Органы местного самоуправления

Местное самоуправление - одна из форм организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Юридический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2006.с.388 Местное самоуправление неотъемлемо связано с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений.

И до этого уровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий, тем более что Конституция предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления (ст. 132).

Местное самоуправление, несмотря на свой «локальный» характер, является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

К числу актуальных вопросов совершенствования правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления относятся: установление в законодательном порядке единого принципа образования органов местного самоуправления только в соответствующих низовых административно-территориальных единицах, а органов территориального общественного самоуправления -- в пределах любых территорий; предельно точного установления прав и обязанностей выборных органов местного самоуправления и местной администрации в решении общих вопросов местного значения. В данной работе мы рассмотрим компетенцию органов местного самоуправления, а также право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций.

Конституция РФ определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее:

во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения;

во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление. Учебное пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.с.216

Разумеется это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается также тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что "...Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения." Конституция РФ. - М.: Проспект, 2009. Таким образом, мы можем предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Принципы организации местного самоуправления в РФ в настоящее время регулируются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией РФ.

Это достигается через:

- право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления  -- то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

- способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

- возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения. Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

б) выполнение отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его компетенцию. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное пособие. - М.: Омега-Л, 2005с. 264

Они могут быть классифицированы следующим образом:

1. Организационно-административные вопросы:

1) Принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением.

2) Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности (местной милиции). В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних и др. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции через создание добровольных дружин и других форм общественной самодеятельности граждан.

3) Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

4) Формирование архивных фондов.

5) Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

6) Обеспечение мер противопожарной безопасности. Организация муниципальной пожарной службы.

7) Обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения.

8) Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М.: НОРМА, 2006.с.218

2. Экономические вопросы:

1) Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке, они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности; устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования; образовывать целевые внебюджетные фонды, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации.

2) Местные финансы. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.

3) Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

4) Планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

5) Организация транспортного обслуживания населения, обеспечения услугами связи.

6) Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации.

7) Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.

8) Благоустройство и озеленение территории муниципального образования.

9) Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М.: НОРМА, 2006.с.219;

3. Вопросы социально-культурного значения:

1) Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

2) Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования.

3) Организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.

4) Оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения.

5) Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом.

6) Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

7) Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

8) Обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

9) Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.

10) Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

11) Организация библиотечного обслуживания населения.

12) Создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения. Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М.: НОРМА, 2006.с.219

Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы депутатов и т.д. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными и региональными законами субъектов РФ.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».ст. 35 п. 10

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном (местном) уставе.

Действующее федеральное законодательство не обусловливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Тем не менее, новый закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации “ предусматривает что в структуру органов местного самоуправления, кроме представительного органа, входят глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений. Органы местного самоуправления в порядке, определяемом законодательством РФ, решают вопросы создания, реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений, определяют цели, условия и порядок их деятельности.

Инициатором создания муниципальных унитарных предприятий и учреждений могут выступать: Земское собрание, Глава администрации, а заместители Главы администрации, отраслевые (профильные) структурные подразделения администрации, путем подготовки проекта соответствующего решения о создании муниципальных унитарных предприятий и учреждений, с последующим предоставлением последнего Главе местного самоуправления для принятия решения и подписания.

Учредителем муниципальных унитарных предприятий и учреждений на территории муниципального образования является администрация. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М.: ПРИОР, 2006.с. 289

Унитарные предприятия и учреждения могут быть созданы путем их образования (учреждения), а также в результате реорганизации существующих предприятий и учреждений.

Решение о создании казенного предприятия может быть принято в случаях:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. Муниципальное право РФ. Учебное пособие / И.М. Хужокова. - М.: ИНФРА-М, 2007.с.274

Решение о создании муниципального учреждения может быть принято для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, в случаях:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена; 

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов муниципального образования;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Решение Главы администрации о создании унитарного предприятия, учреждения должно содержать:

- орган, уполномоченный выступать учредителем муниципального предприятия, учреждения;

- цели создания и предмет деятельности;

- величину уставного фонда предприятия (для муниципальных предприятий) и порядок его формирования;

- местонахождение;

- лицо, назначаемое директором предприятия, учреждения;

- лицо, на которое возлагается обязанность по подготовке и представлению в регистрирующий орган учредительных документов предприятия.

Состав имущества, закрепляемого за муниципальным предприятием на праве хозяйственного ведения или за муниципальным казенным предприятием на праве оперативного управления, определяется Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального образования.

Размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации муниципального предприятия, если иное не установлено законодательством РФ.

