Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа "Город Заринск" Алтайского края)

Местное самоуправление существует на протяжении всей истории существования российского государства. В разные периоды истории оно выражалось по-разному и реализовалось через различные органы.

Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI-XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик - Новгорода и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» - совет) органом народной власти, народоправства.

Возникло местное самоуправление из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Именно в этот период возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека в отдельности во имя общих, групповых интересов. Власть в данном обществе принадлежала старейшинам родов (общин), обладающим определенными знаниями и навыками. Этот исторический период можно считать основой самоуправления.

С развитием жизни, учитывая прогрессивные предпосылки, усложнялись и формы самоорганизации людей, в результате чего возникло государство и как следствие - необходимость в органах управления данным государством.

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях Пресняков А.Е. Княжное право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993., С. 394. Главным способом самоуправления в таких общинах являлось вече (собрание (сход) жителей), на котором решались наиболее важные вопросы жизни общин.

По мере складывания Московского государства местное самоуправление ослабевало, происходила централизация власти. Но данное управление было неэффективным и поэтому в XVI веке появляется губное, а позднее и земское самоуправление.

Во главе губного управления стояли губные старосты, которые избирались на всесословном уездном съезде по одному или два старосты на уезд. Старосты вели дела вместе с губными целовальниками, их выбирали из своей среды тяглые люди, посадские и сельские. Старостам были подчинены сотские, пятидесятские и десятские Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник., М., 2005, С.61. Данные лица составляли губные избы. Губные избы осуществляли уголовную и тюремную политику уездов.

В XVIII веке была предпринята попытка преобразования органов местного самоуправления через изменение территориальной организации государства. Страна стала делиться на губернии, губернии - на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый царем, ему помогали ландраты, избираемые местными дворянами, они решали вопросы, отнесенные к их компетенции коллегиально. Во главе провинции стоял воевода. Во главе дистриктов - земские комиссары.

Екатерина II вернулась к проблеме укрепления городского самоуправления, в 1785 году она утвердила «Жалованную грамоту городам». В управлении городом некоторые права получило собрание городских обывателей, которое состояло из депутатов от каждого из разрядов населения. Данное собрание избирало из своего состава городскую думу (представительный орган), состоящую из городского главы и гласных Там же.

По жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 года в городах вместе с магистрами как судебными учреждениями возникают полицейско-хозяйственные городские структуры Емельянов Е.Е. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения./ Е.Е. Емельянов. М., С.54.

Одним из основных моментов в развитии местного самоуправления и органов местного самоуправления в России можно считать земскую реформу 1864 года и городскую реформу 1870 года. Данные реформы были направлены на укрепление самостоятельных местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решение общих дел и задач по месту жительства.

Органами управления по земской реформе были земские собрания, которые являлись выборными органами и избирались на три года. Они обладали полномочиями по общему заведованию местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Городская дума избиралась на четыре года и на срок своих полномочий избирала городскую управу.

Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, которая существовала параллельно с местными органами самоуправления, но контролировала их.

Александр III в период своего правления усилил контрольные функции государственной власти по отношению к местной власти.

Таким образом, до 1905 года самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали. В ходе первой буржуазно-демократической революции в 1905 году в России возникли Советы, которые выступали как органы классового представительства пролетариата. Депутаты данных советов избирались исключительно рабочими. Выборы депутатов в данные Советы являлись преимущественно прямыми и равными. Депутаты некоторых Советов избирались путем тайного голосования (например: Киевский Совет). Депутаты каждого из Советов имели прочную обратную связь с теми коллективами, которые их выбирали. Депутаты должны были не только выражать волю своих избирателей, но и точно выполнять данные им наказы избирателей. Кроме того, наряду с Советами рабочих депутатов создаются крестьянские революционные комитеты.

Советы 1905 года брали на себя функции власти, они вводили новый «прием борьбы не только против старой власти, а борьбы посредством революционной власти…». Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.12, С.366

В этот период Советы решали задачи присущие органам местного самоуправления, они имелись в каждом городе и действовали в пределах этого города. Наиболее существенные вопросы депутаты решали коллегиально на общих собраниях Советов, которые созывались 2-4 раза в месяц. В период между собраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполнительные комитеты, исполнительные бюро, комиссии. Вскоре внутри Советов появляется партийное ядро, что обеспечивает партийное руководство Советами, таким образом, советы попали под влияние партии, которая руководила ими через работающих в них членов партии.

