Предмет, объект и система науки административного права

Введение

Административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и как одна из учебных дисциплин. Под административным правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поведение субъектов (граждан, органов исполнительной власти, общественных объединений) в области государственного управления и полицейской деятельности. Но если административное право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение, то наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.

Нормы административного (публичного) права появились в глубокой древности. Регулируя управленческие отношения еще в первобытном обществе, они явились тем эмбрионом, из которого путем исторически длительной и последовательной дифференциации развились и возникли такие отрасли, как гражданское (частное), уголовное и государственное право, способствовавшие затем в XVII--XIX вв. выделению из своей среды организованной совокупности правовых норм - административного права. В России нормы административного права встречаются уже в "Русской Правде" и царских судебниках. В 1649 г. при Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав "Наказ о градском благочинии", содержавший в основном административно-правовые нормы, которые охраняли общественный порядок в Москве.

Исследования в области административного права материализуются в монографиях, статьях учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях классификациях. Так, лицам, получившим юридическое образование, известно деление всех знаний об административном праве на две части Общую и Особенную. Известно, что органы исполнительной власти подразделяются на федеральные органы, органы субъектов федерации, муниципальные органы. Тем не менее эти классификации необходимо научно обосновать, чтобы придать им авторитетный характер.

В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, отраслевая библиография, история науки. О составе науки поднимали вопрос еще царские ученые полицеисты и административисты.

Язык науки административного права складывается из специальных терминов и общеобиходных слов. Термины связаны с определенными понятиями и категориями, отражающими управленческие реальности. Крушение в начале 90-х годов сформировавшихся в нашей стране в течение 70 лет управленческих органов (облисполкомов, райисполкомов) привело к возникновению положения, при котором создаваемые новой властью структуры исполнительной власти оказались лишенными понятий и терминов для собственного обозначения. Это особенно хорошо видно на примере такой государственной должности в органах исполнительной власти, как глава администрации. Термин "глава администрации" обозначает понятие, имеющее родовой характер. Любая руководящая инстанция может быть названа администрацией, а ее руководитель - главой. Между тем каждый орган исполнительной власти на соответствующем уровне (федеральном, региональном, местном), чтобы иметь "лицо", нуждается в известной индивидуализации, а следовательно, в видовом обозначении. Для выбора такого понятия-термина русский управленческий словарь обладает достаточным количеством слов: "правление", "управа", "исполком "и т.д. Представляется необходимым вопрос об административно-правовой терминологии поставить на более обстоятельную - научную основу, произвести генеральную инвентаризацию всего терминологического хозяйства, очистить его от ненужных слов (типа "префект", "супрефект") и позаботиться о системе терминов, способных точно и правильно обозначать новые реальности в государственном управлении.

Своеобразие текущего периода для науки административного права заключается в том, что она начинает новую эру в своей истории. В этих условиях возрастает роль отраслевой библиографии, выполняющей функцию регистратора всех опубликованных ранее работ по административному праву. Библиография, занимая вспомогательное место в иерархии человеческих знаний, является необходимой частью административно-правовой науки. Давно также назрела потребность составить фундаментальный каталог книг по данной отрасли знаний, который мог бы служить путеводителем для каждого ученого и преподавателя по административному праву, знакомить с наследием ученых-административистов XIX - первой трети XX в., в котором ранее, к сожалению, видели лишь "груз буржуазных представлений".

За последние 50-60 лет по известным причинам немногие специалисты по административному праву (А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская) занимались историей своей науки, являющейся не только ее памятью, но также ее лабораторией, вследствие чего она выполняет по отношению к науке в известной степени прагматическую функцию, способствуя более правильному решению современных административно-правовых проблем, воспитывая и развивая творческое воображение, помогая поискам научной истины.

Отмечая многоэлементный характер состава науки административного права, нужно сказать, что основу этого состава образуют такие элементы, как предмет и система науки. Только тогда наука становится таковой, когда она определила свой предмет и построила свою систему.

2 Предмет административного права

Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, которая отличается от других, прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Административное право призвано регулировать особую разновидность общественных отношений, главным признаком которых является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.

Следовательно, предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.

Однако, следует сразу оговориться, что административное право не является единственной отраслью права, охватывающей общественные отношения в сфере действия системы исполнительной власти, хотя ее нормы и имеют здесь безусловный авторитет. Какие же именно отношения входят в область интересов административного права?

