Прокурорский надзор

Прокурорскому надзору

Чита-2008

Оглавление

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ТОЧНЫМ И ЕДИНООБРАЗНЫМ ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ.

2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В ХОЗЯЙСТВЕННОЙ И КОММЕРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

І. Законодательное регулирование прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов

Особенности прокурорского надзора за исполнением зако-нов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении над-зорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуаль-ные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору основывалась на детально продуманной долговре-менной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование ре-зультатов работы на других направлениях деятельности орга-нов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правона-рушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их со-вершению. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельно-сти прокурорских работников, имеющих необходимую про-фессиональную подготовку. Следует сказать, что требования к лицам, осуществляющим общий надзор, отличаются повышен-ной строгостью. Они должны обладать высокой общей и пра-вовой культурой, иметь способность принимать правильные решения в любой ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные докумен-ты. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо не-посредственно прокурор. В прокуратурах субъектов РФ, Гене-ральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспе-чивается силами соответствующих отделов, входящих в состав управлений по надзору за исполнением законов и законно-стью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под постоянный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять системати-чески и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации проку-рорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «бо-левых точек» надзорной деятельности, требующих первоочеред-ного внимания, рационального распределения кадров общенад-зорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых корректив и др.

Существенная роль в правильной организации работы про-курора по надзору за исполнением законов принадлежит пла-нированию. К планированию различных видов деятельности, как известно, в последние годы сформировалось в известной мере негативное отношение. Не обошли эти веяния стороной и органы прокуратуры. Внимание к составлению планов несколь-ко ослабело, однако отказываться от них, бесспорно, нельзя. Это правило должно действовать не только на уровне Генераль-ной прокуратуры РФ, Регламентом которой (утвержден прика-зом Генерального прокурора РФ № 89 от 11 декабря 1998г.) предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Анало-гичный порядок применим и для прокуратур субъектов РФ. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора по надзору за исполнением за-конов, формируются на основе информации о состоянии за-конности на территории, на которую распространяется надзор-ная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от тре-бований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предписывающей проводить провер-ки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокуро-ра -- это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства проку-рорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить правильные от-ношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо-вание возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти орга-ны имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализация позволяет иметь достаточно полное пред-ставление о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Техническая оснащенность позволяет контролирую-щим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточ-но большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности органов контроля и органов про-куратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодейст-вие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том, что прокуратура -- прежде всего орган надзора за исполне-нием законов органами контроля, их должностными лицами. В силу данного обстоятельства надзору принадлежит приори-тетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспече-ния надзора за исполнением законов относится работа по орга-низации производства конкретных прокурорских проверок. На них, в конечном счете, замыкаются все действия организацион-ного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности ох-ватываемых проверками периодов, степени сложности установ-ления обстоятельств нарушений закона, их оценке и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов, ох-ватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, зако-нов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на от-дельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или нескольких их групп (системы Министер-ства РФ по налогам и сборам, Министерства имущественных отношений РФ, Министерства финансов РФ и т. п.). Охваты-ваемые прокурорскими проверками периоды редко превышают шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к катего-рии проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах на-рушения закона. Такая информация содержится в письмах, за-явлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и неком-мерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит бо-лее масштабный характер. Такие проверки отражают своего ро-да стратегическую линию в деятельности соответствующей про-куратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобще-ния имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематиче-ских проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению про-блем обеспечения законности исходя из особенностей конкрет-но-исторической ситуации. На первоначальном этапе предпри-нятых в России реформ ведущими направлениями в деятельно-сти прокуроров выступали надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохра-няет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно -- законов о собст-венности, предпринимательской деятельности, надзор за ис-полнением финансового, таможенного, банковского, налогово-го, антимонопольного законодательства и др., в социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверок строит-ся применительно к содержанию действий прокурора на основ-ных этапах проверки: подготовительном - собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, типичных нарушений закона, определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, объема материалов, средств получения, анализ и оценка данных, устанавливается состав лиц, включая и специа-листов, силами которых должно быть, обеспечено ее производ-ство. Все эти элементы отражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки -- главный, ключевой отрезок этой деятельности. На данном этапе происходит получение то-го массива информации, который должен обеспечить выявле-ние фактов нарушений закона и соответственно создать усло-вия для их последующего устранения. Задачи данного этапа ре-шаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про-цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактически-ми и психологическими приемами их применения. Необходи-мость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона часто протека-ет в ситуациях, характеризующихся отношениями противостоя-ния сторон, которые по своей природе являются конфликтны-ми. С помощью тактики надзорных действий определяется оп-тимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечивается полнота получения информации.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о ме-рах, которые необходимо принять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Принимаемые прокурором меры реализуются в форме актов прокурорского реагирования -- протеста, обращения в суд с требованием о проверке соответствия закону правовых актов, представления, постановления, о которых сказано выше.

Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурор-ского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением своих предписаний акты прокурор-ского реагирования могут не достигать своих целей.

Прежде всего, контролируется соблюдение порядка рас-смотрения прокурорских документов. Он установлен дейст-вующим законодательством. Предварительное расследование и судебное рассмотрение возбужденного постановлением проку-рора уголовного дела производится в соответствии с уголовно процессуальным законодательством, дело об административ-ном правонарушении разрешается по правилам администра-тивного законодательства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Федеральным за-коном «О прокуратуре Российской Федерации». В процессе контроля обращается внимание на сроки рассмотрения проку-рорских документов, своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмотрению в десяти-дневный срок, по представлению прокурора должны быть приняты соответствующие меры в течение месяца со дня его внесения. Несколько иначе решается вопрос о сроках рас-смотрения актов прокурорского реагирования коллегиальными органами -- здесь рассмотрение приурочивается к ближайше-му заседанию.

Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно соста-вить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии ко-торых информируется прокурор. В сложных случаях практику-ется проведение контрольной проверки.

ІІ. Актуальные проблемы прокурорского надзора в хозяйственной и коммерческой деятельности

Все возрастающую актуальность приобретает контроль госу-дарственных органов и органов местного самоуправления за соблю-дением законности в деятельности субъектов предприниматель-ства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной. В сред-ствах массовой информации сообщалось о фактах, когда контро-леров не допускали на объекты предпринимательства, к носите-лям информации, ссылаясь именно на то, что они защищены от посторонних введенным на них режимом служебной и коммер-ческой тайны. Больше всего недоразумений возникает в осуще-ствлении контрольной функции органами местного самоуправ-ления. Нередко «сильные» предпринимательские - структуры не склонны должным образом реагировать на их контрольные акции. Руководители же органов местного самоуправления подчас оправ-дывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдени-ем нормативно-правовых актов хозяйствующими субъектами от-сутствием необходимых у них полномочий.

Между тем действующее законодательство не содержит пред-посылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и со-держание контроля установлены в законах и иных нормативных актах. Здесь недопустимы как необоснованное вмешательство го-сударственных органов и органов местного самоуправления во внутрихозяйственную деятельность субъектов предпринима-тельства, так и противодействие последних правомерным конт-рольным акциям со стороны компетентных органов.

Контрольные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления исходят из Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному веде-нию Российской Федерации и субъектов РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72). Конкретные контрольные полно-мочия тех или иных государственных органов, органов местного самоуправления определяются в законах и положениях о статусе соответствующих органов. Так, Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет через управления Гостор-гинспекции государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком примене-ния цен по отдельным группам товаров, качеством и безопаснос-тью товаров народного потребления, а также за деятельностью по искоренению злоупотреблений в сфере внутренней торговли, общественного питания и недопущению поступления на потреби-тельский рынок недоброкачественных товаров (Положение о Госторгинспекции утверждено постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 501 ')

