Основы экологического права

· природно-антропогенный объект - это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

· антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Последние годы все большее распространение и обоснование получает точка зрения, в соответствии с которой экологическое право охватывает своим регулированием все аспекты человеческого взаимодействия с материальным миром природы, окружающим людей, т.е. экологические отношения. В их содержание включаются природопользование, охрана окружающей среды, сохранение уникальных произведений природы, культуры, здравоохранения, все виды воздействий на природу, искусственное восстановление благоприятного состояния природной среды, защита от неблагоприятных воздействий стихии и т.д. В таком понимании экологическое право включает правовые нормы об использовании и охране земель, их недр, вод (включая океаны, моря, подземные воды, ледники), лесов и иных составляющих растительного царства, диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы в сухопутной и водной среде, атмосферы Земли и космического пространства со всеми ее природными компонентами1.

Сегодня во многих государствах мира все большее признание получает подход, в соответствии с которым обеспечение экологической безопасности является относительно самостоятельным предметом регулирования, наряду (хотя и в связи) с природопользованием и охраной окружающей среды.

Особенности российского экологического законодательства. Новейшее российское законодательство в этом плане опережает законодательство других государств и международные документы, в которых понятие "экологическая безопасность" используется чрезвычайно редко (предметом регулирования последних, как правило, являются охрана окружающей среды, использование природных ресурсов, защита экологических прав человека и пр.).

Такое состояние российского экологического законодательства иногда квалифицируется как неоправданное забегание вперед по сравнению с законодательством других стран, своего рода увлечение правовой риторикой, манипулирование понятийно-терминологическим аппаратом. Более того, ряд исследователей расценивает как некорректное само понятие "экологическая безопасность", прибегая примерно к следующей аргументации: отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, как деятельности по обеспечению их экологической безопасности, регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды, и, соответственно, отсутствуют серьезные мотивы для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности в отдельную группу общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Такой подход имел бы свой резон, а следовательно, и право на существование, если бы речь шла об "обычном" ухудшении качества окружающей среды в нарушение установленных стандартов. Но нельзя отрицать логику и в таком подходе, который ориентирует охранительные нормы в данной сфере на некий предел, порог допустимого загрязнения. И тогда предметом охраны (хотя и условно) становится "экологическая безопасность". Условность здесь приемлема в такой же мере, в какой мы говорим, допустим, о международной безопасности или о государственной безопасности, хотя объект охраны, в строгом смысле слова, и здесь можно было бы свести к состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и т.п.

Негативное отношение ряда авторов к такому выделению вызывает особую озабоченность в связи с тем, что его высказывают, порой, признанные авторитеты в области экологического права. Например, М.М. Бринчук делает вывод об отсутствии оснований для выделения обеспечения экологической безопасности в самостоятельное направление деятельности в сфере взаимодействия общества и природы и о некорректности выделения обеспечения экологической безопасности как предмета совместного ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды в ст. 72 Конституции РФ2. При этом делается ссылка на чрезвычайно широкий спектр мнений, высказанных в отечественной юридической литературе, относительно содержания экологической безопасности: от обеспечения экологических прав и интересов человека, исключения экологического вреда природной среде и человечеству, защиты экологических интересов личности, общества и государства до обеспечения рационального использования, воспроизводства и повышения качества окружающей среды.

· В результате:

o одни авторы рассматривают экологическую безопасность как составную часть охраны окружающей среды;

o другие ставят между ними знак равенства;

o третьи включают в содержание экологической безопасности не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды;

o наконец, высказывается мнение о том, что обеспечение экологической безопасности - деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей природной среды.

Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права. Появление и закрепление норм, регулирующих экологические общественные отношения, в источниках, относящихся к другим отраслям российского права (конституционному, гражданскому, уголовному, предпринимательскому, административному, финансовому, аграрному, трудовому и др.), свидетельствуют об экологизации российского законодательства, а не о размытости границ предмета рассматриваемой отрасли.

· В настоящее время теория права устанавливает следующий круг условий или перечень критериев, необходимых для признания системы правовых норм в качестве отрасли права:

o специфический круг общественных отношений;

o специфические нормы, регулирующие эти отношения;

o достаточно крупная общественная значимость круга общественных отношений;

o достаточно обширный объем нормативно-правового материала;

o заинтересованность общества в выделении новой отрасли права;

o специальные принципы права, регулирующие построение новой отрасли.

Экологическое право отвечает всем вышеперечисленным условиям и критериям. Специфический характер экологических общественных отношений, равно как особая заинтересованность общества и государства в их специальном правовом регулировании, не вызывает сомнения, о чем наглядно свидетельствует бурный процесс нормотворчества, выразившийся в принятии в Российской Федерации в последние 10 лет основных законов в области охраны окружающей среды, иногда квалифицируемых и критикуемых на Западе как "рамочные", в которых закреплены, среди прочего, правовые принципы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Государственный интерес в формировании экологического права выражается в том, что в сложившихся противоречиях между обществом и природой невозможно навести должный правопорядок без дополнительных правовых усилий и эти усилия должны носить характер не частных усовершенствований, а радикального изменения всей системы правового регулирования.

Понимая под функциями государства основные или главные направления его деятельности, определяемые потребностями решения некоторых общих для общества задач, экологические функции государства можно определить как деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее качества, охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечение экологической безопасности.

Создание оптимальной модели экологического управления во многих государствах рассматривается в качестве важного фактора повышения эффективности законодательства в области охраны окружающей среды, реализации экологической политики. При этом функции государственного управления охраной окружающей среды различаются от государства к государству в зависимости от преобладающих научных воззрений на назначение экологического управления, определение круга стоящих задач, его соотношение с другими сферами государственной деятельности, внутреннюю структуру системы его органов, функции и компетенцию.

В настоящее время наиболее распространенными подходами к проблеме управления охраной окружающей среды являются следующие:

1. Фрагментарный подход. Данный подход основывается на раздельном экологическом управлении по объектам природы или отраслям экономики и исходит из традиционного деления природной среды на несколько основных компонентов: землю, недра, воды, растительный и животный мир, атмосферный воздух и космическое пространство.

В результате экологические функции возлагаются на действующие хозяйственно-отраслевые ведомства, вместо того, чтобы создавать новые административные ведомства по охране окружающей среды, тем самым уже заранее осложняя центральный бюрократический аппарат.

Неудовлетворительные результаты по сохранению природы и обеспечению рационального использования природных ресурсов показали несостоятельность фрагментарного подхода. Как отмечал на третьей сессии Подготовительной Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. Генеральный директор Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП), фрагментарность управления явилась одной из основных причин, вызвавших современные экологические проблемы и связанные с этим опасные тенденции к общему ухудшению жизненных условий. "Может быть, с административной точки зрения удобно делить управленческую деятельность на сектора, но, если мы хотим смоделировать будущий мир правильно, нам необходимо мыслить и действовать на межведомственной основе"3.

Усилия по охране отдельных природных объектов при фрагментарном управлении оказываются малоэффективными. Как результат, фрагментарный подход был подвергнут справедливой критике по линии его узковедомственного характера и отсутствия достаточного государственного регулирования. Раздробление ответственности между многими министерствами, борьба против вредоносных воздействий, доверенная министерствам, защищающим производителей этих воздействий; беспомощные службы; слабый контроль, часто не существующий вовсе; смехотворные санкции, по мнению Ф. Сен-Марка, делают необходимой реорганизацию всей административной структуры, чтобы она стала эффективной и обладала властью по отношению к загрязнителям. Необходимо усиление роли государства, что должно повлечь за собой создание "власти в защиту природы", а не "власти над природой". В то же время, отрасли хозяйства, имеющие дело с биологическими ресурсами, часто сосредоточивают свое внимание на их эксплуатации, а не охране, что, по мнению Р. Аллена, вызвано серьезными противоречиями, возникающими из-за недостатка финансовых средств, и последующим сильным нажимом на все сектора экономики в целях получения прямой экономической выгоды.

2. Противоречивость экономики и экологии. Данный подход основывается на наличии объективного противоречия между экономикой и охраной окружающей среды в силу несовместимости стоящих перед ними задач, что по своей сути ставит под сомнение представление о рыночной модели экономики как способной гарантировать устойчивый общественный прогресс. Именно игнорированием данного противоречия многие ученые объясняют отсутствие успехов в области природоохранения в условиях применения рыночных механизмов при одновременном снижении управленческой роли государства.

Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что рыночная экономика все же остается доминирующей моделью общественных экономических отношений. В таких условиях требуется поиск компромиссных вариантов. При этом разумной представляется идея о сочетании методов административного и рыночного воздействия на хозяйственную деятельность.

3. Консолидация экологического управления. Под воздействием философской концепции о единстве и взаимодействии всех явлений и элементов природы (В.И. Вернадский, Е.К. Федоров и др.), а также с учетом известных недостатков управления разрабатывается система концептуальных взглядов, основанная на идее интеграции всех аспектов управления охраной окружающей среды в рамках единой управленческой системы.

Интеграция рассматривается как выделение природоохранных функций из хозяйственно-отраслевого управления и их объединение на основе создания специализированного ведомства по охране окружающей среды.

· В рамках концепции интеграции экономического управления разрабатываются две принципиально различные управленческие модели.

o Одна из них основана на жестком объединении всех функций управления природопользованием в рамках Министерства природных ресурсов.

o Другая - гибкая модель интеграции управления - построена на идее усиления координации действий в области охраны окружающей природной среды и налаживании взаимодействия между подразделениями, выполняющими функции охраны природных ресурсов в процессе своих хозяйственных мероприятий.

В концепции интеграции экологического управления в его двух вариантах моделей, за государственным управлением в области охраны окружающей среды закрепляется самостоятельная сфера управленческой деятельности, не совпадающая с управлением отраслями экономики или отдельными видами природопользования; строится на выделении контрольно-надзорных полномочий в области охраны окружающей природной среды и регулирования природопользования из действующих хозяйственных подразделений, их отграничении от полномочий по эксплуатации природных ресурсов. Одновременно в ней указывается на необходимость создания в качестве центра экологического управления единого специализированного ведомства, компетенция и полномочия которого определяются исходя из передачи ему функций и инструментов контроля за эксплуатацией природных ресурсов в интересах их сохранения. Соответственно, природоохранное ведомство для обеспечения добросовестного соблюдения экологических интересов не должно быть природопользователем, т.е. не должно участвовать в хозяйственном использовании природных ресурсов и получении прибыли.

4. Исправительный и предупредительный подходы. В соответствии с исправительным подходом считается, что для решения проблемы загрязнения необходимо обеспечить очистку отходов производства и контролировать ее путем установления лимитов для выбросов и сбросов, не реформируя при этом экономику и другие сферы общественной жизни. Данный подход ориентирован на потребление природных ресурсов без четких обязательств сохранять, возобновлять и восстанавливать эти ресурсы, т.е. на "потребление ради производства".

Рассматриваемый подход дал начало разработке экологических стандартов и лимитов нагрузки на природную среду, но в качестве доминирующего просуществовал недолго.

Предупредительный подход предусматривает перемещение экологического контроля с конца технологического процесса и его распределение по всей цепочке: с момента добычи сырья и до получении готовой продукции. Главная цель такого контроля - предупреждение ущерба. В отличие от "исправительного подхода", его реализация требует структурной перестройки управления экономикой, технологической модернизации производства, внедрения различного рода ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий. Следствием развития предупредительного подхода стало распространение в управленческой практике такого метода управления, как оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза.

5. Интеграция экономики и экологии. В данном случае окружающая среда рассматривается не только как материальная база экономического и общественного развития, но и как условие выживания человека. Речь идет о том, что в первую очередь необходимо реформировать экономику, интегрировать экономические интересы в экономическое развитие, поставить экологические интересы над экономическими, заставить первые определять развитие экономики.