Важной особенностью местного самоуправления в России до 1917 года было сочетание территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах.

Новая попытка реформирования органов местного самоуправления была предпринята после февральской революции 1917 года. В мае 1917 года Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе, было воссоздано 9,5 тысяч волостных земств, но данная реформа до конца доведена не была, наступил октябрь 1917 года, власть в стране захватили большевики, Российская империя как государство было разрушено.

Сразу после победы Октябрьской революции центральные органы Советского государства придают первостепенное значение «развертыванию деятельности Советов на местах, взятию ими на себя решения всех вопросов местного значения и реализации через них указаний центра» Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М.; 1984., С.18. Советы, являясь органами власти на местах, самостоятельны в решении вопросов местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями, как центральной Советской власти, так и более крупных советских объединений, в состав которых они входят. Таким образом, в основу советской системы был положен принцип централизма, то есть принцип единства власти на всех уровнях, с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы действовали под контролем коммунистической партии.

Система местных органов власти в годы гражданской войны строилась в соответствии с конституцией РСФСР 1918 года.

В статьях 56 и 60 Конституции РСФСР 1918 года было зафиксировано, что в границах своего ведения каждый областной, губернский, уездный, волостной съезд Советов, и каждый городской и сельский Совет есть «Высшая в пределах данной территории власть» Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М.; 1984., С.20.

В соответствии с Конституцией 1918 года в уездных центрах должно быть два Совета (уездный съезд и городской совет) и два исполкома, а в губернских центрах - три Совета (губернский, уездный съезды и городской Совет) и три исполкома История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968. С. 382.

Система местных органов власти в годы гражданской войны продолжала базироваться на административно-территориальном делении царской России, которая была нецелесообразна. Именно в это время появились новые административно-территориальные единицы - районы, отвечавшие потребностям разукрупнения уездов и укрупнения волостей, и были образованы районные Советы.

Необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику, которая допускала некоторую децентрализацию власти и организацию хозяйственного самоуправления на местах.

С совершенствованием административно-территориальной системы и развитием национальной государственности изменялась и система местных органов История Советского государства и права. Кн.2, под ред. Косицына А.П., М.; 1968.,С. 229. С образованием нового административно - территориального деления - область (край), округ, район - стали создаваться областные (краевые), окружные и районные съезды Советов.

Перестройка деятельности советов началась с их организационного укрепления. На VIII Всероссийском съезде Советов, в декабре 1920 года, было признано необходимым образовать городские Советы во всех поселениях городского типа, регулярно проводить перевыборы Советов, созывать съезды Советов и заседания исполкомов в установленные сроки. Съезд обязал местные органы обсуждать все основные вопросы местной жизни, а членов Советов активно участвовать в выполнении принятых решений и регулярно отчитываться перед избирателями. Съезды Советов …, Т.1, 1959., С.144

26 января 1922 года ВЦИК утвердил положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах и о сельских Советах. История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968., С. 389

В данных Положениях были закреплены успехи, достигнутые в организационном укреплении Советов, расширены права Советов и их исполкомов по руководству хозяйственным и культурным строительством, уточнены и разграничены права съездов Советов, исполкомов и их президиумов, увеличен количественный состав исполкомов, определен порядок их образования и структура, определены права и обязанности членов исполкомов, Советов.

В.И. Ленин, оценивая реорганизацию местных органов власти, сказал, что хотя задача установления правильных взаимоотношений мест и центра решена еще не идеально, но «искреннее, правдивее и прочнее, чем в каком бы то ни было другом государстве» В.И. Ленин. Полное собрание сочинений., Т.45, С.249.

После проведения IX Всероссийского съезда Советов было решено объединить соседние губернии, имевшие родственную экономику и связанные между собой удобными путями сообщения, что привело к сокращению числа губернских исполкомов.

19 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР постановил образовать всесоюзное совещание по вопросам советского строительства. Совещание разработало инструкции о перевыборах Советов, положения по улучшению работы волостных (районных) исполкомов и сельских Советов, а так же об укреплении социалистической законности на местах История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968. С.237.