Исполнительная власть и ее органы выполняют огромный объем работы в сфере управления государственными делами. Поэтому в российском законодательстве и юридической литературе для определения сферы действия административного права используются такие близкие по смыслу понятия как исполнительная власть, государственное и муниципальное управление, государственная администрация, административная власть.

Все они обозначают понятие, которое складывается из трех основных компонентов.

1) управленческий аппарат (совокупность служащих, административных органов);

2) исполняемая им деятельность (административная, исполнительно-распорядительная)

3) используемая им при этом власть.

Таким образом, административное право регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, оно обслуживает сферу государственного и муниципального управления.

Предмет административного права - совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в процессе практической реализации государственного управления, урегулированная нормами административного права.

Общественные отношения, которые образуют предмет административного права, имеют сложный, комплексный характер, им свойственны следующие особенности.

1. Эти отношения носят публично-правовой характер и возникают в связи с практической реализацией органами исполнительной власти своих полномочий. Государство определяет пределы своего вмешательства в общественную жизнь: с одной стороны, эти пределы обусловлены необходимостью обеспечить реализацию публичных интересов; с другой - обязанностью обеспечить автономию личности в гражданском обществе.

2. Административное право регулирует общественные отношения в особой области государственной жизни - сфере государственного управления. При этом под государственным управлением понимается деятельность органов исполнительной власти. Эта деятельность носит разносторонний характер и осуществляется в экономической, административно-политической и социально-культурной сферах. Кроме того, сюда же примыкает и система местного самоуправления.

3. Административным правом регулируются также отношения управленческого характера, которые возникают за рамками деятельности органов исполнительной власти, однако носят исполнительно-распорядительный характер. Примером может служить деятельность Председателя Государственной Думы по организации работы ее комитетов и комиссий, а также деятельность председателя суда по распределению дел, подлежащих рассмотрению, между судьями и т.п. Эти отношения традиционно называются внутриорганизационными.

4. Административное право регулирует, в основном, отношения, в которых изначально исключено юридическое равенство участников - властные отношения. Одним из участников отношений выступает обязательный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Исключения составляют административно-договорные отношения, но их удельный вес в общей массе управленческих отношений слишком мал.

5. Административное право осуществляет регулирующее воздействие на общественные отношения во взаимодействии с нормами других отраслей российского права. Примером может быть взаимодействие с нормами трудового права при регулировании вопросов государственной службы.

Предмет административного права - общественные отношения, возникающие, как правило, на основе власти и подчинения, в рамках управленческой деятельности между субъектами исполнительной власти, с одной стороны, а с другой стороны, ими же или гражданами, государственными (негосударственными) предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, профсоюзами и другими субъектами права. Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей участников выделяются следующие наиболее типичные их виды.

Предмет науки играет роль первоначала в составе любой науки, связывая ее различные части в нечто целостное, завершенное. Заслуживающим внимания является высказывание на этот счет Г.Ф. Шершеневича, который писал: "Определение предмета науки, установление твердых границ исследуемой ею области представляется весьма важным для каждой отрасли знания. Однако в большинстве наук такт ученого заменяет точное и отчетливое представление об этих пределах. Громадная масса исследований производится в центре области, где не может быть никаких споров, и только в сравнительно редких случаях пытливость увлекает ученого к самым границам, где немедленно и возбуждаются по этому поводу пререкания".

Обращение к проблеме предмета административно-правовой науки актуально в настоящее время по ряду причин. Распад советских управленческих структур и возникновение новых после августа 1991 г., появление понятий типа "исполнительная власть", "президентская власть", "глава администрации", "полиция", "самоуправление" и т.д. обязывают по-новому взглянуть на сложившееся понимание предмета науки. Переход к рыночной системе хозяйствования сокращает сферу административно-правового регулирования в обществе, вследствие чего резко уменьшается количество отраслевых структур управления, а это в свою очередь выводит за рамки науки тот материал, который составлял в прошлом содержание Особенной части.

Что же следует понимать под предметом науки административного права? В самом понятии "наука административного права" заключен ответ на вопрос о том, каков объект изучения у данной науки. Поэтому отечественные ученые-административисты в своем большинстве однозначно отвечали на этот вопрос, полагая, что предметом данной науки является действующее административное право (Э.Н. Берендтс, А.И. Елистратов, В. Д. Сорокин).