Задачи охраны окружающей среды должны быть поставлены перед всеми правительственными ведомствами, международными организациями и крупными учреждениями частного сектора. Механизм реализации этих задач должен опираться на установление ответственности таких учреждений за последствия своей деятельности. Сам процесс принятия решений должен быть скоординированным и предусматривать широкое участие населения. Достичь интеграции экологических и экономических факторов без слияния двух сфер управления возможно путем наделения органов специализированного природоохранного управления реальными возможностями участия и рычагами влияния на принимаемые хозяйственные решения. Одновременно экономика не освобождается от обязанностей по охране окружающей природной среды и выполняет функции экологического управления применительно к своему виду деятельности, что требует создания в своей структуре соответствующих подразделений по охране окружающей среды.

В России идеи интеграции экономического и экологического факторов нашли политическую и правовую поддержку. Указ Президента "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" от 4 февраля 1994 г. предусматривает обеспечение комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Однако на сегодняшний день в России решающую роль в реформировании и построении действующей системы экологического управления пока еще играют идеи фрагментарного подхода, ослабления позиций комплексного экологического управления на фоне усиления позиций ресурсовых ведомств, фактического ослабления государственного регулирования и контроля.

Метод правового регулирования - способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства. В отличие от предмета, метод правового регулирования не является столь значимым для выделения той или иной совокупности правовых норм в качестве отрасли права.

· Доказательством тому является тот факт, что в системе российского права выделено примерно 15 отраслей права, в то время как в науке права признается два метода:

o административно-правовой;

o гражданско-правовой.

Суть административно-правового метода регулирования заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний. В экологическом праве административно-правовой метод опосредуется в специфических формах - нормировании, экспертизе, сертификации, лицензировании и др. Он выражается в установлении допустимых выбросов загрязняющих веществ в природную среду, которые должны соблюдаться предприятиями-природопользователями, выдаче этим предприятиям специальных лицензий на такой выброс, применении мер юридической ответственности и др.

Гражданско-правовой метод регулирования основывается на равенстве сторон правоотношения.

В современном экологическом праве применяются оба метода правового регулирования. Причем в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием гражданского, предпринимательского законодательства гражданско-правовой метод применяется в данной отрасли все более широко.

Заключение договора на природопользование представляет собой пример гражданско-правового метода регулирования. Однако, если в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные договором, и причиняется существенный экологический вред, может быть применен административно-правовой метод регулирования отношений по природопользованию.

Принципы экологического права составляют основу рассматриваемой отрасли, а их соблюдение может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечению экологической безопасности. Экологическое право основано как на общих принципах российского права, так и на принципах данной отрасли (отраслевых). Основные отраслевые принципы экологического права определены в ст.3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.

· Этим Законом установлено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

o соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду;

o обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека;

o научно обоснованнго сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

o охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

o ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

o платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде;

o независимости контроля в области охраны окружающей среды;

o презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

o обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

o обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

o учета природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

o приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

o допустимости воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

o обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

o обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

o сохранения биологического разнообразия;

o обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

o запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

o соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

o ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

o организации и развития системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры;

o участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

o международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Приведенный перечень принципов не является ни исчерпывающим, ни полным. Процесс формирования принципов экологического права продолжается параллельно с совершенствованием и дальнейшим развитием российского экологического законодательства. Доказательством этого может служить увеличение числа отраслевых принципов российского законодательства с шести (по Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.) до двадцати трех (по Федеральному закону "Об охране окружающей среды" 2002 г.).

Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

· Источники экологического права могут быть классифицированы по следующим основаниям:

o по юридической силе - на законы и подзаконные акты.

§ Законы - нормативно-правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти.

§ Подзаконные акты - все иные нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.

o по предмету регулирования - на общие и специальные.

§ Общие - регулируют как экологические, так и иные общественные отношения (например Конституция РФ).

§ Специальные - это акты, целиком посвященные вопросам охраны окружающей среды или ее элементов (например, Закон "Об охране окружающей природной среды", Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и др.).

o по характеру правового регулирования - на материальные и процессуальные.

§ Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений (Федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и др.).

§ Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических права и интересов и т.д. (Гражданский процессуальный кодекс РСФСР; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. и др.).

o по своему характеру - на кодифицирующие и не являющиеся таковыми. К кодифицирующим актам можно отнести Закон "Об окружающей природной среде", Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О недрах" и др.

Их отличительной особенностью является систематизация эколого-правовых норм на базе основополагающих правовых принципов путем их уточнения, ликвидации внутренних противоречий и совершенствования, развития в процессе нормотворчества.

· Систему источников экологического права образуют:

o Конституция Российской Федерации;

o федеративные договоры;

o международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

o законы (конституционные и федеральные);

o указы и распоряжения Президента РФ;

o постановления и распоряжения Правительства РФ;

o конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

o нормативные правовые акты министерств и ведомств;

o нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

o локальные нормативные правовые акты;

o правовой обычай.

Конституция РФ. При анализе Конституции РФ как источника экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности, и непосредственно экологические.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.

Конституция устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государства и субъектов-природопользователей. Оно содержит их обязанность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных природных ресурсов.

Объявляя человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), Конституция устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

С учетом федеративного устройства России Конституция определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).

· Федеративные договоры. Источниками экологического права России являются следующие федеративные договоры:

o о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

o о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

o о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Договоры были подписаны 31 марта 1992 г. Они определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Важным является положение договоров о том, что законопроекты РФ по предметам совместного ведения, направляются субъектам РФ. При принятии федерального закона в Государственной думе РФ учитываются позиции субъектов Федерации.

Международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права. Конституция устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (а значит, и в сфере природопользования и охраны окружающей среды) являются составной частью ее равовой системы.

Одновременно закрепляется примат норм международного права над национальными. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Законы (конституционные и федеральные). Закон является средством закрепления государственной экологической политики и принимается органом представительной ветви государственной власти по поводу определения политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

Головным законом экологического права России как отрасли является принятый 10 января 2002 г. Закон "Об охране окружающей природной среды", который пришел на смену утратившему силу Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

Закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Дальнейшее развитие в Законе 2002 г. получили такие новеллы российского экологического законодательства, как определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их экологических прав и обязанностей, создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Для устранения имевших место противоречий между Законом 1991 г. и иными специальными законодательными актами, новый Закон 2002 г. прибегает в ряде своих разделов к отсылочным нормам (например в разделе об экологической экспертизе).

· В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:

o Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" от 14 июля 1982 г.;

o Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001 г.;

o Федеральный закон "О недрах" от 8 февраля 1995 г.;

o Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.;

o Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г.;

o Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.;

o Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995 г.;

o Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.;

o Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.

· Наряду с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства:

o Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г.;

o Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 9 января 1996 г.);

o Закон РФ "О стандартизации" от 10 июня 1993 г.;

o Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г.;

o Закон РФ "О градостроительстве в Российской Федерации" от 14 июля 1992 г.;

o Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г.;

o Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 13 июля 2001 г. и др.

Указы и распоряжения Президента РФ. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст.90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

· К числу Указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся:

o Указ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития";

o Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию";

o Указ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых территориях Российской Федерации";

o Распоряжение от 26 июня 1995г. "Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью" и др.

Постановления и распоряжения Правительства РФ. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

Конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и охрану окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей региона.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ - это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

В рамках достаточно широко распространенной практики заключения соглашений о взаимной передаче своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ) между Российской Федерацией и ее субъектами имеются многочисленные примеры договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды (между Правительством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др.).

Нормативные правовые акты министерств и ведомств. В пределах своей компетенции министерства и ведомства вправе принимать обязательные для исполнения акты. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей природной среды наделены неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей области. Примером нормативного правового акта специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды может служить Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Согласно ст. 7 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4 к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Локальные нормативные правовые акты. Локальными называются нормативные акты, которые принимаются на предприятиях и становятся источниками экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера.

Локальные акты общего характера - уставы предприятий, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Специальные локальные акты - планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия.

Правовой обычай. Обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Так, Конституция РФ (ст.72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом "О животном мире" (ст.ст. 9, 48, 49).

Таким образом, обычай как источник права применяется на практике.

В науке экологического права развитие рассматриваемой отрасли принято делить на три периода: до1917г., советский период и современный.

Период до 1917 г. В средневековой Руси охрана природных ресурсов осуществлялась через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. В "Русской правде" 1016 г., например, предусматривалась охрана общинной собственности, включавшей в себя, среди прочего, лесные массивы, и собственности князя, запрещала кражу дров, предусматривала штраф за порчу дупла, наполненного сотами с медом.

Соборное уложение 1649г. рассматривало ловлю рыбы в чужом пруду, бобров и выдр как кражу имущества и предусматривало наказание в первый раз - битье батогами, во второй - кнутом, в третий - отрезание уха. Широко применялась смертная казнь.

С XVII в., когда появилась потребность в регулировании не только добычи объектов животного мира, но и их сохранения, стали регламентироваться способы добычи и размеры добываемых видов. Также было введено ограничение права собственности на природные объекты и права пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными.

Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным.

Советский период. В социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

· В начале 20-х гг. ХХ в. был принят ряд законов и директив Правительства, включая:

o Земельный кодекс РСФСР 1922 г.;

o Лесной кодекс РСФСР 1923 г.;

o декрет СНК РСФСР "О недрах земли" 1920 г.;

o постановление ЦИК И СНК СССР "Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР" 1924 г.;

o декрет СНК РСФСР "Об охоте" 1920 г.;

o декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" 1921 г.;

o декрет СНК РСФСР "О санитарной охране жилищ"1919 г. и др.

Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Только в 70-е гг. XX века применительно к водам и в 80-е гг. применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

· Именно в этот период формируется основной массив природоресурсного законодательства (1970-1982 гг.), в который вошли:

o Земельный кодекс РСФСР 1970 г.;

o Водный кодекс РСФСР 1972 г.;

o Кодекс РСФСР о недрах 1976 г.;

o Лесной кодекс РСФСР 1978 г.;

o Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" 1982 г.;

o Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" 1982 г.

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона "Об охране атмосферного воздуха", отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения регулировались фрагментарно. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х - начале 70-х гг., во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не была достаточно осознана высшими органами государства и КПСС, которые, в принципе отрицали возможность существования при социализме антагонистических противоречий между обществом и природой, а следовательно, и необходимость целенаправленной государственной природоохранной политики.

Правда, 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР", который содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Однако заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал мер юридической ответственности за нарушение собственных положений.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций.

Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

1 декабря 1978 г. было принято еще одно совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов". С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования, Постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.

В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, "остаточный" принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".

· Среди директив, принятых этим Постановлением, наиболее важными являются:

o консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга);

o совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды);

o подготовка проекта Закона СССР "Об охране природы".

В этом же году было принято решение о всеобщей экологической "паспортизации" предприятий промышленности и сельского хозяйства.

По причине распада осуществить указанные директивы в рамках Советского Союза не удалось. Считается, что основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.

· Современный период России. На современном этапе, начало которого совпадает с началом 90-х гг., экологическое право развивается с учетом следующих факторов:

o кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды;

o дефектов, фрагментарности и пробельности существующего экологического законодательства;

o перехода на рыночные отношения в экономике и, как следствие, перемещения центра тяжести с государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на рыночные инструменты решения экологических проблем;

o перспектив создания правового и социального государства;

o мирового опыта в регулировании взаимоотношений общества и природы посредством внутреннего и международного экологического права.

При этом обращает на себя внимание предлагаемое официальными лицами определение государственной экологической политики России: "это деятельность направленная на создание системы институтов и осуществление мероприятий по обеспечению экологической безопасности населения и сохранения жизнеобеспечивающих функций биосферы. Государственная экологическая политика должна быть основана на каких-то принципах. С одной стороны, на научных экологических принципах, а с другой стороны, на практике государственного управления, на практике социально-экономического развития России"5.

