С. 658

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 де-кабря 1995 г. № 1286 "О членах коллегии федерального органа го-сударственной власти" численность членов коллегии такого органе определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должнос-ти входят руководители соответствующих федеральных органов ис-полнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, не являющих-ся таковыми по должности, производится Правительством РФ пс представлению руководителя федерального органа из числа руко-водителей ведущих департаментов, управлений, отделов, терри-ториальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число ко-торых, как правило, не должно превышать пяти человек.

ГЛАВА IIІ. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО МИЛИЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Демократизация российского общества, формирование со-циально ориентированной рыночной экономики, построение правового государства, а также решение других, подчиненных этим целям, задач предполагают совершенствование роли го-сударства в политической системе общества.

Под политической системой общества понимается система государственных и негосударственных социальных институтов, осуществляющих власть или участвующих в ее осуществлении. Эти социальные институты -- государство, партии, профсоюзы и другие организации и движения, участвующие в сфере обще-ственной жизни, где ядром является завоевание, удержание и использование власти Комментарий к закону «О милиции». / Под ред. А.А. Яблокова. - М. - 2003. - С. 47..

В соответствии с современной теорией государства факто-ры, задающие тот или иной характер политической системе об-щества, формирующие ее определенный вид, оказываются не столько классовыми, сколько социологическими. Системообра-зующим фактором при таком подходе признается социальная среда, в которой проявляются личностные и коллективистские начала жизни общества. Сторонники этой концепции исходят из того, что человечество за всю свою историю создало всего несколько видов социальных сред, лежащих в основе собствен-но политических систем.

Один из таких видов -- политическая система, возникающая на основе «азиатского способа производства», социалистическо-го общества сталинского типа и некоторых иных обществ. Этот вид характеризуется гиперболизацией роли государства, его ап-парата, прежде всего и главным образом карательных (право-охранительных) органов.

Другой тип социальной среды, формирующий иные полити-ческие системы, базируется не на распределительной, а на ры-ночной товарно-денежной основе экономической жизни обще-ства, на идеологии и практике свободного предпринимательст-ва. Такая среда тоже является несправедливой; она содержит противоречия и конфликты, отличается социальными потрясе-ниями. Однако государство выполняет в ней роль организато-ра условий для рыночной, в том числе социально ориентиро-ванной, экономики. Государство обеспечивает права и свобо-ды граждан, их безопасность, их собственность. Оно имеет целью создать социальную защищенность малоимущих слоев, более справедливое распределение доходов, налогов. Право-вые формы становятся главным инструментом достижения по-литических целей.

Характеристика именно того, что делает государство, на-зывается его функциями. Для понимания функций современно-го Российского государства первостепенное значение имеют их отграничение от функций общества, а также учет влияния ры-ночной экономики на функции государства.

Одними из самых важных функций Российского государст-ва являются защита прав человека, охрана прав и свобод граж-дан, обеспечение законности и правопорядка. Они и раньше всегда указывались в числе основных внутренних функций со-циалистического государства. Однако фактически в условиях тоталитарного режима допускались беззаконие и произвол в отношении граждан, массовые репрессии в сталинский период, преследования инакомыслящих и другие нарушения прав и свобод человека и гражданина Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник / Под ред. А.П. Коренева. - М.: МЮИ МВД России, издательство «Щит и М», 1997. - С. 289..

Если приоритет для современного Российского государст-ва-- модернизация страны, социально-экономическое развитие общества, то перечень задач, решаемых наряду с другими структурами органами внутренних дел и внутренними войска-ми в пределах их компетенции, может быть следующим Постатейный комментарий к закону Российской Федерации «О милиции»: Изложение Закона в схемах; Комментарий изменений и дополнений, внесенных в новую редакцию Закона // Под ред. Маршунова М.Н. - М.: Герда, 2001. - С. 46.:

- преодоление традиции этатизма государства, обеспече-ние неприкосновенности частной собственности, разделение собственности и власти, активная политика в области борьбы с инфляцией и стимулирование частных (в том числе иностран-ных) инвестиций, энергичное проведение антимонопольной по-литики;

- забота об экологии, образовании, здравоохранении, раз-витии науки, культуры, о бедных, нетрудоспособных, оказание социальных услуг населению;

- борьба с преступностью, в том числе с уличной, запуги-вающей людей, и с организованной, которая во многом опре-деляет экономические процессы в стране;

- последовательное и поступательное преодоление корруп-ции среди личного состава рассматриваемых органов, которая, можно сказать, есть вечный бич России. Сейчас коррупция сра-щена с мафией. Чиновник всегда потенциально более кримина-лен, чем бизнесмен. Бизнесмен может обогащаться честно, толь-ко бы не мешали. Чиновник может обогащаться только бес-честно. Поэтому очень важно обеспечить личному составу ор-ганов внутренних дел и внутренних войск достойный и доста-точный уровень жизни;

- существенное повышение престижа (авторитета) орга-нов и войск системы МВД в общественном мнении.