Однако предмет административно-правовой науки нельзя раскрыть только через действующее административное право. Нормативный подход не дает полного представления о предмете науки, не может показать широты и специфики науки административного права, обосновать ее методологию и систему. Признавая предмет науки единым, следует отметить, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся: административно-правовые нормы, административно-правовые категории и практика применения норм административного права.

Первой частью предмета науки административного права, на которую направлено научное познание, является действующее административное право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему. Наряду с нормами изучаются также порождаемые ими административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало деление административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные, материальные и процессуальные, внутриаппаратные и внешнеорганизационные типа "орган управления - гражданин". Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права.

Знакомство только с действующим правом не может дать истинного понимания правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Знание норм административного права, руководствуясь при этом принципом: "никто не может отговариваться не знанием закона", - это обязанность всех граждан России. Однако не везде, где есть знание административного законодательства, понимание отрасли права, можно говорить о науке административного права. Для науки имеют значение, прежде всего те знания, которые были приобретены с целью образования её постоянного капитала. В административном праве к таким знаниям относятся категории типа "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственная служба", "государственная должность", "административное принуждение", "полицейская деятельность" и т.д. В административно-правовых категориях выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и что отражает наука административного права. Именно административно-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют те знания, которые имеют первоочередное к науке отношение и которые образуют понимание, ведут к нему. На основе такой системы связанных и скоординированных между собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать административное право, а ученые-административисты - формулировать научные определения, строить концепции и систематизировать материал.

Третьей важной частью предмета науки административного права являются практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц. Наука административного права изучает действующее административное законодательство, и не абстрактно - по книгам и кодексам, а в тесной связи с жизнью граждан, с работой аппарата управления. Наука должна становиться на точку зрения тех, что реализует административно-правовые нормы, должна уметь изучать право, сравнивая его с реалиями жизни. Посредством такого сопоставления действующего права с жизнью, с бытом народа, с деятельностью органов исполнительной власти ученый-административист может выявить ненадобность тех или иных норм административного права и тем содействовать их отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых дополнительных норм, пытаться их сформулировать. Указывая на эту сторону предмета юридической науки, известный ученый-цивилист Б.Б. Черепахин писал: "Изучение практики применения норм права невозможно в отрыве от изучения самих правовых норм. Изучение и обобщение практики помогает изучению норм права и определению путей их совершенствования. Однако нельзя считать практику применения норм отдельным (самостоятельным) предметом изучения, изолированным от других элементов того же единого предмета"'.

Все охарактеризованные элементы тесно взаимосвязаны, поэтому система накопляемых наукой административного права знаний отличается высокой степенью единства. Называя части-элементы предмета данной науки, важно подчеркнуть познавательную первичность административно-правовых категорий и вторичность действующего административного права. Административно-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл эти нормы получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся и исчезают. Нельзя понять и подвергнуть толкованию административно-правовые нормы без помощи основных управленческих категорий. Поэтому наука административного права в первую очередь должна позаботиться о разработке аппарата административно-правовых категорий, чтобы на базе этого постоянного капитала науки изучать действующие правовые нормы.

Предмет науки административного права тесно связан и известным образом обусловлен предметом административно-правового регулирования, каковой существует в объективной действительности. Это - вид человеческих (общественных) отношений, требующий административно-правовой формы регулирования. В свою очередь правовые нормы, регулирующие эти отношения и образующие отрасль права, являются предметом познания, в процессе которого формируются знания об административном праве. Предмет административно-правового регулирования сравнительно узок, так как не выходит за границы общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Предмет познавательной деятельности широк, как широко человеческое мышление. Наука административного права изучает и действующее право, и понятийный аппарат, и практику государственного управления. Поэтому важно подчеркнуть, что предмет науки характеризуется относительной самостоятельностью и, следовательно, в конечном счете зависит от предмета правового регулирования.