Такое определение государственной экологической политики позволило некоторым депутатам Государственной думы назвать ее "антиэкологической", а ученым обратить внимание на нежелание российских законодателей должным образом учитывать опыт мирового сообщества, в частности нормы международного экологического права.

· Доказательством последнего могут служить следующие принципы, лежащие в основе формирования государственной экологической политики России:

o принцип необходимости охраны окружающей природной среды как принцип политики;

o принцип неистощительного использования и восстановления природных ресурсов;

o принцип предосторожности, из которого вытекает обязательность экологической экспертизы;

o принцип сохранения биологического разнообразия;

o принцип независимости государственного контроля за природопользованием;

o принцип воспитания экологического мировоззрения.

Не вдаваясь в содержание каждого из этих принципов и их достаточность, отметим их очевидное расхождение с теми специальными принципами, которые существуют в международном экологическом праве6.

Экологические права граждан - центральный институт современного российского экологического права. Признание этих прав можно рассматривать как одну из наиболее существенных тенденций развития российского экологического права. Закрепление в ст. 42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду и других субъективных экологических прав важно, прежде всего, с точки зрения вовлечения граждан в механизм охраны окружающей среды, обеспечения общественного контроля за природоохранной деятельностью государственных органов и предприятий.

Ранее, до принятия Конституции РФ, в Законе "Об охране, окружающей природной среды" 1991 г. было закреплено право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью (ст. 11). В соответствии с этим Законом это право должно было обеспечиваться планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в его нарушении.

Положения, закрепляющие право человека на благоприятную окружающую природную среду, стали появляться на уровне новых конституций (в новых редакциях старых) либо в экологическом законодательстве под влиянием активной разработки данного института в международном экологическом праве.

Сегодня лишь немногие государства мира включили в свои основные законы - конституции - упоминание об основном праве человека на благоприятную окружающую среду (Германия, Дания, Финляндия, США и их отдельные штаты, Испания, Португалия, Южная Корея, ст. 42 Конституции Российской Федерации). Так, ст. 10 Конституции Португалии закрепляет право каждого гражданина на здоровье и сбалансированную окружающую среду. Не ясен, правда, смысл, вкладываемый законодателем в понятие "сбалансированная окружающая среда". Но можно предположить, что он близок к смыслу термина "благоприятная окружающая среда" в его современном понимании.

При тщательном рассмотрении национального законодательства этой немногочисленной группы стран, провозгласивших право на благоприятную окружающую природную среду в своих основных законах, обращает на себя внимание тот факт, что предусматриваемая этими государствами техника обеспечения такого права отличается большим разнообразием.

В одних случаях сами конституции содержат в себе специальные экологические гарантии. В других - такие гарантии соединены с иными основными правами. В третьих - предусматривается использование основных прав в интересах защиты окружающей среды. Четвертая группа конституций увязывает основы экологической политики государственных учреждений и ведомств с защитой окружающей индивида природной среды.

В этой связи возникает вполне уместный вопрос: почему законодатель проявляет столь большую осторожность в деле закрепления этого субъективного права на конституционном уровне?

Причин здесь может быть несколько. Одна из них - недостаточная определенность самого понятия "благоприятная окружающая среда", общий характер критериев оценки качества окружающей среды, зафиксированных в Стокгольмской декларации 1972 г. и Декларации РИО 1992 г., что затрудняет суждение об объеме и содержании субъективного права человека на благоприятную окружающую среду и гарантирование в максимально полном объеме этого права. Они могут быть достаточны для формального провозглашения права человека на благоприятную окружающую природную среду. Но эти критерии не позволяют делать юридически значимые выводы в рамках национальных правовых систем.

Как известно, право граждан на благоприятную окружающую среду относится к категории субъективных прав7.

· В теории права признается, что субъективное право (т.е. право, принадлежащее тому или иному субъекту) представляет собой единство трех возможностей:

o во-первых, вид (и объем) возможного поведения самого обладателя субъективного права;

o во-вторых, возможность требовать соответствующего поведения (совершения известных действий или, напротив, воздержания от действий) от других (обязанных) лиц;

o в-третьих, возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию государственного аппарата для осуществления второй возможности.

Ограниченность, а тем более отсутствие любой из этих возможностей, делает ущербным то или иное субъективное право, порождает лишь видимость в обеспечении личности определенными социальными благами.

В свете этих обстоятельств встает вопрос о соразмерности, сбалансированности отражения в национальном законодательстве прав и обязанностей человека в области охраны окружающей природной среды, поскольку активность личности в исполнении обязанностей по охране природы зависит, кроме иных факторов, и от системы корреспондирующих им прав и законных интересов, степени их обеспеченности в исполнении и реализации.

Учитывая, что история признания права на благоприятную окружающую среду в качестве основного права человека формально насчитывает лишь три десятилетия, эффект от его применения, его обязывающая для государственных органов сила также различны и не всегда ясны в разных странах и правовых системах. Более того, это право во многих случаях выступает в качестве объекта ограничения, когда законодатель, не имея возможности видоизменить конституционные гарантии, пользуется своим правом ограничить и определить область применения и содержание этого права. В условиях все возрастающего воздействия человека на окружающую его природную среду в законодательстве появляются все новые и новые запреты и обязанности экологического характера, относящиеся к гражданам, которые не всегда сопровождаются соответствующим расширением их прав.

Различна также и юридическая природа правовых гарантий этого права в тех странах, которые его закрепили в своем национальном законодательстве. Например, основные права на жизнь и здоровье в Германии, Австрии и Японии выполняют только защитную функцию от вмешательства со стороны государства. А так как в этих странах до сих пор еще не было случая применения таких положений к спорам, затрагивающим экологическое право, то, соответственно, остается неясным вопрос о значении такой защитной функции.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что одного только факта признания права на благоприятную окружающую среду в качестве основного права человека недостаточно для эффективной и удовлетворительной защиты эколого-ориентированных интересов индивида. Необходимо активное включение в работу по обеспечению этого права, среди прочего, государственных органов различного уровня и различной специальной компетенции. Это основное право должно предусматривать уважение заинтересованности индивида в благоприятном природном окружении, его право добиваться своих экологических требований посредством правовых процедур и механизмов, включающих в себя, в частности, защиту в суде или в других аналогичных инстанциях.

Для реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду Закон "Об охране окружающей среды" 2002 г. предусмотрел ряд существенных полномочий граждан и общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды.

· Они включают право:

o создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

o направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

o принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

o выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

o оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

o обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

o предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

o осуществлять другие предусмотренные законодательством права (ст. 11).

В соответствии со ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

На практике же экологические права и интересы граждан часто игнорируются властями. Доказательством может служить строительство в Москве жилых массивов Марьино и Братеево на бывшей свалке отходов и на территории, прилегающей к ней. Центр Госкомсанэпиднадзора обобщил результаты исследований состояния здоровья жителей микрорайона Марьино, и отметил высокую смертность лиц наиболее активного трудоспособного возраста (40-49 лет), высокие уровни разных болезней у детей и других групп населения8.

Очевидно, что не выполнили при этом свои обязанности по обеспечению соблюдения экологического права граждан Правительство Москвы, органы экологического контроля, государственного санитарного надзора, прокуратуры.

Говоря же в целом об экологических правах граждан, следует отметить, что их практическая реализация оказывается проблематичной по ряду причин. Удовлетворение этих прав и интересов граждан осложнено кризисным состоянием экономики, невозможностью, с одной стороны, обеспечить выделение достаточных финансовых и материальных средств на охрану окружающей среды, а с другой - по экономическим соображениям закрыть экологически вредные предприятия или хотя бы ограничить их деятельность. Дополнительной серьезной причиной является низкий уровень знаний экологического законодательства, правовой культуры граждан. В защите прав граждан в области охраны окружающей среды действующее законодательство отводит существенную роль судам. Однако они практически пока мало активны и мало эффективны в данной сфере.

Система норм, регулирующих отношения по использованию природных богатств, называется правом природопользования. Такие нормы содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом. Некоторые положения, касающиеся природопользования, предусмотрены также в Законе "Об охране окружающей среды", Федеральном законе "Об экологической экспертизе", иных актах законодательства об окружающей среде, в гражданском, уголовном и другом законодательстве.

Природоресурсное законодательство предусматривает общее и специальное пользование землей, недрами, водами и лесами. Общее природопользование характеризуется тем, что оно является общедоступным. Оно не требует особого разрешения в каждом конкретном случае со стороны компетентных государственных органов, а также тех лиц (предприятий и учреждений), за которыми природные объекты закреплены в пользование. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных правовых актов. В ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.

Наиболее полно и четко право общего пользования водами и лесами выражено в водном и лесном законодательстве. Так, в соответствии с Лесным кодексом РФ 1997 г. граждане имеют право свободно пребывать в лесах, собирать дикорастущие плоды, орехи, ягоды и т.п.

В то же время пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод могут быть ограничены в интересах пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в лесах заповедников - в связи с установленным в них специальным порядком пользования. Порядок осуществления общего водопользования определен в ст. 88 Водного кодекса РФ. Так, на общее водопользование разрешение не требуется. Такое водопользование осуществляется в целях купания, катания на лодках, забора воды для питьевых и бытовых нужд и т.д.

Право специального природопользования связано с потребностью обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды от загрязнения и иных вредных воздействий. Оно основано в России на принципах целевого характера пользования, устойчивости права пользования, платности природопользования.

Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно указывается в разрешениях на право пользования (в решении о предоставлении земельного участка, в лицензии на право пользования недрами, в разрешении на специальное водопользование, в лесорубочном или лесном билете). Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит одним из юридических оснований для аннулирования лицензии.

Принцип устойчивости права природопользования заключается в том, что природные объекты предоставляются обычно либо в бессрочное пользование ими, либо на длительный срок от 20 до 50 лет. Право пользования названными ресурсами может быть прекращено только по основаниям, указанным в законе. Закрепление в законодательстве и реализация принципа устойчивости права природопользования направлены на создание необходимых условий для осуществления природопользователем его деятельности, а также гарантий его интересов, связанных с природопользованием.

Специальное природопользование осуществляется за плату. Взимание платы регулируется как Законом "Об охране окружающей среды", так и специальными природоресурсными актами. Платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на нее.

· Плата за природные ресурсы (за землю, недра, воды, леса и иную растительность, животный мир, рекреационные ресурсы) взимается:

o за право пользования природными ресурсами в пределах лимитов;

o за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

o на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

· Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия взимается:

o за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;

o за те же действия, но сверх установленных лимитов.

Для осуществления специального природопользования требуется выделение определенных частей природных объектов и закрепление их в обособленное пользование юридических и физических лиц. Право пользования в этих случаях возникает на основании специально выдаваемых разрешений в соответствии с процедурой (предоставления земельного участка, горного отвода, получения лесорубочного или лесного билета и т.д.), определенной в основном в рамках природоресурсного законодательства.

В природоресурсном законодательстве закрепляются права и обязанности пользователей природными ресурсами. Эти права и обязанности имеют как общие, так и специфические черты, определяемые с учетом специфики того или иного природного объекта. Так, к общим правам относится использование природных ресурсов для любой формы предпринимательской или иной деятельности в соответствии с целями, предусмотренными в лицензии, если природопользование осуществляется на лицензионной основе. К общим обязанностям природопользователей относятся соблюдение требований законодательства о природопользовании и охране окружающей среды; соблюдение требований технических проектов, планов и иных документов (если природопользование связано с их реализацией); предоставление разного рода информации в государственные органы, которая требуется в соответствии с законодательством, и др.

Лесопользователи, в частности, имеют право осуществлять пользование лесами в пределах только тех объемов, сроков и видов пользования, которые указаны в разрешительных документах. Обязанности лесопользователей включают: ведение работ способами, не допускающими возникновения эрозии почв, исключающими или ограничивающими отрицательное воздействие пользования лесами на состояние и воспроизводство лесов и других природных объектов; соблюдение правил пожарной безопасности; очистку лесосек от порубочных остатков; осуществление лесовосстановительных мероприятий на вырубках или других площадях на условиях и в сроки, которые указаны в разрешительных документах и др. Нарушение или невыполнение этих обязанностей влечет соответствующие неблагоприятные последствия для природопользователей. Они могут быть лишены лицензии, привлечены к административной или уголовной ответственности.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство России; Советы министров республик в составе РФ; администрация иных субъектов РФ, а также органы местной администрации.