ГЛАВА IV. МИЛИЦИЯ КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ

§1. Милиция в Российской Федерации

Милиция в Российской Федерации - система государст-венных органов исполнительной власти, призванных защи-щать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собствен-ность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных на-стоящим Законом и другими федеральными законами.

Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.)..

Милиция является компонентом системы органов исполни-тельной власти. Тем самым уже с первых строк Закона четко определено ее место в государственном механизме, который слагается из законодательной, исполнительной и судебной властей (имеется также и прокурорский надзор). Важно отметить, что органы милиции призваны охранять и защищать указанные в Законе ценности. Их охрана является служебным долгом каждого сотрудника милиции в пределах его компетенции. Невыполнение служебного долга влечет за собой привлечение либо к дисциплинарной, либо даже к уго-ловной ответственности (см. комментарий к ст.40 настоящего Закона). На практике сложности и юридического, и морально-го характера могут возникнуть при решении вопроса о том, выполнял ли сотрудник милиции, столкнувшийся с правона-рушением или преступлением и пресекавший его, задержи-вавший правонарушителя вне рамок несения службы, свой служебный или общегражданский долг (кстати, строго говоря, последнего вообще не существует - нельзя возложить на гра-ждан обязанность пресекать правонарушения и преступления - это дело их совести и возможностей). С его решением могут быть связаны определенные юридические последствия (в слу-чае, например, причинения вреда здоровью или имуществу сотрудника милиции). Представляется, что как с точки зрения высоких моральных требований, предъявляемых к личности сотрудника милиции, так и с точки зрения установленного по-рядка несения службы эти случаи должны рассматриваться как выполнение служебных обязанностей.

Итак, именно на милицию законодатель возложил выпол-нение столь важных, ответственных и трудных функций. Кроме милиции существует еще целая система органов, в том числе и не входящих в систему Министерства внутренних дел, которые в той или иной степени призваны решать аналогич-ные или сходные задачи. Однако приоритет в защите указан-ных в Законе ценностей безусловно принадлежит милиции. С деятельностью милиции не идет ни в какое сравнение дея-тельность различных общественных и профессиональных орга-низаций частного характера, в том числе и с функциями охраны правопорядка (дружины, частные агентства, бюро и пр.). Имен-но милиция находится на первой линии борьбы с правонаруше-ниями и, в частности, преступлениями. Действует она от имени и по поручению государства, что налагает на нее высокую от-ветственность и предоставляет большие возможности. Существенно и то, что деятельность милиции в сфере охраны правопорядка носит универсальный характер. Это - профилак-тика правонарушений и преступлений вплоть до привлечения виновных к административной ответственности в установлен-ных законом (КоАП) случаях, а также обеспечение условий для привлечения виновных к уголовной ответственности (админи-стративной, налагаемой в судебном порядке). Поэтому положе-ния ст.1 Закона о милиции имеют принципиальное значение, они позволяют определить само существо милицейской служ-бы, отграничить ее деятельность от деятельности ФСБ, военной Комментарий к закону «О милиции». / Под ред. А.А. Яблокова. - М. - 2003. - С. 297. .

Автор не является сторонником переименования данного органа в полицию, учитывая и исторический опыт (более 80 лет о чем-нибудь говорят), и непринципиалыюсть этого вопроса по существу. В со-временных условиях, независимо от названия, предназначение как милиции, так и полиции одно и то же - охрана личных, обществен-ных и государственных ценностей разведки и контрразведки, а тем более от деятельности Воору-женных Сил республики, функциональным предназначением которых является защита государства, его суверенитета и цело-стности от посягательств извне. Различное предназначение этих структур и милиции означает, что на Вооруженные Силы ни при каких обстоятельствах не должна возлагаться функция по наведению "внутреннего" порядка. С этой точки зрения участие в событиях на Северном Кавказе частей и подразделений Воо-руженных Сил вместо сил МВД - внутренних войск и милиции - является неконституционным.

Законодатель особо подчеркивает принадлежность милиции именно к системе государственных органов. Это означает ав-тономность милиции в пределах своей компетенции. Неиспол-нение законных требований сотрудника милиции, неподчине-ние ему, оказание сопротивления при исполнении последним своих служебных обязанностей влечет установленную зако-ном ответственность. С другой стороны, могут быть сущест-венно ограничены полномочия и правовые возможности раз-личных органов и организаций в плане участия в охране правопорядка, помимо тех случаев, когда органы милиции са-ми делегируют часть своих полномочий. Эти обстоятельства должны быть оформлены официально Административная деятельность органов внутренних дел / В.Я. Кикотя. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и Право, 2003. - С. 108..

Для достижения поставленных задач милиция от имени го-сударства наделяется правом применения государственного принуждения и мер, перечень которых устанавливается на-стоящим Законом и специальными нормативными актами (см. комментарий к ст.12-16 настоящего Закона).