Другой теоретический вопрос, возникающий в связи с исследованием предмета науки, - это вопрос о соотношении предмета и объекта науки. В философской и юридической литературе авторы используют оба понятия, вкладывая в них фактически одно и то же содержание. Так, Г.Ф. Шершеневич в 1912 г. и Ю.М. Козлов в 1967 г. трактовали предмет и объект науки как синонимы. С подобной позицией можно согласиться, если пренебречь нюансами. В качестве объекта науки административного права выступает вся область административно-правовой действительности. Познание объекта науки предполагает обращение к необозримому множеству источников, к которым относятся и памятники административного права, и знания об административно-правовых категориях и действующих нормах, и знания о государственном управлении, полицейской деятельности, государственном контроле. Короче говоря, любые знания, в том числе библиографические, связанные с исследованием административного права зарубежных стран, а также изображающие административное право в художественных произведениях (например, в "Тысяче душ" А.Ф. Писемского), образуют объект науки административного права.

Предмет не воспроизводит полностью объект науки, так как многие стороны и свойства объекта не считаются существенными и актуальными для данного времени, а иные просто неизвестны. Предмет науки очерчивается не в непосредственной проекции на наблюдаемую административно-правовую действительность, но в процессе ее познавательной деятельности, раскрытия внутренней сущности, структурной расчлененности на наиболее важные части. Обобщенный и осмысленный материал фиксируется с помощью административно-правовых понятий (категорий), через которые в первую очередь определяется предмет науки. В сравнении с объектом предмет науки административного права - предельно отчетливое, строгое и принципиальное понятие.

3 Правовое регулирование

Виды управленческих отношений:

а) междусоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и * учреждениями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями; з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Административно-правовое регулирование производится посредством:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;

б) формирования новых общественных отношений, соответствующих объективным законам развития общества, положениям Конституции РФ;

в) охраны общественных отношений, регулируемых нормами административного и других отраслей права;

г) вытеснения из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Под понятием государственной администрации главным образом подразумеваются:

а) властная деятельность аппарата управления, исполнительно-распорядительных органов;

б) внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных и муниципальных органов (премьер-министра, прокуроров, председателя суда);

в) деятельность судей при рассмотрении ими мелких дел (о мелком хулиганстве, неповиновении и т.п.), предполагающих реализацию не судебной, а административной власти;

г) деятельность иных формирований, осуществляющих административный контроль на основании предоставленных им государством полномочий.

Содержание деятельности органов управления весьма разнообразно. Осуществляя свои функции, исполнительная власть вступает в определенные взаимоотношения с гражданами, юридическими лицами, общественными организациями, регулируя, таким образом, деятельность обеих сторон связей: как управляющих, так и управляемых. Примером тому служат правила дорожного движения, санитарные нормы и т.п. Иногда функции управления могут быть столь специфичны, что регламентируются нормами не административного, а других отраслей права, например, трудового, уголовно-процессуального, финансового.

Следовательно, можно ограничить предмет административного права, уточнив, что оно регулирует только те общественные отношения, которые не закреплены за другими отраслями действующего права.

Таким образом, предмет административного права можно условно подразделить на две части:

1) внутриаппаратные отношения

2) взаимоотношения органов административной власти с гражданами, юридическими лицами и государством.

Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие в процессе образования и деятельности органов исполнительной власти, а также отношения между нею и иными субъектами административного права.

Можно определить следующие основные цели административно-правового регулирования:

1) создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти как важного инструмента обеспечения потребностей граждан, общества, государства;

2) обеспечение демократической правовой организации исполнительной власти;

3) создание в сфере управления условий для реализации гражданами и их объединениями предоставленных им прав и свобод;

4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, некомпетентности и т.п. служащих государственного аппарата.

В зависимости от конкретных условий возникновения управленческих отношений можно также выделить внутренние и внешние функции административно-правового регулирования:

а) внутренние или внутрисистемные - это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением способов взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата управления и т.п. Сторонами в этих отношениях выступают соподчиненные исполнительные органы, а также должностные лица;

б) внешние отношения - это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти - на граждан, общественные отношения, коммерческие структуры, в том числе - частные, и т.п.

Наука административного права различает, таким образом, индивидуальных и коллективных субъектов права, речь о которых пойдет ниже.

В рамках своего предмета административное право создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти (в соответствии с их конституционным назначением), а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, ее регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция - правоохранительная (юрисдикционная), обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

4 Субъекты административного права

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений.