· В частности, в соответствии со ст. 5 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

o обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития РФ;

o разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

o разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития РФ;

o объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;

o координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

o установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

o установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении РФ, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (федеральный государственный экологический контроль);

o установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

o обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ;

o установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

o подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

o установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

o установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

o организация и проведение государственной экологической экспертизы;

o взаимодействие с субъектами РФ по вопросам охраны окружающей среды;

o установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

o предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

o организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

o обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

o образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;

o ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

o ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

o экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

o экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

o установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

o осуществление международного сотрудничества РФ в области охраны окружающей среды;

o осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ полномочий.

· К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той же сфере ст. 6 указанного Закона отнесены:

o определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов РФ с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ;

o участие в разработке федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации и соответствующих программ;

o реализация федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территориях субъектов РФ с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей;

o разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ, контроль за их исполнением;

o разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне;

o разработка, утверждение и реализация целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

o осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов РФ;

o организация и осуществление в порядке, установленном законодательством РФ, государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов РФ;

o государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

o экономическая оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

o привлечение виновных лиц к административной и иным видам ответственности;

o предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

o образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

o организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территориях субъектов РФ;

o ограничение, приостановление и (или) запрещение хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий на территориях субъектов Российской Федерации;

o обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ;

o ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов РФ;

o ведение Красной книги субъекта РФ;

o осуществление экологической паспортизации;

o регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.

В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология), который, в свою очередь, был ликвидирован в мае 2000 г. Одновременно на базе упраздненных Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

В результате в настоящее время в России функционируют следующие специализированные органы управления охраной окружающей среды: Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по ведению земельного кадастра, Государственный комитет РФ по рыболовству.

Неопределенность законодательной формулы "специально уполномоченные государственные органы" вынудила Правительство РФ принять 22 сентября 1993 г. Постановление "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды". В соответствии с этим Постановлением Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды) и его территориальные органы объявлялись специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды, которые в пределах своей компетенции должны координировать деятельность специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления.

Таким образом, центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Минприроды РФ. Постановлением на него и его территориальные органы возложена ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. В настоящее время это министерство действует на основе Положения о Министерстве об охране окружающей среды и природных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.

· Основными задачами Министерства являются:

o комплексное управление в области охраны окружающей среды, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

o координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в данной области;

o формирование нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования и обеспечения экологической безопасности:

§ организация единой государственной системы экологического мониторинга;

§ организация и проведение государственной экологической экспертизы;

§ организация и осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

§ обеспечение населения экологической информацией и др.

В соответствии с основными задачами Минприроды осуществляет ряд важнейших функций:

o разрабатывает предложения по основным направлениям государственной экологической политики; совместно с другими специально уполномоченными природоохранительными органами организует разработку и реализацию федеральных и межгосударственных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;

o подготавливает предложения по совершенствованию законодательства РФ по вопросам, относящимся к компетенции министерства;

o организует и осуществляет в установленном порядке выдачу (аннулирование) лицензий и разрешений в области природопользования и охраны окружающей среды;

o согласовывает или утверждает по согласованию с соответствующими уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды нормы (нормативы) и правила использования отдельных видов природных ресурсов, лимиты (квоты) на их изъятие:

o организует разработку, согласовывает или утверждает по согласованию с другими специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды нормативы качества окружающей среды, нормы (нормативы) воздействия на окружающую среду, размещения отходов; - осуществляет ряд других функций.

В систему специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды входят также Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Федеральный горный и промышленный надзор России, Государственный таможенный комитет РФ, Министерство внутренних дел РФ. Эти органы в соответствии с законодательством России решают вопросы в области охраны окружающей среды по согласованию или совместно с другими специально уполномоченными государственными природоохранительными органами.

Под нормированием в области природопользования и охраны окружающей среды понимается установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В природоохранительной практике России нормирование с давних пор служит одной из основных мер охраны окружающей среды.

В соответствии с экологическим законодательством нормативы качества окружающей среды едины для всей территории России. Одновременно допускается, что с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий) для них устанавливаются более строгие нормативы. Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает также в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и, соответственно, с разной реакцией растительных и животных организмов на однотипные воздействия.

Нормативами качества окружающей природной среды являются предельно допустимые нормы воздействия на окружающую природную среду со стороны антропогенной деятельности человека. Предельно допустимые нормативы - своего рода компромисс между экономикой и экологией, компромисс вынужденный. Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

o К нормативам качества окружающей среды относятся:

§ нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

§ нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

§ нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

§ иные нормативы качества окружающей среды.

o В основе нормативов качества лежат три показателя:

§ медицинский (пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генетической программе);

§ технологический (способность экономики обеспечить выполнение установленных пределов воздействия на человека и среду его жизни);

§ научно-технический (способность научно-технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия по всем его параметрам).

Норматив становится юридически обязательным с момента утверждения его компетентным органом (Госкомсанэпиднадзор России и Минприроды России). Утверждаются эти нормативы по согласованию с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

Все нормативы качества окружающей природной среды подразделяются на три группы.

Первую группу составляют санитарно-гигиенические нормативы. К ним относятся нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ - химических, биологических, физических воздействий и др., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней радиационного воздействия и др. Цель таких нормативов - определить показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека.

К нормативам предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды относятся также нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве. Сюда же можно отнести лимиты размещения отходов. Названные нормативы устанавливаются для отдельных источников воздействий на природу.

Вторую группу образуют экологические нормативы. К ним относятся нормативы выбросов, сбросов вредных веществ (ПДВ). Они устанавливают требования к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенной пороговой величиной. К экологическим нормативам могут быть отнесены всякие другие требования, предъявляемые к источникам (стационарным, передвижным) с целью охраны окружающей природной среды и здоровья человека. В отличие от стационарных источников, для которых устанавливаются индивидуальные нормативы с учетом специфики их воздействия на окружающую среду, для транспортных и иных передвижных средств и установок определяются нормативы для модели.

В третью группу нормативов входят так называемые вспомогательные нормы и правила. Их главная цель состоит в обеспечении единства в употребляемой терминологии, в деятельности организационных структур и в правовом регулировании экологических отношений.

Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства.

Оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду является для России новой правовой мерой ее охраны, которая стала проводиться с начала 90-х гг. XX в. Если в Законе "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. нет даже упоминания о необходимости проведения ОВОС при планировании новой хозяйственной деятельности, то в Законе "Об охране окружающей среды 2002 г. этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

o ОВОС проводится инициатором экологически вредной деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования (например на стадии разработки технико-экономического обоснования) с целью:

§ выявления видов и уровней воздействия этой деятельности на окружающую среду;

§ прогнозирования изменений состояния окружающей среды в случае осуществления планируемой деятельности и их социально-экономических последствий;

§ выработки мер по обеспечению охраны окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства России об охране окружающей среды.

Среди видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, по которым в обязательном порядке должна проводиться оценка воздействия на окружающую среду при ее планировании (всего 33 вида или объекта), в частности, находятся предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др.

o При этом ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов документации:

§ концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;

§ схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

§ градостроительной документации;

§ документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;

§ предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и/или иных объектов и комплексов.

o Содержательную сторону ОВОС составляют:

§ цели реализации замысла или предполагаемого проекта;

§ разумные альтернативы намечаемой деятельности;

§ характеристика проектных и иных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии;

§ сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространственных и временных рамках;

§ возможные последствия реализации намечаемой деятельности и ее альтернатив;

§ меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений;

§ предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и планов послепроектного экологического анализа.

По результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду инициатор этой деятельности должен провести общественные слушания и затем представить все материалы на государственную экологическую экспертизу. Если государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.

Проведение государственной экологической экспертизы регулируется Законом "Об охране окружающей среды" (ст. 33), Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г., Положением о государственной экологической экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства России от 22 сентября 1993 г.

Экологическая экспертиза направлена на установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных экологических воздействий и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экспертизы (ст. 1. Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Последнее положение служит гарантией обеспечения соблюдения требований законодательства при проектировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности вредной для окружающей среды.

o В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза осуществляется на основе следующих принципов:

§ презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

§ обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы;

§ комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий;

§ обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

§ достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

§ независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

§ научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

§ ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

o Достаточно подробно Федеральный закон "Об экологической экспертизе" определяет объекты государственной экологической экспертизы, проводимой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ:

§ проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;

§ проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

§ проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности;

§ проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;

§ проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

§ проекты инвестиционных программ;

§ проекты комплексных схем охраны природы;

§ технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду и др.

Наряду с государственной законодательство предусматривает проведение общественной экологической экспертизы. Она может проводиться общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе осуществление экологической экспертизы. В отличие от государственной экологической экспертизы, являющейся обязательной мерой, общественная экспертиза проводится в инициативном порядке. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, по которым проводится и государственная экологическая экспертиза. Исключением являются объекты экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и/или иную охраняемую законом тайну (ст. 21 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Заключение общественной экологической экспертизы становится юридически обязательным после его утверждения соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

Наряду с экологическим нормированием и государственной экологической экспертизой, экологической сертификацией и экологическим контролем, лицензирование является одним из основных и потенциально эффективных инструментов реализации административных методов управления природопользованием и охраной окружающей среды. Одновременно лицензирование может рассматриваться в системе экологического права как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды и как функция государственного управления в данной сфере.

В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами, комплексное природопользование, пользование лесным фондом и др.), применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ордер), лесной билет.

Для получения лицензии (разрешения) на осуществление соответствующих видов деятельности юридическое или физическое лицо должно обратиться с заявлением в органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности. Такими органами в сфере охраны окружающей среды на федеральном уровне являются: Минприроды, Роскомнедра, Роскомрыболовства, Рослесхоз, Росгидромет и др. Правом предоставления лицензии (разрешения) обладают также территориальные подразделения названных выше и других природоохранительных органов.

В зависимости от вида лицензии (разрешения) определяется ее (его) содержание.

o Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона "О недрах" лицензия на пользование недрами должна содержать:

§ данные о пользователе недр и органах, предоставивших лицензию;

§ данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

§ указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

§ сроки действия лицензии и сроки начала работ;

§ условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

§ условия выполнения установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами требований по охране недр и окружающей среды;

§ некоторые другие элементы.

Отдельные виды лимитов на природопользование могут быть объединены в лицензию на комплексное природопользование с учетом экологических, санитарно-гигиенических и иных требований. Под комплексным природопользованием понимается пользование в определенных границах природными объектами как территориальными сочетаниями природных ресурсов (земельные участки, водоемы, леса, недра и др.), обеспечивающее рациональное использование каждого природного ресурса на данной территории.

o Исходя из этого, в лицензию на комплексное природопользование включаются:

§ перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия;

§ нормативы платы на охрану и воспроизводство природных ресурсов;

§ перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и размещение отходов;

§ экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная или иная деятельность;

§ сроки действия установленных экологических ограничений;

§ нормы экологической ответственности пользователей за нарушение требований и условий, содержащихся в лицензии: штрафные санкции за нерациональное и сверхлимитное природопользование.

Лицензии на комплексное природопользование выдаются республиканскими, краевыми, областными органами Минприроды России и не подлежат передаче другим юридическим и физическим лицам.

При наличии оснований орган, выдавший лицензию (разрешение), может приостановить ее (его) действие или аннулировать ее. Наиболее типичным основанием для аннулирования является нарушение условий действия лицензии.