Министерство также вправе запрашивать у юридических и физических лиц необходимые информацию и ма-териалы, участвует в проведении проверок финансовых докумен-тов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций, кон-трактов, соглашений (договоров) и иных документов, связанных с осуществлением субъектами предпринимательской деятельности экспорта и импорта товаров и услуг, бартерных и других внешне-экономических операций, получением и переводом валютных ценностей, а также с выполнением обязательств перед государ-ством в иностранной валюте. Важно при осуществлении конт-рольных полномочий не допускать рецидивы командования. Пре-зидент РФ в Послании 2002 г. резко осудил практику, когда «мини-стерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе -- финансово и административно -- предприятия и органи-зации. В результате таких административных издержек вести ци-вилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно».

К ведению местного самоуправления относятся охрана обще-ственного порядка, организация и содержание муниципальных ор-ганов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Они же контролируют использование земель и водных объектов местного значения на территории муниципально-го образования, создают условия, в том числе методами контроля за соответствующими субъектами предпринимательства, для обеспе-чения населения услугами торговли, общественного питания, бы-тового обслуживания и т. д. Реагирование на выявленные наруше-ния законности зависит от их тяжести. В случаях, предусмотрен-ных Гражданским кодексом РФ (ст. 61), государственные органы и органы местного самоуправления могут предъявить в суд тре-бование о ликвидации предпринимательской организации.

Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов феде-ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций2.

В решении вопроса декриминализации предприниматель-ства большие надежды связаны с Федеральным законом от 7 ав-густа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (от-мыванию) доходов, полученных преступным путем и финанси-рованию терроризма». К его реализации привлекаются не только государственные органы и органы местного самоуправ-ления, но и широкая общественность, в том числе сами пред-принимательские органы.

Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 образован Комитет РФ по финансовому мониторингу -- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной влас-ти1. Комитет подотчетен Министерству финансов РФ. Положе-ние о Комитете РФ по финансовому мониторингу утверждено постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 21 Р.

Приказом Комитета от 1 июля 2002 г. № 41 утверждены Положение о территориальных органах Комитета РФ по финан-совому мониторингу и схемы их размещения3. Приказом от 3 сен-тября 2002 г. № 62 утверждена Инструкция о представлении в Ко-митет РФ по финансовому мониторингу информации, предусмот-ренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу-ченных преступным путем». Примечательно и то, что Прави-тельство РФ распоряжением от 17 июля 2002 г. № 983-р4 (в редакции распоряжения Правительства РФ от 8 января 2003 г. № 9-р) утвердило Рекомендации по разработке органи-зациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, получен-ных преступным путем, и финансированию терроризма.

Правительство РФ постановлением от 18 января 2003 г. № 28 утвердило Положение о постановке на учет в Комитете Россий-ской Федерации по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют над-зорные органы5.

К названным надо добавить еще многие десятки различных контрольных инспекций органов внутренних дел, здравоохра-нения, государственных противопожарной и метрологической служб, водо- и лесопользования и др.1. Как мы видим, контроле-ров насчитывается немало, и действуют они не всегда в интере-сах дела, подчас мешают нормальной работе хозяйствующих субъектов, вынужденных по многу месяцев в году объясняться со сменяющими друг друга «ревизорами». Это вызывало массо-вые обоснованные жалобы предпринимателей, что вынудило государство принять правовые меры к исправлению сложив-шейся ситуации.

С августа 2001 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государ-ственного контроля»2. Он регулирует отношения в области за-щиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государ-ственного контроля (надзора) федеральными органами испол-нительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (далее -- органы государственного контроля (надзора), уполно-моченными на проведение государственного контроля (надзо-ра) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются: порядок проведе-ния мероприятий по контролю, осуществляемых органами го-сударственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государ-ственного контроля (надзора), меры по защите их прав и закон-ных интересов; обязанности органов государственного контро-ля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприя-тий по контролю.