Индивидуальными субъектами права являются, например, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и граждане без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами административного права являются должностные лица - государственные служащие, которые выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов или органов местного самоуправления.

Коллективными субъектами административного права могут выступать различные объединения граждан, а в их числе разные по своему назначению и статусу подразделения органов государственной (исполнительной) власти. Но в конечном итоге и в этом случае от их имени в правоотношениях участвуют конкретные люди, т.е. - индивидуальные субъекты административного права.

К государственным организациям как субъектам административного права могут относиться: органы исполнительной власти, государственные предприятия, учреждения и их различные объединения (корпорации, концерны), структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные самостоятельной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административного права - это общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.), трудовые коллективы, органы местного самоуправления, коммерческие структуры, частные предприятия и учреждения.

Следовательно, круг субъектов административного права разнообразен, но главное, что их объединяет, это обладание особым юридическим качеством - административной правоспособностью.

Под административной правоспособностью принято понимать одно из направлений общей правоспособности, т.е. установленной и охраняемой государством (при помощи правовых норм) возможности конкретного субъекта права (гражданина, организации, органа исполнительной власти) вступать в различного рода правовые отношения.

Административная правоспособность выражается в определяемой административно-правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права, а также нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления. Административная правоспособность является предпосылкой для возникновения административно-правовых отношений.

Однако, следует учитывать, что понятия “субъект административного права” и “субъект административно-правовых отношений” не совпадают. Субъекты административного права могут стать субъектами административно-правовых отношений лишь в том случае, если они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Для этого необходимо, чтобы они были наделены еще и административной дееспособностью, которая также является важнейшим элементом правового статуса.

Под дееспособностью в данном случае понимается процесс практической реализации административно-правового статуса субъекта в условиях управленческой действительности.

Как отмечают правоведы, на практике далеко не всегда возможно проведение четких границ между административной право- и дееспособностью. Довольно часто они неразделимы, так как по существу являются двумя элементами единого административно-правового статуса субъекта. Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых правоспособность и дееспособность наступают одновременно, т.е. с момента их образования и юридического закрепления их компетенции. В последнем, выражается административная правоспособность органов исполнительной власти; в компетенции же определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых отношениях, т.е. их дееспособность.

Таким образом, в качестве субъектов административного права можно рассматривать Российское государство, субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации. В этой роли все они являются носителями административной правоспособности. Однако непосредственно в конкретных административно-правовых отношениях они не участвуют.

5 Система административного права

Наряду с предметом определяющим признаком самостоятельной отрасли права является ее целостность, взаимосвязь заключенных в ней юридических норм. Целостность системы административного права обеспечивается за счет единства предмета, цели, принципов и метода правового регулирования.

Под системой правового воздействия вообще следует понимать определенный юридический режим регулятивного воздействия, который характеризуется специфическими приемами правового регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, распространяющихся на данную совокупность норм.

Система административного права - это совокупность правовых норм административного права, объединенных в правовые институты. Нормы административного права по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются на нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, т.е. общие для всего управления эти нормы составляют первую (общую) часть, нормы, регулирующие общественные отношения в той или иной сфере или отрасли управления, они составляют вторую (особенную) часть, и нормы, регулирующие общественные отношения в сфере административно-юрисдикционной деятельности, составляющие третью часть).

Если предмет науки административного права в определенной степени обусловлен объектом познания и строго отграничивает круг собираемых наукой знаний, то система науки для удобства пользования этими знаниями приводит их в порядок. "Наука - это система, т.е. приведенная в порядок на основании известных принципов совокупность знаний", - писал И. Кант.

Научный материал об административном праве включает обширную массу информации: "законоведение", т.е. комментирование действующих правовых норм, основные категории, концепции, теоретические построения, материал о практике управления и правоохранительной деятельности. Важное место в научном материале занимают практические рекомендации для законодателя и государственного служащего, т.е. предложения о совершенствовании и применении действующего законодательства. Однако эти знания не есть разрозненная и хаотичная масса информации -- они классифицированы на части, а части расположены в соответствия с логикой, дидактическими принципами и здравым смыслом, т.е. систематизированы. Каждая предыдущая часть (блок знаний) служит основой для изучения и понимания последующих, каждая последующая имеет опору в предыдущей.