Наличие лицензии дает хозяйствующему субъекту возможность заключить договор на природопользование с исполнительным органом государственной власти. В отличие от лицензии, договор как инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. При этом договор реализует гражданско-правовой метод регулирования.

Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды (ст. 15 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.).

При этом федеральные программы в области экологического развития РФ и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ разрабатываются в целях планирования и осуществления мероприятий по охране окружающей среды.

Закон "Об охране окружающей среды" не только не определяет конкретные суммы, которые должны выделяться на осуществление природоохранительных мероприятий, но и не указывает на источники финансирования экологических программ и мероприятий. Он лишь указывает, что порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития РФ устанавливается в соответствии с законодательством РФ и что порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ.

o Как и во многих зарубежных государствах, в России внедрен принцип "загрязнитель платит". Закон "Об охране окружающей среды" устанавливает, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

§ выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

§ сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

§ загрязнение недр, почв;

§ размещение отходов производства и потребления;

§ загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

§ иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Хотя Закон предусматривает необходимость взимания платы за загрязнение окружающей среды и за другие виды воздействия на природу, на практике платежи взимаются лишь за загрязнение вод и атмосферного воздуха и за размещение отходов. Не взимается плата за физические воздействия на атмосферу, за загрязнение почв, за другие виды отрицательных воздействий на окружающую среду.

Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды Законом предусмотрена система специальных инструментов, призванных изменить психологию хозяйствующих субъектов и способствовать экологическому воспитанию последних. Она включает в себя, в частности, государственную поддержку в форме налоговых или иных льгот предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.

Новеллой российского экологического законодательства, касающегося экономического механизма (экономических инструментов) регулирования природопользования и охраны окружающей среды, являются экологическое страхование и экологический аудит.

Определяя, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков, Закон 2002 г. декларирует возможность обязательного государственного экологического страхования в РФ.

Под экологическим аудитом понимается проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем и с иными целями, предусмотренными экологическим законодательством.

Из нормативно-правовых актов по данному вопросу, принятых на уровне субъектов Федерации, заслуживают быть отмеченными Временные правила по проведению экологического аудита на территории Томской области, утвержденные решением Томской областной думы от 29 февраля 1996 г.

Практическое значение экологического страхования и экологического аудита в России в настоящее время не высоко. Ни кредитно-финансовые учреждения, ни органы государственной власти при финансировании, кредитовании и осуществлении иных форм поддержки предпринимательства не требуют предоставления заключений экологического аудита и наличия обязательного экологического страхования.

Низкая эффективность экономических механизмов, инструментов и стимулов, на которые переносится центр тяжести в деле охраны окружающей природной среды и рационального природопользования при переходе России к рыночной экономике, лишний раз доказывает уже проверенный другими странами вывод о необходимости соблюдения баланса между такими механизмами и государственным управлением (администрированием).

В соответствии с Указом Президента РФ "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" от 2 октября 1992 г. сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики России.

Особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранительное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, относящиеся к объектам общественного достояния.

В настоящее время в России имеется достаточно развитое законодательство об особо охраняемых природных территориях. Наряду с Земельным кодексом РФ 2001 г. и Законом "Об охране окружающей среды" 2002 г. развитие системы особо охраняемых природных территорий и их сохранение регулируются Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г., Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г., другими нормативными актами.

o Законодательством выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий:

§ государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

§ национальные парки;

§ природные парки;

§ государственные природные заказники;

§ памятники природы;

§ дендрологические парки и ботанические сады;

§ лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут иметь либо федеральное, либо региональное значение. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь, кроме того, местное значение.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных воздействий человеческой деятельности на прилегающих к ним участках земли и водного пространства создаются охранные зоны. В пределах этих зон регулируется режим хозяйственной деятельности.

Высший статус, и соответственно, наиболее строгий правовой режим охраны имеют государственные природные заповедники. Заповедование - русское слово, имеющее три взаимосвязанных значения: неприкосновенны, запретны, завещаемы.

Заповедный режим подразделяется на три вида: абсолютный, относительный, смешанный.

Режим абсолютного заповедования присущ природным заповедникам и памятникам природы.

o Он исключает хозяйственную, рекреационную деятельность и любое вмешательство в ход естественных процессов, если оно не совместимо с целями и задачами режима заповедования данного природного объекта или природного комплекса, каковыми, в частности, являются:

§ сохранение биологического разнообразия и поддержание в естественном состоянии охраняемых природных комплексов;

§ проведение экологического мониторинга, в том числе путем ведения Летописи природы;

§ проведение научных исследований;

§ содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны природы;

§ пропаганда экологических знаний;

§ участие в государственной экологической экспертизе проектов строительства, реконструкции и расширения хозяйственных объектов, а также схем их размещения и развития в данном регионе.

В пределах государственных природных заповедников участки земли, ее недра и водное пространство со всеми находящимися в их пределах природными объектами передаются заповедникам в бесплатное, бессрочное (постоянное) пользование.

o В пределах территории (акватории) государственных природных заповедников запрещаются:

§ действия, изменяющие гидрологический режим;

§ изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений горных пород;

§ рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением специально предусмотренных случаев;

§ сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод грибов, орехов, семян цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением специально предусмотренных случаев;

§ строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;

§ промысловая, спортивная и любительская охота, иные виды пользования животным миром, за исключением специально предусмотренных случаев;

§ интродукция растений и животных с целью их акклиматизации;

§ применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений;

§ сплав леса;

§ транзитный прогон домашних животных;

§ проезд автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования;

§ нахождение, проезд и проход посторонних лиц вне дорог и путей общего пользования;

§ сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках;

§ пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 метров над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера;

§ иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач (ст. 61 Закона 1991г.).

Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ. Это происходит при условии согласия субъекта РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности. Решение об учреждении заповедника принимается по представлению органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченных государственных органов России в области охраны окружающей среды (ст. 8 Закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг, имеют статус государственных природных биосферных заповедников.

Государственные природные заповедники являются юридическими лицами. Это некоммерческие организации, создаваемые в форме природоохранного учреждения. Финансируются они за счет средств федерального бюджета (ст. 11).

Относительно заповедный режим построен на сочетании абсолютных запретов с допущением ограниченной эксплуатации природных ресурсов, рекреации. Этому признаку соответствует организация и деятельность многочисленных форм заказного режима - охотничьи, ботанические, биологические, палеонтологические, гидрологические, геологические, лекарственные, ландшафтные, рекреационные и тому подобные заказники.

o Задачами объявления природных комплексов государственными природными заказниками являются:

§ сохранение природных комплексов в естественном состоянии;

§ сохранение, воспроизводство и восстановление природных ресурсов;

§ поддержание экологического баланса.

o На территории государственных природных заказников и их отдельных участках могут быть полностью или частично, постоянно или временно (в том числе в определенное время года) запрещены или ограничены:

§ распашка земель;

§ рубки главного пользования и другие виды рубок, заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор грибов, ягод, орехов, плодов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром;

§ промысловая, спортивная и любительская охота и лов рыбы, добывание морских млекопитающих и водных беспозвоночных, иные виды пользования животным миром;

§ сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, а также палеонтологических объектов;

§ предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества;

§ проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочные изыскания и разработка полезных ископаемых;

§ строительство зданий и сооружений, дорог и трубопроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций;

§ применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста;

§ сплав леса;

§ взрывные работы;

§ нахождение, проезд и проход граждан, автомототранспорта, судов и иных плавсредств, устройство привалов, бивуаков, туристских стоянок и лагерей, иные формы отдыха населения;

§ любые иные виды хозяйственной деятельности, рекреационного и другого природопользования, препятствующего сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и объектов (ст. 62 Закона 1991 г.).

Государственные природные заказники могут иметь федеральное или региональное значение. Заказники федерального значения создаются решениями Правительства РФ. Основанием для такого решения служит представление органов исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченных государственных природоохранительных органов. Заказники регионального значения создаются решениями исполнительных органов субъектов РФ после согласования вопроса с соответствующими органами местного самоуправления. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у их пользователей, владельцев и собственников.

Смешанный режим наблюдается в практике организации национальных природных парков, где создаются зоны заповедного режима, работающие по принципам абсолютного запрета на вмешательство в природные процессы, зоны пассивного и активного отдыха, где используется режим природного заказника, сочетающий в себе методы запретов и разрешений на ограниченный круг деятельности в области природопользования. В России первый национальный парк РФ ("Сочинский") был образован в 1983 г.

o На национальные природные парки возлагаются следующие задачи:

§ сохранение памятников истории, культуры и других объектов культурного наследия;

§ создание условий для регулируемого экологического туризма и отдыха в природных условиях;

§ организация экологического просвещения населения;

§ разработка и внедрение научных методов охраны природного и культурного наследия.

o На территории национальных природных парков запрещается всякая деятельность, угрожающая существованию природных и историко-культурных комплексов и объектов, в том числе:

§ строительство новых, эксплуатация существующих предприятий и объектов, а также другие виды деятельности, не связанные с деятельностью парка, нарушающие целостность его природных комплексов или влекущие за собой истощение природных ресурсов, снижение эстетической ценности территории, геологоразведочные работы и разработка полезных ископаемых;

§ действия, изменяющие гидрологический режим;

§ строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередач и других коммуникаций, не связанных с функционированием национальных природных парков;

§ организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий;

§ интродукция растений и животных, чуждых местной флоре и фауне;

§ рубки главного пользования и заготовка живицы (ст. 63 Закона 1991 г.).

Национальные природные парки являются юридическими лицами, состоят на государственном бюджете, находятся на самостоятельном балансе, имеют счета, в том числе валютные, в учреждениях банков РФ и печати с изображением государственного герба РФ и со своим наименованием. Они освобождаются от платы за землю и другие природные ресурсы.

На территории национальных природных парков устанавливается дифференцированный режим охраны и использования с учетом местных природных, историко-культурных и социальных особенностей.

В национальных природных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, могут быть выделены зоны традиционного экстенсивного природопользования, не разрушающего окружающую природную среду и биологические ресурсы.

Образуются национальные парки в том же порядке, что и государственные природные заповедники.

Памятники природы представляют собой уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы. Они могут быть федерального и регионального значения и учреждаются решениями Правительства России и исполнительными органами субъектов РФ.

Территории памятников природы в соответствии с законом могут изыматься у собственников, владельцев и пользователей соответствующих земельных участков (ст. 26). На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, которая влечет или может влечь нарушение сохранности памятников природы. На собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых находятся памятники природы, законом возложена обязанность по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

В отличие от Закона "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Закон 2002 г. указывает на режим особой охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов (ст. 60), редких и находящихся под угрозой исчезновения почв (ст. 62) и зеленого фонда городских и сельских поселений (ст. 61). Впервые Закон определил правовой статус Красных книг РФ и субъектов РФ и Красных книг почв РФ и ее субъектов.

Экологический контроль в России проводится в форме государственного, муниципального, производственного и общественного контроля.

Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

Решения, принимаемые должностными лицами государственного экологического контроля, обязательны для исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, должностными лицами и гражданами. На основании этих решений соответствующие банковские учреждения должны прекращать финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом государственного экологического контроля.

Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Муниципальный экологический контроль осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами, в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

В соответствии с российским экологическим законодательством должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую, материальную ответственность, а предприятия - административную и гражданско-правовую ответственность за экологические правонарушения и преступления.

Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение экологических нормативов и иных требований экологического законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения. Дисциплинарную ответственность несут должностные лица и иные виновные работники предприятий и организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами.

