Прокурорский надзор

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по курсу: «Прокурорский надзор»

Вариант № 4

студентка: Герцев Денис Анатольевич

Группа № 65

специальность: «Юриспруденция»

преподаватель:

дата проверки:__________________

оценка:________________________

подпись преподавателя:___________

нормоконтроль:__________________

г. Бузулук 2009

Содержание

1. Цели и задачи прокурорского надзора.

2. Понятие компетенции прокуратуры. Ее разграничение между видами прокуратур.

3. Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы.

4. Составьте схему: «Система органов прокуратуры в РФ»

5. Дать определения понятиям.

6. Задача.

Литература.

1. Цели и задачи прокурорского надзора

Цели и задачи прокурорского надзора - результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст.1. Закона о прокуратуре. Пункт второй этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в п.2 ст.1 Закона о прокуратуре. Ими являются:

1) прокурорский надзор (4 основных направления или отрасли);

2) уголовное преследование;

3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Следовательно, основным средством достижения определенных законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор, так как именно в нем состоит основная функция прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора условно разделяются на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств на общественный и государственный строй, на политические, трудовые, жилищные и другие личные и имущественные права и т.д. Общие

задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач.

Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора.

В качестве примера специальных задач можно назвать такие как:

1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами;

2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов.

Второй специальной задачей этого направления надзора является обеспечение точного исполнения законов указанными органами.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путём применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определённые конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства. В числе частных задач, к примеру, могут быть такие, как получение информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.

2. Понятие компетенции прокуратуры. Ее разграничение между видами прокуратур

Для осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры должны располагать соответствующими полномочиями. Эти полномочия специфические: сугубо надзорные. Причем в соответствии с принципом единства осуществление прокурорского надзора несовместимо с какими-либо иными видами государственной, общественной деятельности. Специфика полномочий прокуратуры предопределяется и их природой: они предоставляются не просто государством, а его высшими органами власти (согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г.-- Федеральным Собранием РФ). В определенной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Объем и характер полномочий устанавливаются законодателем не произвольно. В литературе отмечается, что полномочия государственных органов обусловливаются поставленными перед ними задачами. Именно последние активно влияют на формирование правового статуса прокуратуры, предопределяя ее обязанности. Естественно, полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, которые возлагаются государством на органы прокуратуры. Последние, для того чтобы выполнять свои функции, должны со всей ответственностью исполнять возложенные на них обязанности. Поэтому цели и задачи, стоящие перед прокуратурой, входят в содержание ее компетенции в качестве основной части.

Компетенция -- своеобразный аналог правоспособности. Обе эти категории характеризуют правовое положение субъектов в обществе и государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Тогда как правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, компетенция включает в себя реальные полномочия, предоставленные государством его органам.

Понятие полномочий сложное. Прежде всего это субъективные права, предоставляемые органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций. Субъективное же право есть установленная законом возможность совершать конкретные действия (применительно к прокуратуре -- надзорные). Но в предоставляемом субъективном праве заложена необходимость его осуществления, ибо оно непременно должно быть реализовано в целях борьбы с нарушениями законности, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, привлечения виновных лиц к ответственности. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. Полномочия -- это не просто связь прав и обязанностей, а их единство. Каждое право является обязанностью и, наоборот, каждая обязанность есть право. Например, в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушениях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.

В правовом положении прокурорских органов (впрочем, как и других органов государства) не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия».

Прокуроры прежде всего несут обязанности перед государством, поскольку оно предопределило их назначение, возложило на них выполнение строго определенных функций. Складывается впечатление, что применительно к различным государственным органам, общественным организациям, учреждениям, предприятиям прокуроры выступают только как носители права. Но это не так. Правовое положение прокурора по существу не изменяется, когда он вступает в отношения с поднадзорными субъектами, ибо присущее его праву долженствование проявляется и применительно к ним. Представим себе, что глава районной администрации вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к главе администрации он имеет право на принесение протеста, но, казалось бы, не обязанность. В то же время прокурор должен содействовать органам местного самоуправления в соблюдении законности, следовательно, входящая в полномочия прокурора обязанность перед государством как бы автоматически срабатывает и в отношении различных органов власти, управления.

Особенно ярко эта обязанность проявляется в отношении тех, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены. В этом случае прокурор принимает меры по их восстановлению, защите. Предположим, гражданин обращается в прокуратуру с заявлением об ограблении. По закону прокурор должен принять заявление, зарегистрировать, проверить, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и передать его следователю. В этой ситуации он несет обязанность не только перед государством, но и перед потерпевшим, чьи интересы подлежат защите.

В литературе высказано мнение, согласно которому компетенция прокурора уже совокупности всех его прав и обязанностей. Например, установленное ст. 289 ГПК РФ право на ознакомление в суде с материалами дела и поступившими жалобами не может быть отнесено к компетенции прокурора. Но данное положение никак не аргументируется, и непонятно, по какому признаку нужно отделять полномочия от прав и обязанностей. Если согласиться с приведенной точкой зрения, то придется исключить все права и обязанности прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, права и обязанности, связанные с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуществлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненужной для характеристики их правового статуса.

Полномочия прокурора иногда именуются правомочиями прокурорского надзора. Между тем указанные термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значению полномочие суть предоставление кому-либо права на совершение каких-либо действий. Правомочие же толкуется как обладание законным правом. Создавая органы, государство передает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же -- гражданско-правовая категория. Будучи участниками гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, граждане, учреждения, предприятия, организации выступают как носители правомочий. Говорить о полномочиях (правомочиях) прокурорского надзора вряд ли правильно. Данные категории принадлежат органам прокуратуры, прокурорам, а прокурорский надзор -- деятельность по их реализации и потому не может выступать в качестве субъекта, обладающего ими. Неверно также называть полномочия правовыми средствами прокурорского надзора. Средство -- это прием, способ действия, к которым прибегают для достижения каких-либо целей, а полномочия -- предоставляемая государством возможность совершать те или иные действия. Сама по себе возможность еще не действие. Можно обладать полномочиями и в то же время не выполнять каких-либо функций. Право на совершение действия не есть само действие, это понятия не тождественные. Например, право прокурора на иск и сам иск -- категории разные. Первая -- предоставляемая законом возможность обратиться в народный суд с требованием о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций. Вторая -- непосредственно требование о защите. Иск есть средство защиты, право на предъявление его -- полномочие.

В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий. Это правильно. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутствии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях.

Все же определение компетенции, данное в науке конституционного права, не может быть в полной мере использовано для характеристики правового положения органов прокуратуры ввиду своеобразия и сложности выполняемых ими функций. Круг субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, очень широк. С учетом их правового статуса надзор осуществляется по-разному.

В отношении судов он не может быть властным, а значит, и полномочия не должны быть таковыми. Судьи независимы и подчиняются только закону. Власть прокуроров представляла бы посягательство на эту независимость. Итак, это первый вид полномочий, в которых власть не проявляется.

Иными полномочиями прокуроры обладают в отношениях с органами дознания и предварительного следствия. Здесь прокурорская власть проявляется в активной форме. Прокуроры могут не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их. Например, по действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор вправе отменить любое незаконное постановление следователя, инспектора по дознанию; давать им обязательные для исполнения указания по расследованию преступлений. Активная форма власти в несколько суженном объеме проявляется и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы. В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор своим постановлением может освободить любое лицо, содержащееся без законных оснований в исправительных учреждениях. Это второй вид полномочий, в котором власть проявляется в особо активной форме.