Вопрос о системе науки административной права нередко смешивается с вопросами о системе административного права и о системе преподавания. Действительно, система науки той или иной отрасли определяется системой самой отрасли права, но это не означает их полного совпадения. Вместе с тем система науки отрасли в свои очередь кладется в основу системы преподавания соответствующей учебной дисциплины и находит свое отражение в материалах учебников. Поэтому разговор о системе науки административного права неизбежно затрагивает вопрос о системе административного права и предполагает анализ системы его преподавания.

Необходимо заметить, что в 30-50-х годах в литературе по административному праву сложилось недостаточно обоснованное мнение, превратившееся постепенно в стойкое научное представление, согласно которому система отрасли система науки и система учебной дисциплины, будучи производными одна от другой, подразделяются каждая на Общую и Особенную части.

Однако у этого представления имеется, на мой взгляд, два методологических недочета, которые ставят под сомнение его бесспорность.

1) Делению научного материала на Общую и Особенную части положил начало учебник административного права 1940 г., который создавался в сложной обстановке второй половины 30-х годов и в большой спешке. В нем обширная Особенная часть, где изложена система отраслевого управления, занимает 340 страниц и 140 страниц отведены Общей части. Данная конструкция была заимствована с курсов гражданского и уголовного права. Но если система науки (преподавания) гражданского права развивалась естественно и, так сказать, "двигалась" логически нормально по схеме "система отрасли - систем науки - система преподавания", то система наук административного права в СССР формировалась от обратного и априорным методом: сначала была определена система изложения учебного материала, воплотившаяся в учебнике 1940 г., затем были определены система науки и систем отрасли.

Возможно, не стоило говорить так подробно об учебнике 1940 г., но он задал направление всему преподаванию административного права в 40-90-х годах в вузах и техникумах, всем программам по административному праву и, скажем прямо способствовал созданию представления, что наука административного права также подразделяется на Общую и Особенную части.

2) Распространение схемы "Общая - Особенная части", принятой в науке уголовного и гражданского права, на административное право, а также на ее науку и преподавание не имело достаточного основания также потому, что первые две отрасли по ряду параметров отличаются от последней. Уголовное право и гражданское право - важнейшие отрасли права, но структурно менее сложные и по содержанию более одномерные, чем административное право. Общественные отношения, регулируемые этими отраслями права, отличаются большим однообразием, большей однородностью и постоянством. На долю наук названных отраслей права при их изучении и построении системы выпадает сравнительно простая задача классификации правовых норм на две большие группы: нормы-дефиниции и нормы-принципы, составляющие Общую часть отрасли; рабочие нормы, образующие Особенную часть. Поэтому уголовное право и гражданское право давно кодифицированы, и по этим отраслям подготовлены кодексы, отличающиеся многовековой логической обработанностью и высоким уровнем литературной шлифовки.

Административное право регулирует общественные отношения, хотя и спаянные признаком управления, но резко противоположные по своей природе: регулятивные и охранительные (деликтные), вертикальные и горизонтальные, внутриаппаратные и внешнеорганизационные. В административном праве как совокупности правовых норм при любом их построении: институционном, отраслевом, процессуальном и функциональном, - нормы-дефиниции и нормы-принципы ни количественно, ни качественно не могут претендовать на место, каковое аналогичные нормы занимают в уголовном и гражданском праве. При функциональном построении норм административного права, которое шире и глубже отражает административно-правовые реалии, нормы-дефиниции и нормы-принципы в подавляющем большинстве включаются в каждую из трех составных частей, обеспечивая внутри подотрасли реализацию других административно-правовых норм. Например, норма-дефиниция, содержащаяся в ст. 1 Федерального закона "Об основах государственной службы" от 31 июня 1995 г. и дающая определение государственной должности, относится не к мифической "Общей части", но принадлежит подотрасли, именуемой "управленческое право". Нормы-дефиниции, содержащиеся в ст. 1 Федерального закона "Об оружии" от 13 ноября 1996г. и определяющие понятие оружия, обеспечивают реализацию правовых норм подотрасли полицейского права.