Материальную ответственность несут должностные лица и иные работники предприятия, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Применение административной ответственности регулируется как экологическим законодательством, так и Кодексом об административных правонарушениях. Такая ответственность наступает за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду; за невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, а также за предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений; за несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановке; и др.

o Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., установил, что:

§ несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.1);

§ несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.2);

§ нарушение правил испытаний, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.3);

§ невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.4);

§ осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.4);

§ незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.4);

§ сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.5);

§ самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.6);

§ уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.6);

§ невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.7);

§ использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.8);

§ нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.9);

§ выборочная (внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от шестисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.10);

§ невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей природной среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от восьмисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.10);

§ нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, могущее привести или приведшее к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых либо условий для строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно утрата геологической документации, дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.11);

§ нарушение порядка отвода земельных участков, а равно порядка предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.12);

§ нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.12);

§ нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.13);

§ невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.13);

§ незаконная добыча песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава леса либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.13);

§ нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.13);

§ загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.13);

§ нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.14);

§ нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.14);

§ нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.15);

§ невыполнение капитаном судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства правил регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, других водных объектов, либо со смесями, содержащими такие вещества свыше установленных норм, а равно внесение в судовые документы неверных записей об этих операциях - влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.16);

§ невыполнение капитаном судна, осуществляющего добычу (промысел) водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны Российской Федерации, предусмотренных законодательством Российской Федерации обязанностей по ведению промыслового журнала, а равно внесение в него искаженных сведений - влечет наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.16);

§ нарушение правил (стандартов, норм) безопасного проведения поиска, разведки или разработки минеральных (неживых) ресурсов, буровых работ либо условий лицензии на водопользование, на региональное геологическое изучение, поиск, разведку или разработку, а также правил (стандартов, норм) использования или охраны минеральных (неживых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста до ста пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от одной тысячи до двух тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.17);

§ нарушение правил добычи (промысла) водных биологических (живых) ресурсов и их охраны либо условий лицензии на водопользование, разрешения (лицензии) на промысел водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и (или) исключительной экономической зоны Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной второй до одного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на должностных лиц - от одного до полуторакратного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от двукратного до трехкратного размера стоимости водных биологических (живых) ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.17);

§ самовольная прокладка или вывод на территорию Российской Федерации подводных кабелей, трубопроводов или туннелей, а равно нарушение правил их прокладки, вывода на территорию Российской Федерации или эксплуатации во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста пятидесяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от двух тысяч до трех тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.17);

§ нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований, предусмотренных разрешением, во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста до ста пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от одной тысячи до двух тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.18);

§ самовольное изменение программы морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста пятидесяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двух тысяч до трех тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.18);

§ самовольное либо с нарушением правил захоронение с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста пятидесяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от двух тысяч до трех тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.19);

§ погрузка, выгрузка или перегрузка на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации добытых минеральных и (или) живых ресурсов без разрешения, если такое разрешение обязательно, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной второй до одного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на должностных лиц - от одного до полуторакратного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от двукратного до трехкратного размера стоимости минеральных и (или) живых ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой (ст. 8.20);

§ выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.21);

§ нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.21);

§ нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.21);

§ допуск к полету воздушного судна, выпуск в плавание морского судна, судна внутреннего водного плавания или маломерного судна либо выпуск в рейс автомобиля или другого механического транспортного средства, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах либо уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.22);

§ эксплуатация гражданами воздушных или морских судов, судов внутреннего водного плавания или маломерных судов либо автомобилей, мотоциклов или других механических транспортных средств, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах либо уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации, - влечет наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.23);

§ нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок, подсочки древостоев и заготовки второстепенных лесных ресурсов в лесах, не входящих в лесной фонд, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.24);

§ выдача лесорубочного билета (ордера) или лесного билета с нарушением правил лесопользования в лесах, не входящих в лесной фонд, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.24);

§ нарушение правил заготовки живицы или второстепенных лесных ресурсов - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.25);

§ осуществление лесопользования не в соответствии с предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете, в договоре аренды, безвозмездного пользования либо концессии лесного фонда целями или требованиями - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.25);

§ нарушение правил рубок главного и промежуточного пользования, а равно нарушение лесоводственных требований к технологическим процессам рубок - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.25);

§ нарушение правил отпуска древесины на корню - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.25);

§ сенокошение, выпас скота без лесного билета или на участках, где это запрещено, а равно выпас скота на землях лесного фонда и в лесах, не входящих в лесной фонд, без пастуха на неогороженных пастбищах или без привязи либо нарушение сроков или норм выпаса скота - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.26);

§ самовольный сбор, порча либо уничтожение лесной подстилки, мха, лишайников или покрова болот - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.26);

§ размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, сбор или промысловая заготовка дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лекарственных и пищевых растений или их частей, технического сырья на участках, где это запрещено или допускается только по лесному билету, либо неразрешенными способами или приспособлениями, либо с превышением установленных объемов или с нарушением установленных сроков, а равно сбор, заготовка или продажа растений, в отношении которых это запрещено, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.26);

§ нарушение правил в области воспроизводства, улучшения состояния и породного состава лесов, повышения их продуктивности, а равно в области семеноводства лесных растений - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.27);

§ незаконная порубка, повреждение деревьев, кустарников или лиан, уничтожение либо повреждение лесных культур, молодняка естественного происхождения, подроста или самосева в лесах либо сеянцев и саженцев в лесных питомниках, на плантациях либо самовольное выкапывание деревьев, кустарников или лиан, лесных культур, молодняка естественного происхождения, подроста или самосева в лесах либо сеянцев и саженцев в лесных питомниках, на плантациях - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.28);

§ уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных - влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.29);

§ уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.30);

§ нарушение требований санитарных правил в лесах - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.31);

§ загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными или другими вредными веществами либо промышленными или бытовыми отходами или выбросами - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.31);

§ действия (бездействие), предусмотренные частью 2 настоящей статьи, совершенные в лесах первой группы, - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.31);

§ нарушение правил пожарной безопасности в лесах - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.32);

§ нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.33);

§ нарушение установленного порядка создания, пополнения, хранения, использования, учета, продажи, приобретения, транспортировки или пересылки биологических коллекций - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией коллекционных объектов или без таковой; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией коллекционных объектов или без таковой; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда с конфискацией коллекционных объектов или без таковой (ст. 8.34);

§ уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений, либо добывание, сбор, содержание, приобретение, продажа либо пересылка указанных животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов без надлежащего на то разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением, либо с нарушением иного установленного порядка - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой (ст. 8.35);

§ нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.36);

§ нарушение правил охоты - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий охоты или без таковой или лишение права охоты на срок до двух лет; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий охоты или без таковой (ст. 8.37);

§ нарушение правил рыболовства, а равно нарушение правил добычи иных, кроме рыбы, водных биологических ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 8.17 Кодекса, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и других орудий лова или без таковой; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и других орудий лова или без таковой; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна и других орудий лова или без таковой (ст. 8.37);

§ нарушение правил пользования объектами животного мира, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 и 2 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или без таковой; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или без таковой; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий добывания животных или без таковой (ст. 8.37);

§ производство лесосплава, строительство мостов, дамб, транспортировка древесины или другой лесной продукции с лесосек, осуществление взрывных или иных работ, а равно эксплуатация водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны рыбных запасов, если хотя бы одно из этих действий может повлечь массовую гибель рыбы или других водных животных, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.38);

§ нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой (ст. 8.39);

§ осуществление работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.40);

§ осуществление работ в области активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 8.40).

В настоящее время целями норм, устанавливающих ответственность за совершение экологических преступлений, объявляется защита и обеспечение уголовно-правовыми средствами правил охраны окружающей среды в целом и правил охраны отдельных ее компонентов, установленного нормативно-правового порядка деятельности, в той или иной степени связанной с использованием окружающей среды или оказанием на нее воздействия, защита экологических прав и интересов граждан, обеспечение правомерных видов пользования окружающей средой, сохранение ее качества, предотвращение уничтожения (гибели) объектов природы и т.п.

В Уголовном кодексе РФ 1997 г. экологические преступления выделены в отдельную главу (гл. 26).

o В нем предусмотрена уголовная ответственность за:

§ нарушение правил экологической безопасности при производстве работ;

§ нарушение правил хранения, утилизации экологически опасных веществ и отходов;

§ нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами;

§ загрязнение вод;

§ загрязнение атмосферы;

§ загрязнение моря;

§ нарушение законодательства о континентальном шельфе;

§ порчу земли, незаконную добычу водных животных и растений;

§ нарушение правил охраны рыбных запасов;

§ незаконную охоту;

§ незаконную порубку деревьев и кустарников;

§ уничтожение или повреждение лесных массивов.

В то же время общий массив уголовно-экологического законодательства гораздо шире главы 26 УК РФ. Сюда входят также нормы, устанавливающие ответственность за экологические преступления, но помещенные как в других разделах УК РФ (например, ст. 358 "Экоцид"), так и иных нормативно-правовых актах, содержащие признаки составов преступлений, причиняющих вред окружающей среде наряду с последствиями другого рода.

Кроме УК РФ, так называемого смежного и иного законодательства вопросы уголовной ответственности за экологические преступления регулируются также сохраняющими свое действие предписаниями УК РСФСР 1960 г. Это имеет место в тех случаях, когда лицо совершило экологическое преступление до 1 января 1997 г. при условии, что новый УК РФ сохранил либо усилил уголовную ответственность за эти деяния. Данное положение вытекает из действия уголовного закона во времени.

o За совершенные преступления предусматриваются следующие виды наказания:

§ лишение свободы максимально на срок до 20 лет (экоцид);

§ штраф (в размере от 200 до 700 минимальных размеров оплаты труда);

§ лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Применение мер дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за экологические правонарушения и преступления не освобождает виновных лиц от обязанности возмещения вреда, причиненного нарушением экологического законодательства.

Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то государственного органа управления, общественной организации в интересах потерпевшего.

o При определении величины вреда, причиненного здоровью граждан, учитываются:

§ степень утраты трудоспособности потерпевшим;

§ необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья;

§ затраты на уход за больным;

§ иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности;

§ затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии;

§ потери, связанные с моральными травмами;

§ невозможность иметь детей или риск иметь детей с врожденной патологией.

Характер и динамика развития современных эколого-кризисных отношений настоятельно диктуют необходимость предпринятия совместных усилий всех государств для решения экологических проблем, требующих как межрегионального, так и глобального охвата.

Поиск путей объединения усилий государств и народов для успешного решения проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должен осуществляться на базе и в строгом соответствии с общепризнанным международно-правовым принципом сотрудничества, который в международном экологическом праве означает юридическую обязанность государств, независимо от их общественного и государственного строя, сотрудничать друг с другом по вопросам поддержания мира и международной (в том числе экологической) безопасности, а также способствовать совершенствованию международного экологического правопорядка.

Принцип международного сотрудничества в настоящее время является одним из основополагающих в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды. На нем основываются практически все действующие и разрабатываемые в данной области международно-правовые акты.

Так, в Стокгольмской декларации принципов 1972 г., содержание принципа сотрудничества (принцип 24) раскрывается следующим образом: "международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех странах, и это сотрудничество следует организовывать таким образом, чтобы в должной мере учитывать суверенные интересы всех государств".

Международное сотрудничество должно осуществляться на равноправной и взаимовыгодной основе, что применительно к проблемам окружающей среды означает, в частности, активизацию торгового обмена экологически безвредной техникой и технологией, продажу патентов и лицензий, связанных с охраной окружающей среды, учет опыта промышленно развитых стран, оказание помощи развивающимся государствам в выборе путей и форм экономического развития, не вызывающих ухудшения качества окружающей среды.

В зависимости от конкретных проблем природоохранное сотрудничество может быть отнесено к сфере политического, экономического, научно-технического или правового сотрудничества государств. При этом, если сотрудничество по политическим вопросам направлено, прежде всего, на создание благоприятных международных условий, способствующих решению задачи охраны окружающей среды, то, например, сотрудничество в правовой области ведет к разработке и принятию международно-правовых принципов и норм, определяющих правовую природу и статус окружающей среды, цели осуществления природоохранной деятельности и международного сотрудничества в этой области, укрепляющих международный правопорядок, а также прогрессивно развивающих и кодифицирующих международное экологическое право.