Уставный фонд муниципального предприятия должен быть полностью сформирован собственником его имущества в течение трех месяцев с момента государственной регистрации такого предприятия. Баранчиков В.А. Муниципальное право. - М.: ЮНИТИ, 2006.с.255

В казенном предприятии уставный фонд не формируется.

Учредительным документом муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения является его устав, принимаемый и утверждаемый в соответствии с законодательством.

В обязательном порядке, в соответствии с законодательством, в уставе муниципального унитарного предприятия и учреждения должны быть отражены:

а) полное и сокращенное фирменное наименование муниципального унитарного предприятия, содержащее указание на его организационно - правовую форму и указание на собственника его имущества;

б) полное и сокращенное наименование муниципального учреждения, содержащее указание на его организационно - правовую форму;

в) местонахождение и почтовый адрес предприятия или учреждения;

г) сведения об учредителе;

д) предмет и цели деятельности;

е) виды деятельности.

В случае, если муниципальное учреждение осуществляет приносящую доход (предпринимательскую) деятельность, данные виды деятельности должны быть указаны в уставе муниципального учреждения отдельно от основных видов деятельности, финансирование которых осуществляется из бюджета муниципального образования;

ж) органы управления и контроля, их права и обязанности;

з) права и обязанности учредителя муниципального учреждения;

и) сведения об органе, осуществляющем полномочия собственника имущества муниципального унитарного предприятия;

к) сведения о филиалах и представительствах;

л) сведения о размере уставного фонда, порядок и источники его формирования, направления использования прибыли (для муниципальных предприятий);

м) перечень фондов, создаваемых муниципальным унитарным предприятием, их размеры, порядок формирования и использования;

н) сведения о порядке распределения и использования доходов муниципального казенного предприятия;

о) порядок использования имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием, учреждением;

п) порядок внесения изменений и дополнений в учредительные документы;

р) порядок ведения статистической и бухгалтерской отчетности;

с) порядок реорганизации и ликвидации муниципального унитарного предприятия, учреждения. Муниципальное право России: Учебник. / под ред. Г.Н. Чеботарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2007.с. 269

Устав муниципального унитарного предприятия, учреждения может содержать и иные не противоречащие законодательству положения.
Муниципальные унитарные предприятия и учреждения вправе осуществлять только виды деятельности, прямо предусмотренные их уставами.

Муниципальные унитарные предприятия и учреждения подлежат государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации. Муниципальное унитарное предприятие и учреждение считается созданным с момента его государственной регистрации. Данные государственной регистрации включаются в Единый государственный реестр юридических лиц.

Руководитель муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения обязан в трехдневный срок после получения свидетельства о государственной регистрации юридического лица представить его учредителю и в Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального образования.

Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального образования вносит соответствующие изменения (дополнения) в реестр муниципальных предприятий и учреждений и реестр муниципальной собственности.

После регистрации муниципальное унитарное предприятие и учреждение подлежат постановке на учет в установленном законом порядке.

Местное самоуправление означает, что публичная власть на местах осуществляется выборными от местного населения органами, которые называются органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своей компетенции, не подчиняются иерархически органам государственной власти и не входят в систему органов государственной власти.

Тем не менее, между органами государственной власти и органами местного самоуправления существует известное единство - и те, и другие осуществляют властные полномочия и являются органами публичной власти, т. е. власти, отдельной от общества, осуществляемой выборными представителями общества и специальным аппаратом чиновников, состоящих на государственной службе (в органах государственной власти) или на муниципальной службе (в органах местного самоуправления).

Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества. Местное самоуправление - это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т.д. Тем не менее, органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократическом политическом режиме. Признание и осуществление местного самоуправления тесно связано с принципом разделения властей по вертикали и служит по существу продолжением этого принципа, составляет вместе с принципом разделения государственной власти - разделение публичной власти и также направлено на предотвращение чрезмерной концентрации власти в одних руках.

1. Конституция РФ. - М.: Проспект, 2009.

2. Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

3. Баранчиков В.А. Муниципальное право. - М.: ЮНИТИ, 2006.

4. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное пособие. - М.: Омега-Л, 2005.

5. Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М.: НОРМА, 2006.

6. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление. Учебное пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М.: ПРИОР, 2006.

8. Муниципальное право России: Учебник. / под ред. Г.Н. Чеботарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2007.

9. Муниципальное право РФ. Учебное пособие / И.М. Хужокова. - М.: ИНФРА-М, 2007.

10. Юридический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2006.