Третий вид -- полномочия с ограниченной властью, характерные для отношений с органами государственной власти. Субъекты многочисленны, и применительно к ним прокуроры не могут выполнять каких-либо управленческих функций. Властностью обладают только полномочия прокурора по выявлению нарушений законности. Что же касается полномочий по устранению последних, то прокурор может лишь обращаться с требованиями к компетентным органам о принятии необходимых мер.

По характеру полномочия органов прокуратуры подразделяются на два вида: основные и дополнительные. Основные полномочия непосредственно связаны с осуществлением надзора; дополнительные касаются организации работы прокурорских органов и в свою очередь по целевому назначению делятся на предметные и функциональные.

Предметные (и это видно из названия) связаны с предметом надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Иными словами, предметные полномочия предопределяют круг этих субъектов.

Функциональные полномочия регламентируют действия прокуроров по выявлению нарушений законности и по реагированию на них.

Все полномочия, как предметные, так и функциональные, -- отраслевые. Они определяются законодательством применительно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо надзор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.

Кроме того, в системе органов прокуратуры существуют организационные отношения, наличие которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и обязанности по руководству работой, планированию, распределению поручений между работниками, контролю за качеством их работы и т. д.

Следует выделить три вида компетенции:

1. Общая компетенция относится к прокуратуре в целом. Она определяется ст. 1, 2, 9 и др. Закона о прокуратуре Российской Федерации и включает в себя всю совокупность предоставляемых ей полномочий.

2. Компетенция отдельных видов прокуратур: территориальной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях.

3. Индивидуальная компетенция присуща каждому прокурорскому органу в отдельности. При осуществлении надзора за исполнением законов участником возникающих при этом отношений является не вся прокуратура или ее отдельный вид, а конкретный прокурорский орган. Для этого данный орган должен выступать как субъект права, т. е. обладать особой индивидуальной компетенцией, обеспечиваемой четким разграничением полномочий между различными прокуратурами.

Прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему, что обусловлено общностью стоящих перед нею задач по обеспечению верховенства закона, единства законности в государстве. Вместе с тем квалифицированность осуществления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации органов прокуратуры применительно к правовому положению поднадзорных субъектов. Специфика деятельности этих субъектов предопределила, с одной стороны, подразделение прокурорского надзора на отрасли, а с другой -- самой прокуратуры на отдельные виды.

Разграничение компетенции между ними проводится по предметным полномочиям. Что касается полномочий функциональных, то они в основном одинаковы для всех прокурорских органов, так как выявление, устранение и предупреждение нарушений законности практически имеют одни и те же формы в любой сфере общественных отношений. Предметные же полномочия различны, поскольку касаются правовых действий и актов различных субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Фактически разграничение компетенции между прокуратурами проводится по видам надзорных субъектов. Прокуратура каждого вида осуществляет надзор за исполнением законов конкретными категориями субъектов.

Самыми широкими полномочиями обладает территориальная прокуратура. Ее компетентность не распространяется только на те субъекты, которые входят в сферу деятельности специализированных прокуратур. Надзорные функции последних осуществляются в отношении строго определенных категорий органов власти, учреждений, предприятий, организаций, граждан. Иными словами, специализированные прокуратуры надзирают за соблюдением законности специальным контингентом субъектов. Эти прокуратуры выполняют свои функции в сравнительно узких сферах общественных отношений, где особенно важно укрепление дисциплины и правопорядка. Как видно из их наименований, военная надзирает за исполнением законов в воинских организациях, транспортная -- в транспортных, природоохранная -- в организациях, тесно связанных с охраной природы; прокуратура при исполнительных учреждениях -- в данных учреждениях. Однако такое определение компетенции специализированных прокуратур нуждается в конкретизации.

Разграничение компетенции по территории деятельности не проводится. Например, на территории одной области, края, республики осуществляют свои полномочия и территориальная, и военная, и транспортная, и природоохранная прокуратуры. Главный фактор, обусловливающий их функции, -- виды субъектов за соблюдением законности которыми они надзирают.

Генеральный прокурор РФ 9 апреля 1996 г. издал специальный приказ № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур», определяющий компетенцию территориальной прокуратуры в общем виде, без особой конкретизации. И это оправданно, ибо ее полномочия очень широки. Конкретные указания касаются органов, надзор за соблюдением законности которыми осуществляется и территориальными, и иными прокурорами. Согласно приказу территориальная прокуратура надзирает за исполнением законов территориальными органами Федеральной безопасности. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках -- компетенция военной прокуратуры. В отношении граждан территориальные прокуроры надзирают за исполнением законов органами, занимающимися оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, предварительным следствием, территориальными органами Федеральной службы безопасности и пограничной службы. Надзор же в отношении военнослужащих -- компетенция военной прокуратуры. Территориальная прокуратура надзирает также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, допустивших нарушения режимов Государственной границы России, нарушения пограничного режима в погранзоне, режима в пунктах пропуска через границу РФ.

Для того чтобы четко определить компетенцию территориальной прокуратуры, необходимо прежде всего выяснить полномочия военной прокуратуры: она осуществляет надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах. В упомянутом приказе Генерального прокурора в числе поднадзорных военной прокуратуре субъектов не выделено само Министерство обороны РФ, хотя по Закону о прокуратуре Российской Федерации оно наряду с другими министерствами ей поднадзорно. Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры надзирают за исполнением законов Министерством обороны, его структурными подразделениями (управлениями, отделами, секторами), а также всеми подчиненными ему органами военного управления (командованием округов, гарнизонов, краевыми, областными, городскими, районными военными комиссариатами). Надзор распространяется на воинские части, соединения, различные учреждения, подчиненные Министерству обороны, на всех военнослужащих, граждан, находящихся на воинских сборах, работающих в воинских организациях по трудовому договору, а также на различные воинские формирования, не входящие в состав Министерства обороны: Главное управление охраны, Пограничную службу, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную служба железнодорожных войск, а равно и на все подчиненные им органы.

Кроме того, воинские подразделения находятся и в подчинении других министерств, ведомств, надзор за соблюдением законности которыми реализует территориальная прокуратура, а за исполнением законов воинскими образованиями -- военная. Например, в составе МВД РФ находится Главное командование внутренних войск МВД (Главкомат ВВ МВД РФ). Надзор за исполнением законов самим Министерством внутренних дел и всеми подчиненными ему органами -- компетенция территориальной прокуратуры, а надзор за соблюдением законности во внутренних войсках -- компетенция военной прокуратуры.

Министерству по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий подчиняются определенные воинские соединения. Здесь надзорные функции распределяются так же: в отношении военных их выполняет военная прокуратура, а в отношении самого министерства и его органов -- территориальная.

От военной прокуратуры обособлены прокуроры войсковых частей. Они подчиняются Второму управлению Генеральной прокуратуры РФ, и деятельность их связана с обеспечением законности в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и особо режимных объектах. В этих зонах работа выполняется воинскими формированиями, при которых созданы прокурорские органы. Их должностные лица именуются прокурорами войсковых частей и располагают двумя видами полномочий: полномочиями военной и территориальной прокуратур. Как военные прокуроры они надзирают за соблюдением законности в самих воинских частях, органах управления, занятых на строительстве, эксплуатации особо важных и особо режимных объектов. Как территориальные -- за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, органами контроля закрытых административно-территориальных образований, особо важными и особо режимными объектами. Само же Второе управление Генеральной прокуратуры осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ в части, касающейся режимных территорий и объектов. Прокуроры же войсковых частей надзирают за соблюдением законности подчиненными им органами, расположенными на их территориях.