В сконструированной в 30-80-х годах институционно-отраслевой системе науки, искусственно объединившей в одно целостное образование два различных построения административного права с их названиями "Общей" и "Особенной" частей, воплотились марксистские положения с ориентацией на исчезновение в социалистическом обществе полицейского права, права административной юстиции и других правовых институтов административного права. Вместе с тем нельзя не поставить в заслугу ее авторам, что в данной системе нашли отражение, хотя и в искаженной форме, сложившиеся в СССР после принятия Конституции 1936 г. управленческие реалии.

Пришло время поставить вопрос о замене институционно-отраслевой системы науки административного права функциональной, которая может более полно охватить научный материал, более правильно распределить и, что особенно существенно, разумнее и доступнее объяснить его.

Каковы же особенности системы науки административного права и, в частности системы, опирающейся на функциональное расположение административно-правовых норм?

Прежде всего необходимо отметить, что в системе науки обнаруживается, проступает система самого административного права. Подотрасли административного права (управленческое право, полицейское право, право административной юстиции) с находящимися в них правовыми институтами и разделы научного материала в принципе соответствуют друг другу. В системе науки административного права в определенной степени объективируется система административного права. Система науки, будучи системой знаний об административном праве, его подотраслях и правовых институтах, располагает изучаемые явления согласно внутренне присущей им последовательности, указывая каждому блоку правовых норм свое строго определенное место.

Однако система науки административного права шире и богаче системы отрасли права. Она представляет собой не только систему научных знаний о действующем административном праве и его институтах, но также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права, административно-правовых нормах и административных правоотношениях, их видах, субъектах и объектах этих отношений, об исполнительной власти, ее признаках и функциях. Это - базисные категории первого уровня. По сравнению с другими категориями административного права они не прямо объективируются в административно-правовых нормах (нормах-дефенициях и нормах-принципах), но являются абстракциями, отражающими самые сущностные стороны административно-правовой действительности. В известной степени это - внеправовые явления, но составляющие исходную базу для изучения явлений административно-правовых и образующие догматическую часть науки (пропедевтику). Эта часть предшествует трем другим, в которых концентрируется материал об административном праве: управленческом, полицейском, праве административной юстиции.

Система науки административного права богаче системы одноименной отрасли потому, что она включает в догматическую часть науковедческий раздел, а именно: материал о предмете, методологии, системе и истории науки. Курс любой науки (тем более курс преподавания) следовало бы начинать с объяснения, что собой представляет данная наука, на какой объект направлена, откуда она родом. Наука (учебная дисциплина) должна как бы представиться, назвать себя и рассказать о себе. Этот раздел является чрезвычайно важным, особенно в переломные эпохи, когда происходит "переоценка ценностей" и важно точно определить границы предмета самой науки. Система науки административного права не копирует систему отрасли, но объясняет ее, применяя для этого соответствующий понятийный инструментарий. Она не является чем-то застывшим и раз навсегда установленным, развивается в ходе поступательного движения регулируемых административным правом общественных отношений. С этой стороны система науки динамичнее системы одноименной отрасли: быстрее воспринимает изменения жизни, откликается на новые социальные потребности, оперативнее вносит коррективы в содержание своих частей. Так, в социальной действительности многих государств мира, в том числе в нашем, за последние десятилетия произошли изменения, связанные с "отпочкованием" новой ветви власти - контрольной. Специфика контрольной власти состоит в том, что она носит совокупный характер и осуществляется комплексом однопрофильных органов, значение которых в настоящее время в системе органов власти быстро возрастает. В России к ним можно отнести контрольные структуры Президента РФ и Правительства РФ, счетные палаты законодательных органов, аудиторские структуры Центрального Банка России, налоговую службу и налоговую инспекцию и т.п. Данный аспект дает право на научное вычленение контрольной власти из области государственного управления и перенос ее в ту часть научного материала, где излагается институт административной юстиции. Последняя оказывается тем узлом, который стягивает в одно целое все другие контрольные механизмы и образует сердцевину контрольной власти. Поэтому в системе науки административного права контрольные отношения и регулирующее их контрольное право могут найти свое место, хотя научные исследования и поиски в этом направление должны продолжаться.