Милиция - это вооруженный орган исполнительной власти, что не означает, однако, придания ей характера и статуса Воо-руженных Сил. Вооруженность милиции является необходи-мым условием эффективного выполнения ею своих функций по охране общественного порядка. Именно этим предназначе-нием определяется степень "насыщенности" милиции различ-ными системами оружия и специальными средствами, а также порядок и условия их применения. Наличие оружия и воз-можность его применения- не самоцель, а средство. Именно из этого должен исходить каждый сотрудник милиции. Отсю-да вытекает и другое правило - использование оружия должно предусматривать причинение минимально необходимого вреда жизни и здоровью правонарушителя, не говоря уже о по-сторонних гражданах.

Признак вооруженности милиции от имени государства по-зволяет также разграничить компетенцию милиции и иных формирований, многие из которых действуют от своего соб-ственного имени. Смешение в данном вопросе прав и функ-ций государственных и негосударственных органов недопус-тимо, поскольку может привести к произволу и беззаконию . Вообще, следует иметь в виду, что милиция - отнюдь не слабо-сильная организация и выполнение поставленных перед ней за-дач по охране правопорядка во всех его проявлениях и аспектах не только дает возможность, но и в ряде случаев диктует необхо-димость применения тех или иных средств силового принужде-ния и пресечения. Важно лишь, чтобы они были адекватны сло-жившейся ситуации. На сотрудников милиции при исполнении ими служебных обязанностей по поддержанию правопорядка полностью распространяются требования административного и уголовного законодательства относительно допустимых преде-лов силового воздействия на правонарушителей- Более того, именно им в первую очередь адресуются специализированные правовые требования относительно правил и средств пресечения правонарушении и преступлений, задержания правонарушителей (см. комментарий к ст.12-16 настоящего Закона). За нарушение этих правил сотрудник милиции может быть в установленном порядке привлечен и к дисциплинарной, и даже к уголовной от-ветственности (например, за превышение должностных полно-мочий - ст.286 УК РФ).

В компетенцию милиции входит обеспечение безопасности личности во всех ее аспектах (см. комментарий к ст.2). Важно отметить, что впервые в законодательстве о милиции на первый план выдвигаются именно интересы личности, гражда-нина во всем их проявлении в противовес существовавшему

" Здесь имеются в виду прежде всего различные охранные и детек-тивные структуры, а также объединения с функциями охраны право-порядка (дружины и пр.). См., например, Закон РФ "О частной детек-тивной и охранной деятельности" от П марта 1992г. Общественная или даже профессиональная деятельность в сфере охраны правопо-рядка может быть полезна, но милицию она все равно не заменит. Отсюда и различия в правовом статусе долгое время представлению о приоритете государственных начал и ценностей над общечеловеческими, а тем более над ча-стными. Это полностью соответствует набирающему силу убе-ждению о действительной системе общественных ценностей, главной из которых является человек. Тем самым, хоть и кос-венно, дается ответ на известный (и принципиальный!) вопрос: кто для кого? Государство для человека или, наоборот, человек (гражданин) для государства? Последнее мы уже проходили в течение по крайней мере семидесяти лет и очень бы не хоте-лось повторять эти уроки. Намечающаяся тенденция, безуслов-но, демократическая и перспективная. С ней в немалой степени связано и отношение членов общества к представителям право-охранительных органов (их авторитет). С другой стороны от-крывается возможность содействия рядовых граждан в деле ук-репления законности и правопорядка. В конечном счете речь идет об установлении обоюдной связи гражданин - государст-во. В данном случае это реализуется в лице полномочных со-трудников милиции, во взаимном уважении гражданина и представителя закона, в соблюдении прав и законных интере-сов с обеих сторон. Гражданин в этой системе является полно-ценным ее участником, полноправным субъектом складываю-щихся отношений. Только на такой основе (но в более широком плане) может нормально функционировать государственный механизм демократического общества и государства. 6. В настоящее время милиция входит в систему Министер-ства внутренних дел РФ, хотя появление и развитие мили-ции общественной безопасности (местной, муниципальной) уже означает в этой ее части двойное подчинение: по вер-тикали - МВД РФ, по горизонтали - соответствующим ор-ганам местной власти и управления. Представляется, что такая в целом положительная тенденция должна быть со-хранена и развита. В этом смысле может быть использован известный в ряде государств положительный опыт органи-зации системы правоохранительных органов с четким раз-граничением компетенции центральной и местных ее со-ставляющих, в том числе и по территориальному принципу. России, как федеративному государству, наиболее интере-сен в этом отношении опыт США и Германии (см. коммен-тарий к ст.7-9 настоящего Закона) Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации Учебник, - М., Изд. ТЕИС, 2002г. - С. 67..