В упомянутом приказе Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» компетенция транспортной прокуратуры определена наиболее полно. В нее входит надзор за исполнением законов учреждениями государственного таможенного комитета, предприятиями, организациями, общественными объединениями, должностными лицами системы Министерства путей сообщения, Министерства транспорта, Федеральной авиационной службы, Федеральных служб морского и речного флотов, Межгосударственного авиационного комитета.

При определении компетенции транспортной прокуратуры имеет значение место совершения правонарушений. Если они совершены на территории транспортных предприятий (на вокзалах, пристанях, платформах, в полосе железных дорог и т. д.), то независимо от категории правонарушителей меры по их выявлению, привлечению виновных лиц к ответственности принимают транспортные прокуроры.

Можно выделить два ограничения полномочий транспортных прокуроров. Первое касается учреждений, предприятий и организаций автомобильного транспорта, осуществляющих междугородные и международные перевозки. За соблюдением ими законов надзирает территориальная прокуратура по месту их нахождения. Второе относится к учреждениям, предприятиям, организациям городского, внутрирайонного транспорта (трамвайно-троллейбусные депо, автотресты, иные объединения), которые поднадзорны прокурорам районов, городов.

Деятельность природоохранной прокуратуры связана с обеспечением строгого и точного исполнения природоохранного законодательства, направленного на создание благоприятной экологической обстановки в стране. Перед государством и обществом возникла сложная задача: предотвратить экологическую катастрофу, сохранить на Земле животный и растительный мир.

С этой целью была образована природоохранная прокуратура, основное назначение которой -- проведение последовательной и решительной борьбы с нарушениями законов, направленных на охрану лесов, вод, воздуха, земли и т.д. К компетенции этой прокуратуры относится надзор за исполнением законов прежде всего природоохранными органами государственного управления, различными инспекциями, санитарно-эпидемиологической, ветеринарной службой и т. д. Необходимо активизировать их деятельность по борьбе с нарушениями природоохранного законодательства, усилить надзор за исполнением последнего руководством заводов, фабрик, комбинатов и других предприятий, представляющих повышенную опасность для окружающей природной среды. Перечень таких предприятий определяется прокурором республики, края, области, автономного округа. Например, в акватории Волги данный перечень устанавливается Волжским природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами республик, областей.

Последний вид специализированной прокуратуры -- прокуратура по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний. Ее органы создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений. Практически они не образуют систему и действуют на том же уровне, что и районные прокуроры, подчиняясь соответственно прокурору республики, области, края, на территории которых находятся. Если в том или ином регионе имеется одно исправительно-трудовое учреждение, то надзор за исполнением им законов осуществляет прокурор района, города. Специализированная же прокуратура обеспечивает соблюдение законности в исправительных колониях всех режимов, воспитательных учреждениях, тюрьмах, следственных изоляторах и т.п. Этот надзор касается как администрации мест лишения и ограничения свободы, так и находящихся в них граждан. Прокуроры, с одной стороны, реализуют функцию уголовного преследования (все осужденные должны подвергнуться воспитанию и перевоспитанию в духе добросовестного отношения к труду, соблюдения правил социального общежития), а с другой -- выполняют правоохранительную функцию (охрана прав осужденных, неприкосновенность личности граждан, если они содержатся в исправительных учреждениях без законных оснований).

Несмотря на различия в компетенции всех видов прокуратур, существуют места их соприкосновения. Это суды, их три вида: военные, общие, арбитражные. В военных судах могут участвовать только военные прокуроры. В двух остальных -- все прокуроры (в зависимости от характера рассматриваемых дел). Территориальные, военные, транспортные, природоохранные прокуроры при исправительных учреждениях могут поддерживать обвинение в районных, областных, краевых судах по уголовным делам, за расследованием которых они надзирают. Им же предоставлено право опротестования незаконных и необоснованных приговоров, определений, постановлений судов, вынесенных по данным уголовным делам.

Все прокуроры при выявлении нарушений законности, устранение которых подведомственно областным, краевым, арбитражным судам, могут обращаться к ним с исками и участвовать в рассмотрении последних. При необходимости они вправе опротестовывать незаконные и необоснованные решения, определения, вынесенные судами по гражданским делам, возбужденным по их инициативе. Территориальные прокуроры кроме того могут участвовать в рассмотрении судами любых уголовных и гражданских дел, а также приносить протесты на незаконные и необоснованные судебные акты в вышестоящие инстанции.

Ранее уже упоминалось, что в практике возник не разрешенный законодательно вопрос о разграничении между прокуратурами полномочий по осуществлению надзора за законностью административного выселения. Разграничение компетенции проводится по признаку принадлежности жилой площади, с которой производится выселение. Если она принадлежит военному ведомству, то принимать и рассматривать заявление о выселении должен военный прокурор; если жилая площадь принадлежит Министерству путей сообщения или транспорта, давать санкцию на выселение правомочен соответствующий транспортный прокурор независимо от категории выселяемых граждан.

Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора является четкое разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора более обширны и существенны. В соответствии с принципами централизма и единства надзора вышестоящий прокурор имеет все полномочия подчиненных ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Конечно, он лично осуществляет главным образом особые полномочия, но может реализовать полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет необходимость. В свою очередь и нижестоящие прокуроры могут выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.

Как показывает практика, можно выделить два вида делегирования полномочий: временное (разовое) и постоянное.

Первое связано с совершением каких-либо отдельных действий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Исполнением данного поручения завершается реализация предоставленных полномочий.

Постоянное поручение более длительное, не ограниченное сроком и характером совершаемых действий. Оно дается для осуществления надзора за исполнением законов органом, расположенным далеко от вышестоящего прокурора. Соответствующие полномочия предоставляются прокурору, на территории которого этот орган находится. Например, Министерство строительства предприятий Восточной Сибири и Дальнего Востока находится в г. Чите. Надзор за исполнением им законов должен осуществлять Генеральный прокурор РФ. Но ввиду своей отдаленности от министерства осуществление надзора поручено прокурору Читинской области. Делегирование полномочий обычно касается органов межрайонного управления. Иногда создаются органы, которые выполняют свои управленческие функции на территории нескольких районов, городов. Надзор за законностью издаваемых ими правовых актов -- прерогатива прокурора области, края. Но поскольку эти органы по месту своего расположения отдалены от него, он поручает надзор прокурору района (города), на территории которого они находятся.

Недавно в Свердловской области были созданы управленческие округа, в которые входят несколько районов, городов. Во имя оперативности надзорных функций в этих округах их выполнение поручается прокурорам городов по месту нахождения управленческих органов. Кроме того, в наиболее крупных городах Свердловской области созданы специальные постоянные присутствия областного суда. Несколько судей с участием народных заседателей рассматривают уголовные дела, по которым прокуроры поддерживают государственное обвинение, проверяют законность и обоснованность выносимых приговоров, определений, постановлений, приносят кассационные или частные протесты. С целью достижения оперативности выполнения надзорных функций соответствующими полномочиями также наделяются прокуроры городов.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации не содержится каких-либо указаний о разграничении полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами. Отдельные предписания имеются в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах. Они определяют полномочия прокуроров областей, краев по опротестованию приговоров, решений, вступивших в законную силу (ст. 371 УПК, ст. 320 ГПК), предоставляют им право участвовать в заседаниях судебно-надзорных инстанций. Прокуроры районов, городов (за исключением прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга) подобными полномочиями не располагают. Они могут опротестовать приговоры и решения, не вступившие в законную силу, и участвовать в их рассмотрении кассационными инстанциями.