В этой связи прогрессивным шагом является перечень принципов международного экологического права, приведенный К.А. Бекяшевым в учебнике "Международное публичное право" 2000 г., названных "специфическими"9.

В указанный перечень вошли такие принципы, как:

o Окружающая среда - общая забота человечества. Содержание этого принципа раскрывается через обязанность международного сообщества на всех уровнях совместно и в отдельности охранять окружающую среду. В качестве примеров закрепления данного принципа в учебнике приведены:

§ Международная конвенция по регулированию китобойного промысла 1946 г., которая в Преамбуле говорит о том, что народы мира заинтересованы в сохранении для будущих поколений тех огромных естественных богатств, которые представляют собой стада китов;

§ Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., которая в Преамбуле признает, что морская среда и питаемые ею живые организмы имеют жизненное значение для человека и все люди заинтересованы в обеспечении управления этой средой таким образом, чтобы не ухудшать ее качество и ресурсы;

§ Африканская конвенция по сохранению природы и природных ресурсов 1968 г., которая в Преамбуле подчеркивает, что почва, вода, флора и фауна являются жизненно важными для человечества;

§ Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., которая в Преамбуле подтверждает;

Окружающая природная среда вне государственных границ является общим достоянием человечества. Содержание данного принципа раскрывается через стоящую перед всеми государствами и народами мира задачу сохранения природных ресурсов, расположенных вне государственных границ. Данный принцип в форме всеобщего наследия человечества закреплен в Договоре по космосу 1967 г. (ст. IX), Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (часть XI), Соглашении о Луне 1979 г. (ст. 3).

При этом необходимо помнить, что ресурсы планеты, как таковые, сегодня не являются общим достоянием человечества. А после принятия Африканской хартии 1981 г. в развивающихся странах (и не только) утвердился тезис о праве народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами.

В экологической области такой свободы быть не должно, поскольку она не позволяет вырабатывать соответствующий международный механизм. Остается рассчитывать на то, что непосредственная опасность всеобщей экологической катастрофы вынудит весь мир признать природные ресурсы общим достоянием человечества. Сама окружающая среда также должна быть признана общим достоянием человечества.

Свобода исследования и использования окружающей среды и ее компонентов. Этот принцип берет свое начало из Договора об Антарктике 1959 г. и Договора по космосу 1967 г. Впоследствии он был закреплен в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в ряде других международных договоров и соглашениях, отражая право любого субъекта международного права на осуществление правомерной мирной научной деятельности в окружающей среде.

Рациональное использование окружающей среды. Более точно данный принцип следовало бы сформулировать как экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов, который раскрывается в Стокгольмской декларации 1972 г. следующим образом: рациональное планирование и управление возобновляемыми и невозобновляемыми ресурсами Земли в интересах нынешнего и будущего поколений; долгосрочное планирование экологической деятельности с обеспечением экологической перспективы; оценка возможных последствий деятельности государств в пределах своей территории, зон юрисдикции или контроля для систем окружающей среды за этими пределами; поддержание используемых природных ресурсов на оптимально допустимом уровне, т.е. на уровне, при котором возможна максимально чистая продуктивность и не может наблюдаться тенденция к ее снижению; научно обоснованное управление живыми ресурсами.

Содействие международному сотрудничеству в исследовании и использовании окружающей среды. Этот принцип в Стокгольмской декларации 1972 г. содержится в Принципе 24 и раскрывается следующим образом: "Международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых, на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или на другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств". Важно не противопоставлять глобальное международное сотрудничество в данной области региональному, двустороннему сотрудничеству, а также национальным мерам. Все это - системные отношения в рамках одной общей задачи - обеспечения экологической безопасности человечества в целом.

Отсюда возрастает значение и возникает императивность международного сотрудничества в данной области. Тем самым именно здесь с особой силой проявляется императивность одного из десяти общепризнанных принципов международного права - принципа обязанности государств сотрудничать друг с другом.

В настоящее время указанный принцип закреплен, в частности, в Конвенции о защите морской среды и прибрежных районов юго-восточной части Тихого океана 1981 г., Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Конвенции о защите, управлении и развитии морской и береговой среды региона Восточной Африки 1985 г., Конвенции об охране и развитии морской среды обширного Карибского региона 1983 г. и др.

Взаимозависимость охраны окружающей среды, мира, развития, обеспечения прав человека и фундаментальных свобод. Еще на первой Конференции ООН по правам человека 1968 г. международное сообщество признало взаимозависимость мира и прав человека. Позже Генеральная Ассамблея в своей резолюции 37/199 от 18 декабря 1982 г. также провозгласила взаимозависимость мира, развития и прав человека. В первом Принципе Стокгольмской декларации 1972 г. провозглашается связь между правами человека и окружающей средой. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. гласит: забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой. Принцип 25 провозглашает мир, развитие и охрану окружающей среды взаимозависимыми и неразделимыми. Данный принцип закреплен также во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 3) и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (ст.6).

o Предосторожный подход к окружающей среде. Для обоснования наличия данного принципа, как правило, ссылаются на:

§ Декларацию РИО-92 (Принцип 15), которая гласит: "В целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды";

§ Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г., ст. 3 которой закрепляет, что сторонам следует принимать предупредительные меры в целях прогнозирования, предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата и смягчения его отрицательных последствий;

§ Конвенцию по охране и использованию трансграничных водных путей и международных озер 1992 г. (п. 5 ст. 2);

§ Конвенцию по охране морской среды Балтийского моря 1992 г. (п. 2 ст. 3);

§ Конвенцию по охране морской среды северно-восточной части Атлантического океана 1992 г. (п. 2 ст. 2).

Однако в отечественной юридической литературе высказывается также мнение о том, что предосторожность - это средство, с помощью которого достигается действие принципа охраны окружающей среды. Предосторожность не может являться целью и аналога ей в международном праве нет.

Право на развитие. Еще в 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН на своей XXVII сессии приняла известную резолюцию "Экономическое развитие и охрана природы", в которой отмечается, что охрана природы должна проводиться заблаговременно, или во всяком случае, одновременно с экономическим развитием на основе внутреннего законодательства государств мира и международного права.

Данную резолюцию принято ошибочно считать оказавшей решающее влияние на становление концепции устойчивого развития в контексте противоречия между экологией и рыночной экономикой, необходимости международно-согласованного решения задач охраны окружающей среды и социально-экономического развития различных государств.

Во-первых, ее предмет ограничен природой, а не окружающей средой в целом.

Во-вторых, факт постановки международного права на второе место после внутригосударственного не следует расценивать как вопрос юридической техники. Он дает дополнительные основания многим сторонникам полного и исключительного суверенитета государств в пределах своей территории и в данной проблематике исходит исключительно из национальных интересов, "вспоминая" иногда о международном праве. Это особенно характерно для развивающихся государств, в которых преобладает чувство национальной гордости и независимости, сохранившееся со времен борьбы за освобождение от колониальной зависимости.

Что касается собственно международного права, то определяющим событием для становления указанного принципа явилась Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. Именно, под определяющим влиянием решений данной Конференции в течение последующих двадцати лет сложилась настоящая система универсальных и региональных международных конвенций, соглашений, договоров, протоколов и т.п., посвященных вопросам охраны окружающей природной среды, число которых сегодня превышает 1500, а двусторонних - 3000.

В ст.24 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. (вступила в силу в 1988 г.) впервые на региональном уровне было закреплено: "Все народы имеют право на общую удовлетворительную окружающую среду, благоприятную для их развития". Акцент здесь с очевидностью сделан на создание благоприятных условий именно для развития (в первую очередь промышленного). Иными словами, окружающая среда ставится на службу целям развития, и через эту призму предлагается подходить к задачам ее сохранения.

Если бы охрана окружающей среды являлась императивным приоритетом, то ст.24 Хартии должна была выглядеть следующим образом: "Все народы имеют право на такое развитие, которое не создает угрозы удовлетворительному состоянию окружающей среды".

В этом смысле следует критически оценивать высказывания некоторых авторов о том, что указанная норма Африканской хартии 1981 г. впоследствии была воспринята и в других региональных соглашениях, например, в Соглашении о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды между государствами - участниками СНГ от 8 февраля 1992 года.

Такое утверждение нельзя признать корректным. В последнем документе признается, например, "право каждого человека на благоприятную для жизни природную среду и экологическую безопасность" (Преамбула). Примерами закрепления данного принципа в международных актах являются Декларация РИО-92 (Принцип 3), Декларация ООН по праву развития 1986 г., Венская декларация и программа действия, принятые на Всемирной Конференции ООН по правам человека 1993 г.

Предотвращение вреда. Содержание этого принципа раскрывает ст. II Всемирной Хартии природы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 г. Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы. В частности, необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе. Деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. Деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия.

Важная роль в обеспечении рассматриваемого принципа принадлежит управлению экологическим риском, под которым понимается мера опасности, вероятность нежелательного события и его последствия10. Необходимо стремиться к максимальной безопасности, а безопасность, математически характеризуемая ценою риска, должна входить как слагаемое в суммарный баланс различных факторов (экономический эффект, расходы, зарплата и т.д.), и надо искать оптимум соответствующей суммы.

При этом максимальная безопасность - не синоним чрезвычайно редко достижимой абсолютной безопасности как требования о полном исключении опасности воздействия на человека и окружающую среду (нулевой риск). Исключения возможны в тех случаях, когда удается в условиях должной работы безотходных технологий избежать экологического загрязнения.

Концепция максимальной экологической безопасности включает в себя институт приемлемого риска, но только при выполнении императивного требования о соблюдении (не превышении) такого предельно допустимого уровня риска, который может быть оправдан с точки зрения экономических и социальных факторов. Максимум здесь следует понимать как в узком (допускающем определенный уровень загрязнения) смысле, так и в широком - как ориентация на абсолютное исключение опасности.

Предотвращение загрязнения окружающей среды. Указанный принцип в юридической литературе, как правило, сводят к обязанности государств предпринимать, индивидуально или коллективно, все меры, необходимые для предотвращения, уменьшения и контроля за загрязнением любых компонентов окружающей среды, в частности, от радиоактивных, токсичных и других вредных веществ.

Более правильно было бы его именование принципом недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды, который распространяется как на мирную, так и на военную области использования радиоактивных веществ (ядерной энергии).

Угроза указанного заражения, в подавляющем большинстве, исходит от промышленных, военных, научных и других объектов. На сегодня в этой связи наиболее актуальна проблема нераспространения (на практике - через запрет на вывоз - ввоз) средств потенциального радиоактивного заражения на территорию государств без принятия должных (надежных) средств радиоактивной безопасности. Имеется в виду недопущение размещения на своей территории ядерных источников, не обеспеченных должной экологической защитой, и аналогичный подход к захоронениям ядерных отходов на своей территории. При наличии же таких источников на их территории изначально следует уделять приоритетное внимание соблюдению двух конвенций 1986 г.: Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии, или радиационной аварии, или радиационной аварийной ситуации.

Ответственность государств. Данный принцип закреплен в Принципе 13 Декларации РИО-92, который обязывает государства сотрудничать в целях разработки дополнительных международно-правовых норм, касающихся ответственности за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией и контролем, районам находящимся за пределами их юрисдикции.

В юридической литературе рассматриваемый принцип толкуется двояко. С одной стороны, указывается на политическую, материальную и гражданско-правовую ответственность государств. При этом отмечается, что государства несут гражданско-правовую ответственность за причинение вреда окружающей среде их физическими или юридическими лицами или лицами, действующими под их юрисдикцией или контролем. Этот вид ответственности предусмотрен в ст. 3 Лондонского протокола 1992 г. к Конвенции о гражданской ответственности за загрязнение нефтью 1969 г., п. 7 ст. 2 Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде опасными веществами 1993 г., п. 1 ст. IV Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г., ст. 3 Конвенции об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960 г., п."к" ст. 1 Конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963г. и др.