Развивая тенденцию к укреплению местного самоуправления, следует четко определить круг соответственно федеральных, ре-гиональных и местных интересов в сфере правоохранения, в том числе поддержания общественного порядка, с тем чтобы закре-пить правосубъектность различных органов и служб по террито-риальному и родовому (характер совершенного правонаруше-ния) признакам. Сюда же войдет и ведомственное разграничение компетенции различных подразделений и служб МВД. Сделать это, конечно, следует с учетом сложившихся национальных, а также административно-территориальных границ. Представля-ются возможными два пути: либо разработать и принять на фе-деральном уровне соответствующее законодательство, либо раз-работать и заключить необходимые соглашения между федеральным центром и субъектами Федерации, а также в случа-ях необходимости непосредственно между самими субъектами. Последний вариант представляется менее желательным как под-рывающий необходимую властную вертикаль. Однако в любом случае давно назрела необходимость прямого и однозначного решения относительно органов правоохраны, их должностных лиц, в плане правомочности действий на "чужой" территории с разграничением правосубъектности федеральных органов и пра-воохранительных органов республик - субъектов Федерации. 7. Характерно, что указание на то, что милиция действует "в пре-делах, установленных настоящим Законом и другими федераль-ными законами" (последняя редакция ст. 1 Закона) включено уже в статью 1 комментируемого Закона, что сразу позволяет опре-делить и функциональное предназначение, и цели деятельности, и пределы полномочий органов милиции. В дальнейшем прин-цип законности деятельности милиции получает более подроб-ное развитие (см. комментарий к ст.З настоящего Закона).

§2. Задачи органов милиции

Задачами милиции являются:

- обеспечение безопасности личности;

- предупреждение и пресечение преступлений и админи-стративных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений;

- охрана общественного порядка и обеспечение общест-венной безопасности;

- защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

- оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установлен-ных настоящим Законом.

Иные задачи на милицию могут быть возложены только настоящим Законом Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.)..

Принципиальной положительной чертой Закона о милиции является то, что он освободил милицию от выполнения не-свойственных ей функций. Ранее действовавшее законода-тельство возлагало или, в той или иной форме, допускал о" воз-ложение на органы милиции таких обязанностей, как:

- контроль за исполнением гражданами и должностными ли-цами решений органов власти и управления по ряду вопросов;

- соблюдение правил пожарной безопасности;

- обеспечение порядка призыва на военную службу;

- контроль за исполнением природоохранного законодательства;

- контроль за исполнением правил благоустройства и т.д. Более того, последняя редакция Закона о милиции сняла юри-дически остававшиеся вопросы о возможности возложения на милицию каких-либо иных обязанностей другими законода-тельными актами, помимо собственно Закона о милиции. Строго говоря, такая возможность оставалась в силу недос-татка редакции ч.2 комментируемой статьи, в которой говори-лось о возможности такого решения на основе просто закона; следовало понимать - любого. Теперь этот пробел устранен и речь может идти только о собственно Законе о милиции. Так, например, если надзор за соблюдением правил дорожного движения всеми его участниками целесообразно поручить именно милиции в лице ГИБДД, то прием экзаменов на право управления автомотосредствами, их регистрацию - соответст-вующим специализированным органам.

Целесообразно и сужение административной юрисдикции ми-лиции в плане возможности наложения административных взысканий за некоторые правонарушения помимо специаль-ных органов.

Одновременно желательно было бы видеть в Законе указание на обязанность органов милиции, их сотрудников оказывать помощь гражданам, пострадавшим от правонарушений и преступ-лений, стихийных бедствий и несчастных случаев, всем лицам, находящимся в беспомощном состоянии. Такого рода деятель-ность (практически уже имеющая место) заслуживает отдельного упоминания, особенно с точки зрения формирования облика со-трудника милиции в глазах общественности. Кроме того, это еще раз подчеркнуло бы важное социальное предназначение мили-цейской службы. Его надо понимать, признавать и как минимум не препятствовать сотрудникам милиции в исполнении их про-фессиональных обязанностей, направленных в конечном счете на охрану интересов всех членов общества Постатейный комментарий к закону Российской Федерации «О милиции»: Изложение Закона в схемах; Комментарий изменений и дополнений, внесенных в новую редакцию Закона // Под ред. Маршунова М.Н. - М.: Герда, 2001. - С. 256..

Обеспечение безопасности личности - более широкая фор-мулировка по сравнению с имевшейся ранее "обеспечение лич-ной безопасности граждан. Последняя вольно или невольно наводила на мысль об обеспечении (или, наоборот, необеспече-нии) таковой в отношении иностранцев и лиц без гражданства. Правда, практического значения эта недоработка Закона не имела, поскольку милиция в своей работе фактически не делала различий по этому признаку. Однако такая неточность все же должна была быть устранена, что сейчас и сделано. Обеспечение безопасности личности достигается;

- наличием в системе милиции различных функциональных подразделений (патрульно-постовая служба, служба участко-вых инспекторов), которые, действуя в пределах собственной компетенции и во взаимодействии с другими службами (де-журные части и др.), в конечном счете обеспечивают дости-жение этой общей и многоплановой цели;

- профилактической направленностью деятельности милиции, которая во многих случаях позволяет предотвратить противо-правные покушения на личность;

- принимаемыми в особых случаях гласными и негласными мерами по обеспечению безопасности определенных лиц, на-пример, участников уголовного процесса, в безопасности ко-торых есть основания сомневаться (обвиняемые, потерпев-шие, свидетели), а также вообще всех лиц, которые могут стать жертвами противоправных, и прежде всего преступных, проявлений (представители хозяйственно-финансовых струк-тур независимо от форм собственности, общественные, поли-тические, религиозные деятели).