Такая регламентация правового статуса прокуроров разных уровней, по существу, определяет критерий разграничения их полномочий, которым является правовое положение судебных инстанций. Надзорная выше кассационной, и потому правом на участие в ней располагают прокуроры областей, краев, республик, входящих в состав РФ, Генеральный прокурор, его заместители. По другим же направлениям надзорной деятельности прокуратуры никаких предписаний по разграничению полномочий не имеется.

В литературе сделана неаргументированная попытка разграничить компетенцию вышестоящих и нижестоящих прокуратур по правовому положению субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Утверждается, что вышестоящие прокуроры «осуществляют надзор за законностью деятельности более высоких звеньев государственного аппарата». Высказанная точка зрения встретила решительные возражения, главным доводом которых явилась констатация факта, что из сферы прокурорского надзора выпали учреждения, предприятия, организации областного, краевого, республиканского значения, чье правовое положение различно.

Кроме того, рядом авторов вообще отвергается какое-либо разграничение надзорных функций. Каждый прокурор, по их мнению, действует полноправно в отношении всех предусмотренных законом субъектов (имеются в виду поднадзорные субъекты). Если, например, на территории района находится то или иное министерство, то надзирать за исполнением им законов должен прокурор данного района. Но это вряд ли правильно, ибо министерство выполняет свои руководящие функции на территории всей РФ, его правовые акты касаются различных учреждений, предприятий, организаций, расположенных в разных регионах страны. Прокурору района трудно осмысливать содержание принимаемых министерством решений, постановлений. Здесь более оправдан надзор Генерального прокурора РФ. Возможна и такая ситуация, когда прокуроры района, города, области, края находятся на одной административной территории. В этом случае непонятно, который из них должен осуществлять надзор за соблюдением законности различными инстанциями государственного аппарата.

Территориальный признак не может быть положен в основу разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорами, ибо территория второго входит в состав территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением законов на всей ее территории, во всех входящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить по видам поднадзорных субъектов с учетом их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные -- нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и государственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утверждению законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.

В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Иными словами, каждый прокурор действует на своем уровне. Прокурор области надзирает за исполнением законов областными органами законодательной и исполнительной власти, государственного управления, областным судом; прокурор края обеспечивает исполнение законов краевыми органами государственной власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым судом; прокурор республики, входящей в состав РФ, надзирает за исполнением законов законодательными и исполнительными органами этой республики, а также министерствами и ведомствами, иными государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управления федерального значения (министерствами, ведомствами РФ, их структурными подразделениями).

Сложнее определить полномочия районных, городских прокуроров, которые должны надзирать за соблюдением законности на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуществляют надзор за исполнением законов главами административных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением законов органами городского самоуправления.

Между тем правовое положение городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.

1. Городские прокуратуры, приравненные к районным, учреждаются в небольших по численности населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города.

2. Городские прокуратуры, выполняющие смешанные функции, создаются в средних по численности населения городах с районным делением. Они действуют как бы в двух лицах: как городские и как районные. За каждой закрепляется один из районов для осуществления надзора за соблюдением законности всеми органами управления районного значения. Кроме того, они надзирают за исполнением законов всеми органами городского значения.

3. Прокуратуры, действующие только как городские, образуются в крупных городах с районным делением. К их компетенции относится надзор за исполнением законов органами управления городского значения и руководство распложенными в городе районными прокуратурами.

4. Городские прокуратуры, приравненные к областным, краевым, располагают теми же полномочиями, что и прокуроры субъектов РФ. Это прокуратуры особо крупных городов, таких как Москва, Санкт-Петербург.

На разграничение надзорных функций между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами влияют и органы управления различных сложных по своей структуре общественных организаций. К ним относятся профсоюзы, потребительские кооперативы и др. Там есть управленческие органы разных уровней: районные, городские, областные, краевые, республиканские (например, районный, городской, областной комитет профсоюза и т.д.). Потребительская кооперация также управляется органами разного уровня: районными, городскими, областными, краевыми потребительскими союзами. Соответственно надзор за исполнением ими законов осуществляют прокуроры разных уровней. За районными комитетами, союзами надзирают районные прокуроры; за областными, краевыми -- прокуроры областей, краев и т. д.

Принцип правового соответствия оказывает влияние и на разграничение полномочий по реагированию на нарушения законности. Прокурор должен направлять свои протесты, представления тем органам власти и управления, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Если тот или иной орган ему не поднадзорен, следует обратиться к вышестоящему прокурору с просьбой о принятии соответствующих мер. Это нашло четкое закрепление в указании Генерального прокурора РФ «Об участии прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводствах» от 16 ноября 1992 г., где говорится, что правом на обращение с иском в областной, краевой арбитражный суд располагают прокуроры области, края. Прокуроры района, города такого полномочия не имеют. При выявлении ими нарушений законности, устранение которых подведомственно областному, краевому арбитражному суду, они обращаются к вышестоящему прокурору с предложением направить иск в арбитражный орган. При этом должны быть представлены все необходимые материалы, подтверждающие обстоятельства правонарушения.

Вместе с тем нет правил без исключения. Действующее уголовно-процессуальное и гражданское процессуальное законодательство наделяет прокуроров районов, городов, их заместителей правом принесения в кассационную инстанцию областного, краевого суда частных и кассационных протестов на незаконные и не вступившие в законную силу приговоры, решения, определения народных судов (ст. 325 УПК; ст. 282 ГПК). Как видим, произошло делегирование полномочий. На правовом положении прокуроров района, города в уголовном и гражданском судопроизводствах отразилась специфика отправления правосудия, которая состоит в предоставлении возможности заинтересованным лицам принимать в нем активное участие. При рассмотрении судами уголовных и гражданских дел подсудимым, защитникам, истцам, ответчикам, третьим лицам, их представителям предоставлен широкий комплекс процессуальных прав по отстаиванию своих требований, возражений, а также право обжалования приговоров, решений, определений в суд второй инстанции. Наблюдается как бы приравнивание к ним и прокуроров. В ГПК прокуроры наряду с другими участниками процесса признаются лицами, участвующими в деле (ст. 29). Поскольку стороны, третьи лица, заявители обладают правом на обжалование незаконных, по их мнению, судебных решений, определений, не вступивших в законную силу, постольку аналогичное право есть и у прокурора. Правда, имеется различие в формах обращения. Заинтересованные лица подают в кассационную инстанцию жалобы, прокурор же приносит протест. Но это различие касается только наименований. По сути же, значимости, целевому значению обе формы равны. Ими возбуждается производство в суде второй инстанции, который, рассматривая их, проверяет законность и обоснованность решений, определений, вынесенных нижестоящими судами.