С другой стороны, международно-правовую ответственность за ущерб окружающей среде предлагается делить на позитивную и негативную. Наиболее общий, принципиальный подход в данном вопросе состоит в том, что государства обеспечивают выполнение принятых ими международных обязательств по защите окружающей среды и недопущение загрязнения всеми органами, организациями и лицами, принимая в этих целях наиболее эффективные меры (позитивная ответственность - или responsibility - англ.). В этих целях, в первую очередь, и принимаются документы экологического законодательства, которые должны соответствовать международно-правовым и односторонним обязательствам данного государства в области защиты окружающей среды.

Экологическое законодательство, в частности, должно предусматривать принятие уполномоченными государственными органами необходимых мер контроля как по предотвращению загрязнения окружающей среды, так и по ликвидации последствий причиненного загрязнения. Это может повлечь за собой не только ограничения для тех или иных органов, организаций, учреждений, юридических и физических лиц по объему или времени совершения той или иной деятельности, но и ограничения в самом праве на такую деятельность. Указанные ограничения относительно просто ввести в случае, когда вероятность наступления вредных последствий достаточно очевидна. Сложнее принять такое решение, когда возникает необходимость точно рассчитать эту вероятность в отдаленном будущем.

Что же касается негативной ответственности (liability - англ.), то здесь должен применяться принцип объективной (а в отдельных случаях и абсолютной) ответственности (независимо от вины).

В этом контексте чрезвычайно возрастает значение разработанности и конкретного содержания актов экологического законодательства, устанавливающих предельно допустимые нормы выбросов, а также строгие требования к захоронению вредных отходов;

Отказ от иммунитета от юрисдикции международных или иностранных судебных органов. Отсутствие такого иммунитета, как правило, связывают с рядом международный конвенций в области охраны окружающей среды, и, в частности, с такими международными договорами гражданско-правового содержания, как Парижская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1960 г. (п. "е" ст. 13), Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. (п. 3 ст. X), Брюссельская конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 г. (п. 3 ст. X). Государства не могут ссылаться на иммунитет в отношении судебного разбирательства деликтов, подпадающих под действие соответствующих норм международного экологического права.

Особенностями происходящего процесса становления международного (и внутригосударственного) экологического права следует объяснять тот факт, что отраслевые принципы в данной области нельзя считать чем-то застывшим, окончательно сформировавшимся. Процесс кодификации и прогрессивного развития принципов международного экологического права продолжается. Не случайно поэтому специалистами Комиссии по экологической политике, праву и управлению Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП) и Международного совета по праву окружающей среды был разработан проект Международного пакта по окружающей среде и развитию, который содержит восемь, по их мнению, наиболее общепризнанных принципов международного экологического права. Помимо уже рассмотренных принципов "экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов", "недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды", "международно-правовой ответственности государств за ущерб, причиненный окружающей среде" указанный документ содержит следующие пять принципов:

Обеспечение конституционных экологических прав граждан. Данный принцип, безусловно, не может иметь прямого действия и мыслим только в рамках системной взаимосвязи с соответствующими внутригосударственными нормами.

Основная трудность для понимания этого принципа заключается в том, что конституции многих государств не содержат норм (или нормы), устанавливающих само право на благоприятную среду. Соответственно, упомянутые выше "экологические права граждан" приходится выводить из других конституционных норм. Последние же значительно различаются по своему конкретному содержанию от государства к государству. Поэтому рассматриваемый принцип нельзя толковать иным образом в отношении конкретного государства, кроме как: "что предусмотрено вашей Конституцией и конституционными законами в отношении экологических прав граждан, то и соблюдайте". Если принять во внимание, что конституционные нормы (впрочем, как и любые другие нормы закона) для того и принимаются, чтобы их соблюдали, то неопределенность содержания данного принципа становится еще более очевидной.

В практическом отношении в данном случае чрезвычайно важно выделение такого основополагающего направления международного сотрудничества в выполнении этого принципа, как совершенствование международного экономического механизма природопользования и финансового обеспечения деятельности по охране окружающей природной среды.

Недопустимость нанесения трансграничного ущерба. Данный принцип закреплен в Стокгольмской декларации принципов 1972 г. (Принцип 21), повторен в Принципе 2 Декларации РИО-92 и получил широкое признание "как обязательная норма международного права". Его содержание сводится к тому, что государства "несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции".

Однако, реализация данного принципа на практике вызывает целый ряд проблем. Прежде всего, само понятие "трансграничное загрязнение" неоднозначно. Согласно наиболее распространенному подходу, под "трансграничностью" понимается перенос соответствующих поллютантов с территории государства, в пределах которого расположен источник загрязнения на территорию соседнего государства. Иными словами, возможная конфликтность ограничивается двусторонними отношениями.

Этому упрощенному пониманию противостоит сложившаяся договорная практика, которая показывает, что указанному понятию договаривающиеся стороны, как правило, придают более широкое значение: включают в него любую форму загрязнения, которая имеет неблагоприятные воздействия в тех пространственных сферах, которые определены в Принципе 21 Стокгольмской декларации и в Принципе 2 Декларации РИО. Именно из такого более широкого понимания исходили участники Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.

Защита экологических систем Мирового океана. Конвенция по морскому праву 1982 г. предусматривает, что международные нормы и стандарты по предотвращению загрязнения с судов в открытом море, включая экономические зоны, разрабатываются самими государствами, а обеспечение таких норм и стандартов в экономической зоне преимущественно, а в открытом море - полностью относится к юрисдикции государства флага.

o Созданный на основании Конвенции Международный орган наделен в указанной области лишь правом принимать лишь соответствующие рекомендательные нормы, правила и процедуры, в частности, для:

§ предотвращения загрязнения морской среды от вредных последствий таких видов деятельности, как бурение, драгирование, выемка грунта, удаление отходов, строительство и эксплуатация установок, трубопроводов и других устройств, связанных с такой деятельностью;

§ защиты сохранения природных ресурсов Международного района морского дна и предотвращения ущерба флоре и фауне морской среды (ст. 145).

Запрещение военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду. Закреплен в Дополнительном протоколе 1 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949г., а также в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г. В первом из названных документов (ст. 55) он звучит так: "При ведении военных действий проявляется забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба. Такая защита включает запрещение использования методов или средств ведения войны, которые имеют целью причинить или, как можно ожидать, причинят такой ущерб природной среде и тем самым нанесут ущерб здоровью или выживанию населения";

Обеспечение экологической безопасности. Данный принцип следует скорее воспринимать в качестве цели, к которой стремится мировое сообщество, чем реально действующий. Завершая рассмотрение отраслевых принципов международного экологического права, необходимо подчеркнуть, что они носят общий характер и не могут (в отличии от конкретных мер и норм по их реализации) отличаться от государства к государству (или группы государств), от региона к региону.

Международное экологическое право представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих отношения между субъектами международного права по поводу охраны окружающей среды, рационального ресурсопользования, обеспечения экологических прав человека и экологической безопасности.

o Все источники международного экологического права принято подразделять на два вида:

§ закрепляющие действующие международно-правовые принципы и нормы и образующие право в подлинном смысле этого слова ("твердое", т.е. обязательное право);

§ содержащие необязательные правила, нуждающиеся в особом характере и способах имплементации, но оказывающие, тем не менее, влияние на международные отношения своим авторитетом ("мягкое", т.е. рекомендательное право).

Источники "твердого" права, в свою очередь, делятся на международные договоры, международно-правовые обычаи и принятые единогласно резолюции авторитетных международных организаций, прежде всего ООН.

Международные договоры могут быть как многосторонними, так и двусторонними. При этом многосторонние международные договоры делятся на универсальные и региональные (субрегиональные). Предметом регулирования любого из них могут являться либо общие вопросы защиты окружающей среды, либо защита отдельных объектов Мирового океана, атмосферы, Земли и околоземного космического пространства.

По состоянию на сегодняшний день практика государств выработала три основных подхода к решению экологических проблем посредством заключения международных договоров. Первый подход получил название "превентивного" и связан с устранением барьеров в виде государственных границ в части принимаемых эколого-ориентированных решений (примером может служить так называемая Северная конвенция о защите окружающей среды 1974 г., в которой участвуют Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция).

Суть второго подхода заключается в принятии юридически обязательных для государств решений прямого действия наднационального характера (в качестве примера может служить практика Европейского Союза). Наконец, третий подход, так называемый Венский тип, берущий начало от Венской конвенции по защите озонового слоя 1985 г., предполагает выработку и принятие рамочных соглашений под эгидой международных организаций. Новыми примерами такого вида соглашений являются принятые на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Конвенция о биологическом разнообразии, которая хотя и не называется рамочной, но в действительности является таковой, и Конвенция об изменениях климата.

Все три подхода обладают своими привлекательными чертами в глазах различных групп государств.

Первый подход наиболее приемлем на субрегиональном уровне, позволяя сконцентрировать усилия ограниченного круга государств, испытывающих сходные или идентичные экологические трудности.

Второй - требует принятия юридически обязательных правил и норм поведения государств, но не должен рассматриваться как своего рода ограничение государственного суверенитета. При этой процедуре государства, осуществляя на практике свои суверенные права, делегируют часть своей суверенной компетенции наднациональному органу, как они это часто делают при вступлении в Международные межправительственные организации. Одновременно это позволяет государствам даже расширить область своего суверенитета за счет аналогичных действий со стороны других стран, являющихся членами таких органов и организаций.

Третий подход в наибольшей степени отвечает интересам тех государств, которые желают сохранить за собой максимально возможный объем суверенитета. В этом случае так называемый "международный интерес" представляет та или иная международная организация, служащая в качестве форума для проведения соответствующих переговоров. С помощью своих относительно широких формулировок и условий рамочные соглашения обеспечивают необходимую базу для взаимодействия и сотрудничества максимально возможного числа государств с различными политическими и экономическими системами. А как первый шаг кооперирования усилий они позволяют незамедлительно приступить к исследованиям и мониторингу, имеющим исключительно важное значение, так как именно четкие научные данные о тех или иных экологических явлениях и последствиях дают возможность переходить на уровень принятия государствами конкретных более детальных обязательств. Достигнутые результаты научно-технического сотрудничества позволяют вычленить наиболее актуальные направления для взаимодействия и детально разработать механизм их осуществления в приложениях и протоколах, становящихся неотъемлемой частью рамочного соглашения.

Особой чертой этого третьего подхода является также и то, что он направлен главным образом на "управление" исчезающими природными ресурсами, а не на выработку общих принципов международного права. Иными словами, он носит более прагматический характер и требует от государств не заявлять о своей приверженности общим принципам международной защиты окружающей среды, а предпринимать конкретные меры, направленные на восстановление и поддержание того или иного природного ресурса.

Международно-правовой обычай также продолжает играть роль источника международного экологического права, поскольку многие вопросы охраны и защиты окружающей природной среды в целом и отдельных ее объектов продолжают оставаться не урегулированными с помощью международных договоров. При этом следует помнить, что международное экологическое право на этапе своего зарождения формировалось главным образом как обычное право. Начало этому процессу было положено решением международного арбитража по делу "Трайл-Смелтер" (США против Канады), в соответствии с которым одно государство в результате деятельности в пределах своей территории не должно было наносить ущерб экосистеме другого государства. Это положение впоследствии легло в основу принципа запрещения трансграничного загрязнения. Ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, принятых единогласно, вбирают в себя обычные нормы международного права и в силу этого являются обязательными для государств.

Примерами источников "мягкого" права могут служить Стокгольмская декларация принципов Конференции ООН по окружающей человека среде 1972 г., Всемирная стратегия охраны природы 1980 г., Всемирная хартия охраны природы 1982 г., Декларация принципов РИО по окружающей среде и развитию 1992 г. и др.