Весь этот комплекс сил и мероприятий милиции должен обес-печивать личную, имущественную и иную безопасность. 3. Органы милиции обязаны принимать необходимые меры по предупреждению преступных проявлений и административ-ных правонарушений, а также по пресечению уже совершае-мых противоправных деяний. Известно, что правонарушение, в частности преступление, бывает проще предупредить, чем пресечь и тем более раскрыть. К тому же в первом случае не причиняется физический или материальный вред охраняемым законом правам и интересам граждан, организаций, самому государству.

Что касается уже совершенных преступлений или админист-ративных правонарушений, то сотрудники милиции обязаны принять все предусмотренные законом необходимые меры к закреплению их следов, поиску и задержанию подозреваемых, доставлению их в соответствующий орган милиции, оказанию помощи потерпевшим, обеспечению охраны места происше-ствия, имущества потерпевших и иного, оставшегося без при-смотра, в необходимых случаях известить родственников по-терпевших и задержанных, принять другие определяемые обстановкой меры Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. - М.: Московский университет МВД России, издательство «Щит и М», 2002. - С. 186..

Под выявлением преступлений следует понимать установ-ление с достаточной полнотой обстоятельств, свидетельст-вующих о том, что то или иное преступление действительно имело место (в любой стадии преступной деятельности -- при-готовление, покушение, оконченное преступление). Раскры-тие его - следующий этап, на котором устанавливаются не только его конкретные обстоятельства, но и лица, подлежа-щие привлечению к уголовной ответственности. Новая редакция Закона о милиции более четко и последова-тельно определяет основные этапы ее правоохранительной дея-тельности. Прежде чем раскрывать преступление, его надо вы-явить, т.е. обнаружить, а это один из больных моментов в деятельности милиции, поскольку известно, что многие пре-ступления вообще остаются неизвестными правоохранитель-ным органам (латентная преступность), либо сознательно скрыг ваются от учета и регистрации. И в том, и в другом случаях никакой работы по ним, разумеется, не ведется, преступники остаются безнаказанными, что создает условия для общего рецидива (совершение любого другого преступления, преступле-ний) или рецидива специального (повторение того же преступ-ления или продолжение той же преступной деятельности).

С целью выявления и раскрытия преступлений в органах милиции создаются и функционируют различные службы и подразделения, прежде всего оперативные, которые, взаимо-действуя с другими службами и органами, в первую очередь следственными (прокуратура, ФСБ и др.), в пределах своей компетенции должны раскрывать каждое преступление из числа зарегистрированных.

Правоохранительная практика выработала, а уголовно-процессуальный кодекс (УПК) частично закрепил целый ряд способов и форм обеспечения взаимодействия органов дозна-ния и предварительного следствия. Это и создание смешан-ных оперативно-следственных групп, и дача следователями органам дознания (милиции) отдельных поручений по делам, находящимся в производстве следователей, и взаимный обмен информацией.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности - изначально одна из важнейших функций мили-ции. Большая роль в этой деятельности принадлежит патруль-но-постовой службе, службе участковых инспекторов, отрядам милиции особого назначения. Деятельность этих подразделе-ний регулируется специальными ведомственными актами.

Указание на защиту милицией частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности - новое дополне-ние Закона. Отсутствие его в прежней редакции формально яв-лялось пробелом (формально потому, что на деле данная задача перед органами милиции всегда ставилась и решалась ими). В настоящее время этот недостаток устранен. Важно подчерк-нуть, что современный законодатель не проводит каких-либо разграничений между видами собственности, не устанавливает никаких льгот, преимуществ или, наоборот, ограничений в деятельности милиции в зависимости от охраняемой формы собст-венности. Любая собственность в равной мере подлежит защи-те силами милиции, что является отражением общих положений Конституции Российской Федерации.

Милиция обязана в пределах, установленных настоящим Законом, оказывать помощь физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Речь в первую очередь идет об охране от противоправных посягательств в тех случаях, когда они имеют место или их проявление реаль-но в соответствии с объективными данными. Сюда относится также ликвидация препятствий к реализации прав и интересов физических и юридических лиц. (Примеры - участившиеся в последнее время случаи захвата помещений, зданий и терри-торий.) Правда, при этом далеко не просто разобраться, какая из сторон конфликта права. Представляется, что вмешиваться в такого рода события милиция должна только в рамках своих конкретных задач: восстановление общественного порядка, освобождение насильственно удерживаемых лиц, предотвра-щение возможных тяжких последствий, например, вследствие прекращения нормального функционирования какой-либо ор-ганизации (транспорта, связи и др.) Комментарий к закону «О милиции». / Под ред. А.А. Яблокова. - М. - 2003. - С. 283. .

§3. Принципы деятельности милиции

Деятельность милиции строится в соответствии с прин-ципами уважения прав и свобод человека и гражданин, закон-ности, гуманизма, гласности.

Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимо-действии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципаль-ными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Россий-ской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Обращает на себя внимание, что и в этой статье на первое место выдвигается положение о необходимости в деятельно-сти милиции уважать права и свободы человека и гражданина. Часто милиция бывает поставлена перед необходимостью применения к правонарушителям мер принуждения, порой весьма острых. Но даже и в таких ситуациях принуждение должно вписываться в систему общечеловеческих ценностей, в частности закрепленных в "Декларации прав и свобод чело-века и гражданина", принятой 22 ноября 1991 г. Разумеется, скорее выявляются и раскрываются. Поэтому взаимодействие - не только принцип деятельности милиции, но и требование к ней. Наиболее очевидно соприкосновение органов милиции с населением происходит в повседневной деятельности участ-ковых инспекторов, которые служат как бы связующим зве-ном между милицией и населением.

§4. Правовая основа деятельности милиции

Милиция в своей деятельности руководствуется Консти-туцией Российской Федерации, настоящим Законом, феде-ральными законами и иными нормативными правовыми акта-ми Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Россий-ской Федерации, изданными в пределах их полномочий.

В своей деятельности милиция руководствуется также законами и иными правовыми актами Российской Федерации, действующими на территории Российской Федерации в соот-ветствии с законодательством Российской Федерации Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации Учебник, - М., Изд. ТЕИС, 2002г. - С. 438..

Конституция Российской Федерации представляет собой ба-зисный, основополагающий документ, в том числе и по вопро-сам организации и деятельности милиции. Разумеется, в ней решаются только общие, принципиальные вопросы, вытекаю-щие из принципов государственного устройства Российской Федерации, ее политической и социальной организации. Прин-ципиальное значение имеют положения Конституции об осно-вах конституционного строя Российской Федерации, в которых провозглашаются, гарантируются и отстаиваются общечелове-ческие ценности (гл.]). В рассматриваемом контексте важно и решение вопроса об организации местного самоуправления (гл.8), в ведении которого, в частности, находится и обеспече-ние правопорядка на соответствующей территории. Исключительное значение имеют положения Конституции относительно прав человека (гл.2). Все они распространяются и на деятельность милиции. Милиция обязана соблюдать и защищать их, помнить о взаимоотношениях гражданина с ор-ганами власти и управления, в рамках которых гражданин яв-ляется полноценным и равноправным участником.

Комментируемый Закон о милиции представляет собой ос-новной комплексный нормативный акт, который в общем виде устанавливает:

- задачи;

- права

- обязанности

- основы организации;

- структуру;

- требования к кандидатам на службу в милиции;

- порядок прохождения службы;

- правовой статус работников милиции;

- вопросы материально-технического обеспечения, гаран-тии законности и обеспечения прав граждан в деятельности милиции.

Следует признать, что Закон о милиции в своей последней ре-дакции полностью отвечает своему предназначению и вполне доброкачественно решает стоящие перед ним задачи Черников В. В. "Комментарий к Федеральному закону РФ "О милиции"" - М.: Проспект, 2000. - С. 120..

Конкретные участки и направления деятельности милиции регулируются правовыми институтами и нормами, входящи-ми в специализированные правовые акты, основными из ко-торых являются Кодекс об административных правонаруше-ниях (КоАП), Уголовно-процессуальный кодекс (УПК). В них детализируются отдельные моменты правоохранительной деятельности милиции применительно к рассматриваемым вопросам правового регулирования. Сделано это для избежа-ния излишней перегрузки главного нормативного акта (Закона о милиции) конкретными деталями, которые целесообразно предусмотреть в иных, более специализированных и более "профессиональных" актах. При этом последовательно прово-дится в жизнь линия на полное соответствие общих положе-ний Закона их конкретной трактовке, конкретизации и разви-тию в нормативных актах федерального значения.

Правовые нормы, определяющие порядок организации и деятельности милиции, входят также в нормативные акты субъектов Федерации, принятые в пределах их компетенции, а также в нормативные правовые акты органов местного само-управления. Важно отметить, что последние не должны про-тиворечить актам федеральных органов власти и управления. В случае возможного расхождения положений названных применению подлежат только последние, как обладающие высшей юридической силой.

Наконец, следует отметить значение основных актов меж-дународного права, провозглашающих и гарантирующих пра-ва и свободы человека. Очень важны международно-правовые договоры, заключенные Российской Федерацией с рядом го-сударств, прежде всего в сфере борьбы с преступностью, имеющей международный характер. Современная преступ-ность, как известно, не признает государственных границ, по-этому для успешной борьбы с ней необходима координация и объединение усилий правоохранительных органов, прежде всего полиции и милиции, заинтересованных государств. Конкретным примером может служить вступление России в Интерпол - международную координирующую полицейскую организацию, задачей которой является борьба с уголовной преступностью, выходящей за рамки отдельных государств.

Сейчас можно отметить развивающийся процесс формиро-вания так называемого "полицейского" права, которое должно объединить правовые положения, входящие пока в различные по своему значению и уровню нормативные акты. Такая ко-дификация представляется весьма желательной как с точки зрения потребностей самой милицейской практики, так и для широкого круга граждан, которые впервые смогут получить комплексное представление о задачах и предназначении ми-лиции, ее обязанностях, правах и возможностях в деле охраны правопорядка. Представляется, что такая осведомленность бу-дет способствовать выработке правильного взгляда на мили-цию и, в частности, налаживанию более конструктивного со-трудничества между органами милиции и общественностью, что, как уже отмечалось, является существенным условием в деле укрепления законности и правопорядка Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. - М., Изд. БЕК, 2001. - С. 209..