Приравнивание прокурора к сторонам, третьим лицам коснулось и возможности его участия в заседании кассационного суда. По действующему гражданскому процессуальному законодательству все лица, участвующие в деле, вправе участвовать в рассмотрении тем же судом поданных жалоб и принесенных протестов, давать объяснения, приводить доводы, высказывать свои соображения по поводу законности или обоснованности проверяемых решений, определений (ст. 302 ГПК). До недавнего времени в заседаниях суда второй инстанции принимали участие только работники прокуратуры области, края, республики, входящей в состав РФ. Теперь такое полномочие получили прокуроры районов, городов, их заместители, помощники, принесшие кассационные или частные протесты.

В законодательстве допущено лишь одно неравенство прокурора с лицами, участвующими в деле, а именно: дача прокурором заключения по гражданскому делу при принесении кассационного или частного протеста (ст. 303 ГПК). Заинтересованные лица таких заключений не дают. Думается, не должен их давать и прокурор при принесении протеста. Подобным полномочием он может располагать только в тех случаях, когда гражданское дело рассматривается судом второй инстанции по жалобам сторон, третьих лиц и т.д.

Аналогичное правовое положение занимают прокуроры районов, городов, их заместители, помощники в уголовном судопроизводстве. Они могут опротестовывать незаконные и необоснованные приговоры, определения, постановления районных, городских судов, участвовать в рассмотрении принесенных ими кассационных и частных протестов судом второй инстанции, давать свои заключения (ст. 326, 335 УПК). Это противоречит принципу состязательности и равноправия сторон в уголовном судопроизводстве.

Упорядоченность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в нашем государстве обязательно предполагает разграничение полномочий не только между вышестоящими и нижестоящими, но и между одинаковыми по своему положению органами прокуратуры, дабы не допустить смешения функций, подмены одних другими. Указанное разграничение необходимо в целях повышения ответственности каждого органа в отдельности за выполнение стоящих перед ним задач по укреплению законности в регионе. Разграничение полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами -- это разграничение компетенции между прокуратурой разных районов, областей, краев и т. д. Каждый орган -- самостоятельный субъект права, обладающий строго индивидуальной компетенцией. Данные органы располагают одинаковыми полномочиями, но только осуществляют их в разных сферах. Такое разграничение является своеобразным аналогом территориальной подсудности.

Действующее законодательство не содержит прямых указаний о разграничении полномочий между одинаковыми по своему статусу прокурорскими органами. Но исходя из установок об их учреждении, наименовании можно сделать вывод, что они создаются применительно к административно-территориальному устройству государства. Следовательно, разграничение полномочий между ними происходит по территории их деятельности. Круг поднадзорных субъектов не влияет на определение правового статуса одинаковых по своему положению прокурорских органов.

Выделим четыре территориальных признака (главный и дополнительные), на основе которых происходит разграничение их полномочий. Главный -- статус административно-территориальной единицы, в границах которой прокурорский орган осуществляет свои полномочия. Административно-территориальная единица представляет собой управляемую часть территории (район, область, край, республика в составе РФ), где наряду с различными государственными органами учреждаются и органы прокуратуры. Каждый прокурорский орган выполняет свои функции на закрепленной за ним административной территории. Прокурор района реализует полномочия на территории района, прокурор города -- на территории города, прокурор области -- на территории области и т.д. В соответствии с закрепленными за ними административно-территориальными образованиями происходит и наименование прокуратур.

По общему правилу, за каждым прокурорским органом закрепляется одно такое образование. Но иногда допускается исключение: за одним органом может быть закреплено несколько административно-территориальных единиц -- два района, район и город. Такие прокуратуры, именующиеся межрайонными, образуются в небольших по численности населения районах, городах, где ввиду незначительного объема работы нецелесообразно создавать отдельный прокурорский орган. Однако необходимо соблюдать одно условие, а именно: эти небольшие административные единицы должны располагаться близко друг от друга, иметь общие границы.

По территориальному признаку происходит разграничение полномочий и в специализированных прокуратурах. Территориальные образования отражают специфику расположения поднадзорных органов управления, учреждений, предприятий, организаций.

Применительно к Министерству обороны территория подразделяется на округа, гарнизоны, места дислокации воинских частей. Округ включает в себя несколько областей, краев; гарнизон -- ряд районов, городов. Воинские соединения могут располагаться на территории различных регионов. Так, прокуратура округа осуществляет надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями, расположенными на его территории. Прокурор гарнизона надзирает за соблюдением законности на входящих в него территориальных образованиях. Прокурор воинского соединения -- на территории его дислокации.

Аналогично разграничиваются полномочия в системе транспортной прокуратуры. Она выполняет свои функции на двух уровнях: районном и областном. Транспортные прокуроры, действующие на правах районных, реализуют свои полномочия на территории нескольких районов, городов, по месту нахождения транспортных учреждений, предприятий, организаций. Прокуроры, приравненные к областным, краевым, надзирают за рядом областей, краев, по которым проходят транспортные магистрали.

Двойственное положение характерно и для природоохранной прокуратуры, где также выделяются два вида органов: одни на правах районных, городских; другие -- областных, краевых прокуратур (например, Волжская природоохранная прокуратура).

Прокуратура при исправительных учреждениях тоже осуществляет свои функции на конкретной территории.

Между тем разграничение компетенции между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами по административно-территориальным образованиям в полной мере не обеспечивает ее индивидуализации. Бывают ситуации, когда нарушение законности совершено в одном районе, правонарушитель находится в другом, а потерпевший -- в третьем. Естественно, возникает вопрос: прокурор какого района должен принимать меры по выявлению правонарушения, привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенных субъективных прав и охраняемых законом интересов? Видимо, тот, на территории которого совершено правонарушение. Это вполне оправданно, так как по месту совершения легче выяснить обстоятельства противоправного поведения субъекта, ибо остаются следы содеянного, возможны очевидцы и т.д. Собственно, на этом преимуществе места совершения правонарушения основывается указание ст. 132 УПК РФ о том, что «предварительное следствие проводится в том районе, где совершено преступление». Данное предписание принципиально важно. Оно по аналогии может быть использовано для определения полномочий прокуроров, имеющих равное положение, при возникновении коллизий по поводу принятия мер по борьбе с нарушениями законности.

Таким образом, место совершения правонарушений -- первый дополнительный признак, на основе которого происходит разграничение полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами. Меры по выявлению нарушений законности, их устранению, предупреждению, привлечению виновных лиц к ответственности и восстановлению нарушенных прав и интересов входят в компетенцию того прокурора, на территории которого совершены противоправные деяния.

Но случаются коллизии и другого рода, связанные со сложными по структуре организациями. Орган управления находится в одном районе, подчиненные же ему структурные подразделения размещены во многих. Сказанное касается в основном различных городских торговых организаций: горплодоовощторгов, спорткультторгов, хозмебельторгов и т. д., чьи магазины, базы, склады рассредоточены по всем районам города. Опять возникает вопрос: все ли прокуроры районов должны осуществлять надзор за исполнением законов такими организациями или только прокурор того района, на территории которого находится орган управления юридического лица? Наиболее целесообразным представляется последний вариант. Орган управления несет ответственность за состояние законности в организации в целом, выполняет управленческие функции в отношении входящих в ее состав подразделений. Посредством данного органа прокурор района, на территории которого он находится, может активно влиять на соблюдение законности всеми подчиненными структурными подразделениями. Прокуроры же тех районов, где расположены эти подразделения, такой возможностью не располагают.