Особенностью системы науки административного права является то, что она интегрирует материал о всех системах административного права: институционной, отраслевой, процессуальной и функциональной, - в единую систему знаний об административном праве. Несомненно, что ее конфигурация определяется прежде всего функциональной системой отрасли, но вместе с тем отражает основные особенности, свойственные вспомогательным системам, и кладет в основу своего построения принцип единства, в силу которого вся система науки выступает как единая. Например, система науки административного права охватывает знания не только о материальном, управленческом и полицейском праве, но также о праве процессуальном, изучая соответственно управленческие процедуры и административные (полицейские) производства.

В советский период развития административного права сложилось единое понимание системы административно-правовой науки, которая представляла собой суммарное изложение правовых институтов институционной и отраслевой системы административного права, т.е. складывалась из Общей и Особенной частей. Однако идея о том, будто только одна система науки может отвечать принципу объективности, не может быть признана состоятельной. Поскольку с помощью различных классификационных критериев, опирающихся на объективные правовые реальности можно построить различные системы отрасли права, постольку и систем науки, их отражающих, может быть несколько. Отсюда возникает вопрос о том, какая из систем является более совершенной.

Более совершенная система обладает такими объективными свойствами, которые постепенно убеждают специалистов в ее ценности и превосходстве. Чем больше система охватывает знаний чем лучше она приводит их в порядок, чем нагляднее в плане понимания и запоминания она показывает изучаемый ею мир правовых явлений тем она совершеннее.

Структурная дифференциация научного материала на четыре основные части: догматическую, управленческое право, полицейское право и право административной юстиции (контрольное право), - на мой взгляд, является наиболее совершенной. Система научных знаний, отражающая в себе самой сущность систематизированных административно-правовых явлений на основе предметного (функционального) критерия дает наиболее полное, объемное и наглядное представление об административном праве, объективно и более точно учитывает возникшие в современной российской действительности новые управленческие и полицейские реальности.

Наконец, совершенство данной системы научных знаний подтверждаются тем, что она лучше всего отвечает принципу удобства познания, запоминания и преподавания, который обосновал видный отечественный ученый-географ А.С. Берг.

Административное право - одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений, начиная от правил дорожного движения и заканчивая сферой международных отношений.

Система административного права делится на общую и особенную части.

Общая часть включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах определенных сфер управления (образование, охрана общественного порядка и т.п.). Каждая из частей включает в себя несколько административных институтов (подотраслей).

В общую часть входят четыре подотрасли:

1) регулирующие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права);

2) регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти;

3) регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций;

4) обеспечивающие законность управления.

В четырех подотраслях особенной части объединены нормы, регулирующие:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;

2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) социально-культурную деятельность государственной администрации;

4) деятельность государственной администрации по организации политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).

Принципы административного права, т.е. основополагающие идеи, требования, выражающие сущность административного права. К числу основных принципов относятся:

· демократизм нормотворчества и реализации права

· равенство граждан перед законом и правоприменителем

· взаимная ответственность государства и личности

· федерализм

· гуманизм

· законность

5 Источники административного права, их классификация

Особенностью отрасли административного права является разнообразие и множество источников его юридических норм. Это объясняется самим предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Важнейшими источниками административного права являются законы (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ) и подзаконные акты - нормативно-правовые акты самой различной субординации, конкретизирующие законы.

Различают как чисто административные правовые источники, так и “смешанные” - многоотраслевые, в которых одновременно присутствуют нормы различных отраслей права (например, административного и гражданского, административного и уголовного и т.п.).

В зависимости от того, кем приняты те или иные законодательные и нормативно-правовые акты, т.е. - по юридической силе источники административного права можно разделить на несколько типов:

1. законы РФ и ее субъектов, акты государственной администрации (и соответствующих органов субъектов РФ) - указы, распоряжения Президента, постановления и распоряжения правительства, министерств и ведомств; глав администраций, руководителей государственных органов, комитетов, командиров воинских частей;

2. Акты органов бывшего СССР, не утратившие своей актуальности в силу правопреемственности в тех случаях, если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ и если они не противоречат российскому законодательству;

3. Международные акты: в соответствии с Конституцией РФ “общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации”. Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и др.

В целом же, по мнению отечественных юристов, административное право относится к числу самых несистематизированных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во - многом это обуславливается многопрофильностью системы административного права. Однако многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Именно поэтому на страницах современных периодических изданий юридического профиля активно обсуждается вопрос о том, какое именно законодательное оформление должна получить в будущем система российского административного права.

7 Метод административно-правового регулирования