ГЛАВА V. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Компетенция органов государственной власти в сфере внут-ренних дел слагается из объема их полномочий в рассматривае-мой сфере.

Федеральные органы представительной и исполнительной власти осуществляют общее руководство в сфере внутренних дел. Они определяют основные направления федеральной политики в сфере внутренних дел России.

Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации -обеспечивает законодательное регулирование отношений в сфере внутренних дел так же, как и в других сферах жизнедеятельности на всей территории России; осуществляет законодательное регу-лирование организации управления внутренними делами, консти-туционные права, свободы и обязанности граждан, другие отно-шения, регулирование которых согласно Конституции Россий-ской Федерации относится к компетенции России, устанавливает общие принципы, основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере внутренних дел, решает другие вопросы, отнесенные к ведению России.

Президент Российской Федерации издает указы по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью; при обстоятельствах и в порядке, предусмотрен-ных федеральным конституционным законом, вводит на террито-рии Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрез-вычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; назначает на долж-ность федерального министра внутренних дел и освобождает его от должности; принимает также другие меры, направленные на укрепление правопорядка и общественной безопасности Кодекс РФ об административных правонарушениях - М.: ЮРАЙТ -М, 2002г., - С. 35..

Правительство Российской Федерации участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. На основе и во исполнение законов, указов Президента России и иных актов Федерального Собрания и Президента издает постановления и распоряжения по вопросам управления в сфере внутренних дел и проверяет их исполнение; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и об-щественного порядка, обеспечению общественной безопасности, борьбе с преступностью; объединяет и направляет работу органов исполнительной власти в сфере внутренних дел и др. См.: Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Россий-ской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации 1997, № 51, ст.5712; 1998, № 1, ст.1.

Важными полномочиями в сфере внутренних дел обладают представительные и исполнительные органы государственной вла-сти субъектов Российской Федерации. Они принимают соответст-вующие законы, указы, постановления, распоряжения, в которых детализируются и конкретизируются принципиальные положения федеральных законодательных и иных нормативных актов России применительно к конкретным территориальным и иным особен-ностям соответствующего субъекта Российской Федерации; при-нимают нормативные акты, необходимые для регулирования во-просов управления внутренними делами республиканского, крае-вого, областного, городского, окружного значения. Представи-тельные органы субъектов Российской Федерации принимают законы и иные правовые нормативные акты по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасно-сти на соответствующей территории.. Правительства республик, администрации (правительства) краев, областей, городов феде-рального значения, округов осуществляют меры по защите и обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан на со-ответствующей территории субъекта Российской Федерации, осуществляют меры по защит? интересов государства и общест-венной безопасности. Они издают соответствующие нормативные акты, осуществляют руководство и контроль за деятельностью органов внутренних дел, оказывая им всемерную помощь, органи-зуют борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями и др.

Органы представительной и исполнительной власти субъек-тов Российской Федерации наделены полномочиями по форми-рованию органов, осуществляющих управление в сфере внутрен-них дел. Они образуют министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел краев, облас-тей, городов федерального значения, автономных округов, город-ские и районные органы внутренних дел (управления, отделы) Административное право: уч. /под ред. Ю.М. Козлова., Л.Л. Попова., - М.: ЮРИСТЪ., 2001г., - С. 56.. На основе двойного подчинения органов внутренних дел прави-тельство (администрация) субъекта Федерации направляет дея-тельность подчиненных им органов внутренних дел и координи-рует их работу с другими государственными органами и общест-венными формированиями, участвующими в охране правопоряд-ка; рассматривают вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и принимают по ним правовые акты; ставят перед органами внутренних дел задачи, координируют планы работы органов внутренних дел, направля-ют работу органов внутренних дел по подбору и обучению кадров органов внутренних дел, создают им необходимые материальные условия для работы и улучшают жилищно-бытовые условия со-трудников органов внутренних дел; утверждают штаты крими-нальной милиции и милиции общественной безопасности, фи-нансируемых за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Органы представительной и исполнительной власти субъек-тов Федерации создают комитеты (комиссии) по законности. К их ведению относится образование иных структур и формирова-ний, действующих в правоохранительной сфере.