Итак, место нахождения органа управления сложных по структуре организаций -- второй дополнительный признак разграничения полномочий между одинаковыми по положению прокурорскими органами. Надзор за исполнением законов такими организациями осуществляет прокурор района, на территории которого находится орган управления. Конечно, меры по выявлению и устранению отдельных правонарушений, совершаемых в отдельных структурных подразделениях, могут приниматься прокурорами по месту нахождения этих подразделений. Но в целом надзор за исполнением законов организациями должен осуществляться прокурорами районов, на территории которых находится их администрация.

Третий дополнительный признак, влияющий на разграничение полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорами,-- место нахождения органа, к компетенции которого относится устранение нарушений законности. Он может находиться в другом районе, городе. И когда возникает необходимость обращения к нему по поводу устранения выявленных нарушений законности, складывается своеобразная ситуация: нарушения законности выявлены в одном районе, а меры по их устранению должны приниматься в другом. Казалось бы, прокурор, выявивший правонарушение, должен обратиться к прокурору по месту нахождения органа о направлении ему соответствующего акта реагирования. Но последний может отказаться от принятия необходимых мер, поскольку организация, в которой совершено правонарушение, ему не поднадзорна. Однако, если совершено нарушение законности, то должны быть приняты меры по его устранению. И это обязанность прокурора, установившего правонарушение.

Против приведенного положения решительно высказалась С.Г. Березовская. Она утверждает, что «нельзя согласиться с мнением о возможности для прокурора района вносить акты прокурорского надзора в учреждения и организации на территории действия другого прокурора. Это противоречило бы организационному началу построения прокуратуры по территориально-административному признаку». Вместе с тем она не указала способ устранения нарушений законности. Действительно, каждый прокурор выполняет свои надзорные функции на строго определенной закрепленной за ним административной территории. Но нет правил без исключений, диктуемых практической необходимостью. Подчеркнем еще раз: реагирование на нарушения законности обязательно, и обязанность эту несет тот прокурор, который их установил. Местонахождение органа, обладающего соответствующими полномочиями, не имеет существенного значения для выполнения надзорных функций. Главное -- обеспечить устранение правонарушений и их последствий. По действующему законодательству прокуроры, как правило, не обладают такой компетенцией и вынуждены обращаться с соответствующими требованиями к различным органам, должностным лицам, которые обязаны принять надлежащие меры.

Представим себе, что прокурор, проводя проверку исполнения законов на предприятии, установил причинение имущественного вреда руководящим работником, проживающим в другом районе города. Прокурор должен обратиться в народный суд с иском о возмещении вреда. В соответствии со ст. 117 ГПК иск направляется в суд по месту жительства ответчика. Иными словами, прокурор одного района обращается в суд другого района. Просить прокурора района по месту нахождения суда предъявить иск к упомянутому лицу нецелесообразно, ибо не он выявил нарушение законности, ему неизвестны факты, основания и предмет иска. Прокурор, обратившийся в суд с иском, вправе сам участвовать в рассмотрении его судьей либо предложить прокурору по месту нахождения суда принять эту обязанность на себя.

Разумеется, в любом случае должен соблюдаться принцип правового соответствия. Прокурор может обратиться с актом реагирования в соответствующий по правовому положению орган; если таковой отсутствует, он обращается к вышестоящему прокурору с представлением о необходимости направления акта реагирования компетентному органу власти, управления.

3. Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы

Проводимая в России судебно-правовая реформа выдвинула необходимость научной разработки ее основных направлений. Определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в стране, породило серьезные дискуссии, расколовшие и ученых, и практических работников на два противоположных лагеря. Существо данной полемики сводится к вопросу о дальнейшем существовании прокурорского надзора. Одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступают за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, мотивируя недопустимостью государственного вмешательства в частные дела. Обосновывается этот подход ссылками на то обстоятельство, что в России прокуратура представляет собой рудимент советской тоталитарной системы, является тормозом общественного прогресса; в других странах, в первую очередь развитых, прокуратура не выполняет функции, подобные прокуратуре России, в связи с чем последняя не способна вписаться в демократическое общество. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею. Решение проблем становления и развития судебной системы в России нередко напрямую связывается с ограничением функций органов прокуратуры.

Противоположная сторона убеждена в необходимости сохранения прокуратуры как многофункционального органа правоохраны и проведения реформирования ее институтов и структур в целях усиления защиты прав и свобод граждан, укрепления законности путем определения новых приоритетов в задачах и формах ее работы. По их мнению, дальнейшее реформирование прокуратуры должно осуществляться в соответствии с потребностями российского общества и государства, а не в угоду зарубежным экспертам и "учителям". Этот процесс должен учитывать отечественные традиции, уровень социально-экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения, развития судебной власти и других элементов правовой системы государства. Для достижения этой цели необходимо максимально использовать положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы прокурорской деятельности.

На современном этапе произошли серьезные изменения концептуального подхода к определению взаимоотношений суда и прокуратуры, отразившиеся в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в действующем ГПК РСФСР (с изменениями от 07.08.2000). Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости судебной власти и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения. Основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда проявляются во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, во взаимодействии прокуратуры с ветвями судебной власти. Исходя из этой концепции раздел Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 18.11.95 назван "Участие прокурора в рассмотрении дел судами".

При разработке концепции взаимодействия суда и прокуратуры учитывались задачи, стоящие перед этими органами, которые во многом совпадают.

К числу стоящих перед судебной властью задач относятся следующие:

Во-первых, судебная власть обеспечивает защиту конституционных прав и свобод гражданина. Реализация аналогичной задачи осуществляется и прокуратурой, чем объясняется выделение законодателем надзора за соблюдением прав и свобод человека в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры (глава 2 ФЗ "О прокуратуре РФ"). Анализ статистических данных позволяет сделать вывод, что количество обращений граждан в прокуратуру, которая в ряде случаев имеет возможность защитить нарушенные права человека самостоятельно присущими ей методами либо обратиться в поддержку интересов гражданина в суд; и обращений граждан непосредственно в суд сопоставимы. Например, только в 2000 году прокуратурой было разрешено более 1,2 миллиона обращений граждан. В том же году судами общей юрисдикции было рассмотрено около 5 миллионов гражданских дел, арбитражными судами - более 0,5 миллиона дел. В современных условиях реформирования судебной власти, наличия организационных, финансовых и иных проблем, значительной загруженности судей, подчас их слабой компетентности, не следует отказываться от положительно зарекомендовавшего себя института рассмотрения прокуратурой жалоб и обращений граждан, в том числе с использованием прокурором судебных способов защиты нарушенных прав.

Одной из предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" мерой реагирования прокурора на выявленные нарушения закона является обращение прокурора в суд (общей юрисдикции или арбитражный) с иском или заявлением в защиту государственных или общественных интересов, проявляющихся, как правило, в защите права конкретного субъекта (гражданина или юридического лица).

Прокуроры обязаны инициировать возбуждение производства по гражданскому делу в суде, когда спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов.

Выступать в защиту чужих интересов прокурор обязан в первую очередь, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре РФ").

При реализации данного полномочия прокуроры используют его как эффективный способ устранения в судебном порядке нарушений законов, пресечения правонарушений, защиты прав граждан и охраняемых законом интересов организаций. Прокуроры действенно используют предоставленные им полномочия. Так, в 2001 году ими всего по Российской Федерации было предъявлено свыше 287 тысяч исков в порядке гражданского судопроизводства, более 97% которых из числа рассмотренных признаны судами общей юрисдикции обоснованными и удовлетворены.