Например, продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. Лишь в исключительных случа-ях срок может продлеваться, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть про-ведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки и мероприятия по контролю проводятся лишь в случаях, ука занных в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. (см. ст. 7). В Федеральном законе решена также постоянно возникающая на практике проблема о реагировании на анонимные сигналы о разного рода противоправности в деятельности хозяйствующих субъектов: обращения, не позволяющие установить лицо, обра-тившееся в орган государственного контроля (надзора), не мо-гут служить основанием для проведения внепланового мероп-риятия по контролю.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ве-дут журнал учета мероприятий по контролю, куда должностным лицом органа государственного контроля (надзора) произво-дится запись о проведенном мероприятии по контролю, содер-жащая сведения о наименовании органа государственного кон-троля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о со-ставленных протоколах, об административных правонарушени-ях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего меро-приятие по контролю, и его (их) подпись.

Вред, причиненный хозяйствующим субъектам вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц орга-нов государственного контроля (надзора), подлежит возмеще-нию в соответствии с гражданским законодательством.

Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. не рас-пространяется, однако, на все контрольно-надзорные акции государственных органов исполнительной власти. Его положе-ния не применяются, в частности, к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного, таможенно-го, иммиграционного, государственного метрологического, ли-цензионного контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов на финансовом рын-ке; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предвари-тельного следствия, прокурорского надзора и правосудия и не-которым другим (см. п. 3 ст. 1).

Правительство РФ в целях координации деятельности феде-ральных органов исполнительной власти по устранению из-лишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности и повышения эффективно-сти расходов федерального бюджета на государственное управ-ление постановлением от 8 июня 2001 г. № 452 образовало Ко-миссию Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов

федерального бюджета на государственное управление и утвер-дило Положение о ней1.

О том, что в управляющих воздействиях государства на хо-зяйствующие субъекты не все обстоит благополучно, свидетель-ствует и судебная практика. Нередко действия и бездействие ис-полнительных органов государственной власти являются про-тивоправными, что ведет к колоссальному росту в арбитражных судах так называемых административных дел, т. е. дел о защите предпринимателей от государства. В 1992 г., когда арбитражные суды только начинали функционировать, подобные дела исчис-лялись единицами, а в 2001 г. составили примерно половину всех рассмотренных этими судами дел. Они касаются различных актов государственных органов: разрешительных, например ли-цензий; о регистрации, например субъектов предприниматель-ской деятельности, прав на недвижимое имущество и сделок с ним; юрисдикционных -- о применении различных санкций, например штрафов, и многих других.

Президент РФ в Послании 2002 г. еще раз вернулся к пробле-ме упорядочения деятельности разного рода контрольных и над-зорных инстанций. В эту деятельность помимо государственных органов вовлечены тысячи аккредитованных при них коммерчес-ких организаций, «кормящихся» на проверках. «Их предписания и штрафы, равно как поборы и взятки, -- сказал Президент РФ, -- ложатся непомерным бременем и угнетают предприни-мательство». Одно из возможных решений проблемы -- внесение изменений в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия соответствующих органов, введение бо-лее эффективных мер ответственности самих предпринимателей, расширение комплексного страхования ответственности, вклю-чая страхование предпринимательских рисков. В Послании 2003 г. проблема поставлена более широко -- об устранении из-быточных функций государственных органов. Проведенная Правительством РФ инвентаризация функций министерств и ведомств выявила у них около 5 тыс. функций. Президент РФ поставил задачу радикально сократить функции государствен-ных органов, директивно ограничив «аппетиты» бюрократии.

Список литературы.

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2002.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации. - М.: Юр. лит., 2003.

3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. - М.: Спарк, 2003.

4. Басков В.И. Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник. - М.: Зерцало, 2001.

5. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. - М., 1999.

6. Викторов И.С. Диканова Т.А. Морозов В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, осуществляющими контроль в сфере внешнеэкономической деятельности. М., 1999.

7. Савенков А.Н. Прокурорский надзор. Учебно-методическое пособие. - Иркутск: ИГУ, 1999.

8. Российский прокурорский надзор. Учебник. / Под общ. Ред. Сухарева