Компетенция органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере внутренних дел определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, консти-туциями, законами республик, уставами, законами и иными пра-вовыми актами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Акты субъектов Феде-рации должны соответствовать положениям Конституции Россий-ской Федерации, закрепившим в качестве основы конституцион-ного строя Российской Федерации федеративное устройство Рос-сии, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов веде-ния и полномочий между федеральными органами государствен-ной власти и органами государственной власти субъектов Россий-ской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере внутренних дел

К числу функций, реализуемых органами местного само-управления, относятся, в частности, охрана общественного по-рядка и обеспечение общественной безопасности. В муниципаль-ных образованиях (городах, районах и др.) действует милиция, которая, являясь составной частью российской милиции, функ-ционирует в качестве самостоятельного структурного звена в сис-теме соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. Ор-ганы местного самоуправления за счет собственных и привлечен-ных средств могут создавать и содержать муниципальные органы охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления обеспечивают необходимые условия для эффективного функцио-нирования подразделений милиции в целях обеспечения право-порядка, надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, своевременного реагирования на изменения кримино-генной обстановки.

Милиция общественной безопасности находится в подчине-нии руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Органы местного самоуправления принимают меры по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасно-сти в связи с проведением массовых мероприятий -- митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, крупных спортивных и других массовых публичных мероприятий.

При возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизо-отии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка ор-ганы местного самоуправления принимают меры по спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и имущества.

При органах местного самоуправления состоят комиссии: по делам несовершеннолетних и защите их прав; наблюдательная и др. Указанные комиссии участвуют в обеспечении общественного порядка и законности на территории муниципального образова-ния. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривает и разрешает дела, связанные с правонарушениями, которые совершаются подростками. Наблюдательная комиссия выполняет функции общественного контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, рассматривает вопросы, связанные с социальной поддержкой лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Органы местного самоуправления и должностные лица мест-ного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют судебным органам, прокуратуре и органам юстиции в реализации возложенных на них правоохранительных задач и функций; взаи-модействуют с налоговой полицией Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник / Под ред. А.П. Коренева. - М.: МЮИ МВД России, издательство «Щит и М», 1997. - С. 289..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изменение законодательства, развитие рыночной экономики, влияние иностранных государств, естественно, предполагает изменения характера деятельности органов внутренних дел как систему органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации, их демократизацию, преодоление правового нигилизма, существенное повышение качества работы, взаимодействия с внешней средой функцио-нирования, т. е. с гражданами, государственными органами, общественными объединениями, государственными и негосу-дарственными предприятиями, населением в целом. Общая цель такой деятельности -- создание конституционного порядка на основе прямого действия Конституции РФ.

Принадлежность к исполнительной власти означает, что органы внутренних дел осуществляют ме-ры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охра-не собственности и общественного порядка, борьбе с преступ-ностью правовыми средствами, т. е. путем реализации права в форме правоприменения. Соответственно можно говорить о трех основных элементах, составляющих механизм реализа-ции ими права:

1) качество законов и подзаконных актов, ре-гулирующих организацию и деятельность органов внутренних дел и внутренних войск;

2) профессионализм сотрудников этих структур;

3) благоприятная внутренняя и внешняя среда их функционирования, предполагающая надлежащее материаль-ное, материально-техническое и материально-бытовое обеспе-чение. В заключении работы хотелось бы отметить, что милиции (как подразделение органов внутренних дел Российской Федерации), далеко не совершенна. Требуются доработки в области уголовного законодательства, с чем и связано внесение 8 декабря 2003 года поправок в 60% диспозиций уголовного кодекса. На мой взгляд, особое внимание нужно уделить правовому положению органов внутренних дел на территории субъектов Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция РФ - М.: «НОРМА»., - 2002г., - 51 с.

2. Кодекс РФ об административных правонарушениях - М.: ЮРАЙТ, - М, 2003г., - 206 с.

3. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.).

4. Комментарий к закону «О милиции». / Под ред. А.А. Яблокова. - М. - 2003. - 597 с.

5. Постатейный комментарий к закону Российской Федерации «О милиции»: Изложение Закона в схемах; Комментарий изменений и дополнений, внесенных в новую редакцию Закона // Под ред. Маршунова М.Н. - М.: Герда, 2001. - 218 с.

6. Административная деятельность органов внутренних дел / В.Я. Кикотя. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и Право, 2003. - 222 с.

7. Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. - М.: Московский университет МВД России, издательство «Щит и М», 2002. - 309 с.

8. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник / Под ред. А.П. Коренева. - М.: МЮИ МВД России, издательство «Щит и М», 1997. - 335 с.

9. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации Учебник, - М., Изд. ТЕИС, 2002г. - 562 с.

10. Баглай М.В. Конституционное Право РФ. - М., 2002. - 867 с.

11. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. - М., Изд. БЕК, 2001. - 469 с.

12. Ковалев Л.Н. Правонарушения и закон. "Правоведение". -1999. - 538 с.

13. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 2002. - 566 с.

14. Громов Н. А., Францифоров Ю. В. "Правоприменительная деятельность органов предварительного расследования, прокуратуры и судов. Основные начала: Учебное пособие для вузов" - М.: Приор, 2000. - 233 с.

15. Черников В. В. "Комментарий к Федеральному закону РФ "О милиции"" - М.: Проспект, 2000. - 397 с.

16. Улучшение взаимоотношения граждан и милиции: доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений. Научный доклад. // К.К. Горяинов, В.С. Овчинский, Л.В. Кондратюк. - М.: Открытое общество, 2001. - 497 с.