Закон не требует от прокурора аргументации государственных и общественных интересов, поэтому он вправе определить эти обстоятельства по своему внутреннему убеждению на основе сложившейся практики и имеющихся по этим вопросам рекомендаций.

С учетом современных изменений и усложнений отношений в сфере гражданского оборота появляется необходимость защиты интересов большого количества граждан, пострадавших от нарушений их прав и охраняемых законом интересов со стороны одного субъекта. Это повлекло появление в гражданском производстве нового вида исков - групповых исков, или исков в защиту неопределенного круга лиц. Одним из преимуществ подобного иска вместе с серьезной экономией времени и средств, затраченных на защиту значительного количества пострадавших, является достижение социального эффекта, поскольку одновременно защищается как публичный интерес (например, пресекается незаконная деятельность какой-либо компании, предприятия, предпринимателя), так и частноправовые интересы (возможность последующего взыскания ущерба в пользу конкретных пострадавших).

В российском законодательстве впервые возможность защиты неопределенного круга лиц была введена Законом РФ "О защите прав потребителей" (ст. 46).

При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда о признании деятельности незаконной. В случае обращения пострадавших потребителей с исками о возмещении ущерба, причиненного этими незаконными действиями, суд должен принимать в качестве преюдициальных факты как наличия незаконных действий, так и совершения их вполне конкретными субъектами. Эти обстоятельства, естественно, облегчают позицию истца, который обязан доказать лишь наличие причинной связи между незаконными действиями и наступившим ущербом, а также размер последнего.

После Закона РФ "О защите прав потребителей" возможность предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц предусматривается в ст. 26 Федерального закона "О рекламе" в случае нарушения рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе, признания недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой; в ст. 80 ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" при заявлении требований об ограничении, приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Сейчас в ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" содержится нечеткая формулировка подобного полномочия прокурора. В ней, в частности, предусмотрено право прокурора обратиться в соответствующий судебный орган с иском в интересах потерпевших, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан. Подобное положение не позволяет сделать однозначный вывод о наличии или отсутствии у прокурора возможности предъявить иск в защиту неопределенного круга лиц, поэтому в ряде регионов работники прокуратуры эффективно используют эту меру, в других - воздерживаются от этого.

Представляется, что в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" следует более четко сформулировать данное полномочие по инициированию прокурорами гражданских дел в защиту нарушенных прав неопределенного круга лиц. В этом найдет свое дальнейшее развитие правозащитная функция прокуратуры.

Во-вторых, задачей судебной власти выступают охрана конституционных устоев государства, его единство и целостность, установленный в нем правопорядок. В современных же условиях право, представляющее фундамент целостности федеративного государства, само страдает непоследовательностью.

Сейчас существует большое количество нормативных актов, которые подчас противоречат, дублируют друг друга, принимаются под давлением узкогрупповых или ведомственных интересов.

В подобных условиях создаются возможности для произвольного выбора и использования тех правовых актов, которые устраивают "узкочастные" интересы определенных групп или отдельных субъектов хозяйствования, при "воздействии" на судью или иной правоприменительный орган, который по своему, а иногда и не по собственному усмотрению, может выбирать норму, представляющуюся ему наиболее приемлемой. Как указывается в юридической литературе, законы не всегда вполне адекватно выражают право, поэтому следует различать правовые и неправовые законы, которые не должны приниматься законодателем и применяться судами.

Подобное положение дел безусловно должно подвергнуться позитивным изменениям в сторону как необходимости уважения и соблюдения федеральной и региональной компетенции, взаимного соответствия и непротиворечия законов друг другу, так и по вертикали: закон - подзаконный акт. В этих условиях судебный контроль за состоянием российской правовой системы стал первоочередной задачей правосудия.

Весьма существенную роль в этой деятельности оказывают органы прокуратуры как важнейшие государственные органы правоохраны и обеспечения законности. Прокуратура, осуществляя функции надзора за соблюдением и исполнением законов, т.е. за правоприменением, обладает огромным фактическим материалом, позволяющим проанализировать и выявить "слабые места" и противоречия современного правового поля, чтобы своевременно исправить подобные "дефекты".

Для устранения выявленных разногласий между актами местного законотворчества и федеральными законами прокуроры используют такую меру реагирования, как протест. В частности, в 1999 году по протестам прокуроров было отменено и изменено свыше 92 тысяч незаконных правовых актов.

Однако часто эта мера прокурорского реагирования оказывается неэффективной. Тогда прокуроры обращаются с соответствующими заявлениями в суды общей юрисдикции или в отдельных случаях в арбитражные суды.

Современный перечень полномочий прокуроров, к сожалению, не позволяет им инициировать конституционное судопроизводство, хотя при осуществлении основной надзорной функции прокуратуры накапливается значительный объем фактического материала, дающего основание ставить вопросы о соответствии федеральных законов (чаще - их отдельных норм) положениям Конституции РФ. В научной юридической литературе неоднократно выдвигались предложения о наделении прокуратуры правом обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующими заявлениями и участия в их рассмотрении. Давно назрела необходимость положительного решения этой проблемы.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятом 6 октября 1999 года, детализируются вопросы судебного контроля за соответствием правовых актов органов представительной и исполнительной властей, а также их должностных лиц закону, уточняется круг нормативных актов, которые вправе опротестовывать прокурор. В частности, указывается, что правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию прокурором или его заместителем в установленном порядке (ст. 27).

Существуют определенные проблемы в этой области, и вызваны они отсутствием регламентирования процедуры рассмотрения этих дел в гражданском процессуальном законодательстве.

Однако по сложившейся практике рассматриваются эти заявления прокуроров по правилам разрешения дел, вытекающих из административно-правовых отношений (гл. 22 ГПК РСФСР), с изъятиями и дополнениями, установленными законами Российской Федерации. Применение подобной процедуры рекомендовано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 27.04.93 г. N 5 (с изменениями от 21.12.93 и 25.10.96) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону".

При этом к подведомственности арбитражных судов относятся только дела о признании недействительными ненормативных актов, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. В качестве исключения к компетенции арбитражных судов отнесены споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию (ст. 13 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 14.04.1995), а также обжалование нормативных актов налоговых органов (ст. 138 НК РФ).

Предоставленные законом полномочия по предъявлению в суд заявлений о признании правовых актов недействительными прокуроры используют достаточно эффективно. Так, в 2001 году прокуроры Российской Федерации предъявили в суды свыше 7,5 тысяч подобных заявлений, которые в 85% случаев из числа рассмотренных удовлетворены.

Генеральным прокурором Российской Федерации в указании от 5 мая 2000 года N 93/7 "О применении статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года" прокурорам предложено в случае необоснованного отклонения протестов незамедлительно обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о проверке соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Федеральному закону. В заявлениях должен ставиться вопрос о признании таких актов противоречащими Федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению.

Однако в этой важной сфере существуют серьезные проблемы, одна из которых связана с необходимостью четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и образуемых в настоящее время конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определением порядка обращения соответствующих прокуроров в эти уставные суды.

Другая проблема заключается в необходимости разработки и законодательного закрепления процедуры рассмотрения этих вопросов в судах общей юрисдикции. Определенные шаги в этом направлении предприняты в проекте ГПК РФ, где этой процедуре посвящена самостоятельная глава 27 "Производство по делам об оспаривании нормативных актов". В этой главе предусмотрено, что в случае удовлетворения заявления суд признает нормативный акт недействующим и обязывает средство массовой информации, в котором нормативный акт был ранее опубликован, опубликовать в установленный судом срок сообщение о судебном решении (ст. 260 проекта).

В-третьих, судебная власть призвана воздействовать на экономические отношения своими средствами, защищая интересы отдельного человека, предпринимателя и общества.

Как показало развитие социально-экономических отношений России, абсолютизация саморегулирования рыночной экономики весьма негативно сказалась на общественной жизни, поэтому необходим научно обоснованный анализ роли и пределов государственного регулирования экономики.

Судебная власть обеспечивает соблюдение определенных правовыми нормами прав и обязанностей участников экономических отношений. В реализации этой задачи важную помощь суду оказывает прокуратура. Последняя присущими ей методами выявляет нормативные акты, противоречащие Конституции РФ, и способствует их устранению, предъявляет в суды заявления и иски в защиту нарушенных прав конкретных лиц, когда при этом затронуты государственные или общественные интересы.

Участие прокурора в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности.

Генеральный прокурор РФ в Приказе от 24.10.96 N 59 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" ориентирует подчиненных ему прокуроров использовать обращения с исками в арбитражные суды в целях оперативного и реального устранения правонарушений, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и затрагивающих государственные и общественные интересы, а также для возмещения причиненного ущерба, привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Гражданский оборот в современных условиях характеризуется значительной степенью самостоятельности управомоченных лиц по осуществлению гражданских прав, которые сами должны заботиться о своих правах, исполнении своих обязанностей. В связи с этим возрастает роль и более последовательно реализуется в арбитражном процессе принцип диспозитивности, выражающийся в большей самостоятельности организаций, предприятий, индивидуальных предпринимателей в защите своих нарушенных прав.

В этих случаях прокуроры проявляют особую взвешенность при подготовке исков для того, чтобы не подменять инициативу и самостоятельность субъектов хозяйствования.

Прокуроры достаточно эффективно используют предоставленные им законом полномочия. Так, в 2001 году ими было предъявлено в арбитражные суды около 11 тысяч исковых заявлений, подавляющее большинство которых вытекало из гражданско-правовых отношений. Среди них наиболее часто были представлены иски об изменении, расторжении или исполнении договоров, а также иски о неисполнении обязательств в пользу государства. Из числа рассмотренных исковых заявлений свыше 91% были признаны судом обоснованными, либо производство по делам прекращено ввиду добровольного удовлетворения требований, предъявленных прокурором.

Осуществляя правосудие - государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов, суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека. Реализуя определенные в Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а также во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию. Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности - важная гарантия законности и эффективности судопроизводства.

4. Составьте схему: «Система органов прокуратуры в РФ»

5. Дать определения понятиям

Надзирающий прокурор - это прокурор осуществляющий проверки на предприятиях, в учреждениях, организациях и в других органaх, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения закона.

Отрасль надзора - по своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отрасли прокурорского надзора: надзор за исполнением законов и соответствием законам издаваемых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключенных под стражу.

Представление - акт прокурорского реагирования, в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Прокурор- это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора

Акты прокурорского реагирования - это закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные правонарушения (например, протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта).

6. Задача

Условие:

Работница ОАО "Камвольный комбинат" Трушкина имеет 7-месячного ребенка. В связи со срочностью работ старший мастер Никулина предложила Трушкиной работать в ночную смену. Последняя отказалась, сославшись на то, что ее ребенок болен и нуждается в уходе и кормлении. Никулина потребовала, чтобы Трушкина подчинилась ее распоряжению, и пригрозила в противном случае поставить перед администрацией вопрос об ее увольнении. Трушкина вынуждена была согласиться и проработала всю ночь. Позже она обратилась в прокуратуру с жалобой о нарушении ее трудовых прав.

Как должен отреагировать прокурор на жалобу? Составьте соответствующий акт.

Ответ:

В данном случае прокурор должен вынести Представление об устранении нарушений трудового законодательства.

Директору

ОАО "Камвольный комбинат"

Ханину В.П.

02.2009 7-12-2009

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

об устранении нарушений

трудового законодательства

Сорочинской межрайонной прокуратурой по заявлению Трушкиной А.А. по факту распоряжения Никулиной И.И. и нарушения трудового законодательства в ОАО "Камвольный комбинат" проведена проверка, в ходе которой выявлены нарушения трудового законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 259 Трудового Кодекса Российской Федерации направление в служебные командировки, привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, допускаются только с их письменного согласия и при условии, что это не запрещено им медицинскими рекомендациями. При этом женщины имеющие детей в возрасте до трех лет должн6ы быть ознакомлены в письменном виде со своим правом отказаться от направления в служебные командировки, привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни.

Так же в соответствии с ч. 3 ст. 259, вышеуказанные гарантии предоставляются так же работникам, имеющим детей-инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, а также работникам осуществляющим уход за больными членами их семей в соответствии с медицинским заключением.

Трушкина А.А. проработала ночную смену, не смотря на то что у нее имеется больной 7 - ми месячный ребенок нуждающийся в уходе и кормлении.

В соответствии с ч. 3 ст. 261 Трудового кодекса Российской Федерации, расторжение трудового договора с женщинами имеющими детей в возрасте до трех лет, одинокими матерями, воспитывающими ребенка в возрасте до 14 - ти лет (ребенка- инвалида до 18 - ти лет), другими лицами, воспитывающими указанных детей без матери, по инициативе работодателя не допускается (за исключением увольнения по пункту 1, подпункту «а» пункта 3, пунктам 5-8, 10 и 11 статьи 81 ТК РФ).

В соответствии с Распоряжением № 33-а от 1.12.2009 старшего мастера Никулиной И.И., Трушкиной А.А. пришлось отработать ночную смену под угрозой увольнения.

Таким образом, руководством ОАО "Камвольный комбинат" нарушаются требования трудового законодательства, чем порождают поступление в прокуратуру обоснованных жалоб работников ОАО.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

ТРЕБУЮ

1. Принять все необходимые меры по устранению выявленных нарушений действующего трудового законодательства РФ.

2. Лиц допустивших нарушение трудового законодательства, а именно старшего мастера Никулину И.И. привлечь к дисциплинарной ответственности.

3. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению и в течении месяца со дня внесения представления должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений законодательства.

4. О результатах принятых мер сообщить в Сорочинскую межрайонную прокуратуру в письменной форме, с приложение приказов о наказании лиц допустивших нарушение законодательства.

5. в случае неисполнения законных требований прокуроры Вы можете быть привлечены к административной ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ.

Сорочинский межрайонный прокурор

советник юстиции С.А. Звягинцев

С.В. Матросов, тел. 6-62-67

Литература

1.Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник. - М.: Зерцало, 2008.

2. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. - М., 2008.

3. Кливер И.Я. Организация планирования работы в органах прокуратуры: Учебное пособие. - М., 2005.

4. Конституция Российской Федерации.

5. О прокуратуре РФ. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202(с изменениями и дополнениями).

6. Прокурорский надзор в РФ: Учебник. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2008.

7. Сухарев А.Я. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2007.

8.Чувилев А.А. Прокурорский надзор в РФ: Учебник. - М.: Юристъ, 2006.