В положениях данных документов предлагалось соблюдать конституционные нормы избирательного права, увеличить сроки избирательных компаний до одного месяца и более, продолжительность работы волостных съездов - до 2-3 дней, расширить компетенцию волисполкомов, и сельских Советов, устраивать выездные заседания волисполкомов и сельских Советов, обсуждать на них наиболее важные вопросы местной жизни. С.А. Ронин. Переход к политике оживления Советов.// Советское государство, 1936, № 5, С.98.

В 1925 г. было принято Положение о городских Советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах - эти документы четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных Советов в хозяйственной сфере. В марте 1927 года было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях. По данному положению сход проходил под руководством сельского Совета, в них могли участвовать только граждане, пользующиеся избирательным правом.

Завершение районирования способствовало дальнейшему расширению прав местных Советов в руководстве хозяйственно-культурным строительством. Приблизило их к населению и повысило их активность по привлечению масс к решению вопросов местной жизни Р.С. Павловский, М.А. Шафир. О некоторых вопросах советского административно - территриального устройства.//Советское государство и право, 1961, № 5, С.40.

Организационно-массовая работа Советов велась через комиссии (секции), депутатские группы, производственные совещания и т.п. Работой секций Советы или исполкомы руководили через бюро секций, избранное на общем собрании ее членов. История Советского государства и права. Кн.1, под ред. Косицына А.П., М.; 1968. С.248.

К середине 30-х годов классовая структура общества была изменена, ликвидировались эксплуататорские классы, что создало возможность для развития представительных органов и внесения изменений в государственный механизм. Эти изменения были закреплены в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г.

Данные Конституции внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Они установили новые принципы формирования Советов. В Конституциях было зафиксировано, что Советы избираются гражданами достигшими 18 лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и что в выборах могут участвовать все граждане СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, за исключением умалишенных и лиц, осужденных к лишению избирательных прав Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М., 1984, С.29.

Советы стали избираться сроком на два года, правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации, общества трудящихся. Советы должны были избирать в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Исполкомы были подотчетны выбравшим их Советам и вышестоящим исполкомам Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие., 2005. С.192.

По сути, самоуправление было вычеркнуто в этот период из жизни общества и до 80-х годов.

Великая отечественная война 1941 года повлекла перестройку всей работы Советов на военный лад. Советы действовали наряду с чрезвычайными органами, возникшими в условиях войны. Исполкомы нижестоящих Советов назначались исполкомами вышестоящих Советов Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М., 1984, С.32.

В послевоенные годы мероприятия по восстановлению и развитию народного хозяйства и культурной жизни требовали существенного улучшения работы Советов и основательного обновления законодательства регулирующего деятельность представительных органов. В связи с этим целесообразно было издание законодательных актов, обеспечивающих повышение уровня организаторской работы Советов, в результате в 1957 году выходит Положение о сельском Совете. Данное Положение значительно подробнее определило компетенцию Советов в области хозяйственного строительства, нормы об организации деятельности местных органов власти и их депутатов, формы связи Советов с населением.

На рубеже 60 - 70 годов постепенно заканчивается перестройка всей совокупности общественных отношений. В 1967 году было принято Постановление ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». В нем было отмечено, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами власти на своей территории и принятые ими решения в пределах компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, а так же предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории каждого Совета Советы народных депутатов: Справочник. Лукьянов А.И., авакьян С.А., Гуреев П.П. и др.; М., 1984, С.42.

Учитывая совершенствование политической системы общества, деятельность государственных органов и законодательства, назрела необходимость принятия новой Конституции, которая законодательно закрепит факт построения в Советском Союзе развитого социалистического общества и общенародного государства, выражающего волю и интересы всего народа страны.

Конституции СССР 1977 года и РСФСР 1978 года проводят принцип верховенства Советов как единственных и единых органов государственной власти. Другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Е.А. Незамова. Местное самоуправление. Органы власти. - М., 2001., С.11.

Согласно статье 145 Конституции СССР 1977 года «органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов».

Конституция РСФСР 1978 года в части 1 статьи 138 предусматривала, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления - местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а так же органы территориального общественного самоуправления населения Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 г. М., 1992., С.112..

Местные Советы имеют определенную структуру. Наиболее важные вопросы решаются на сессии. Каждый местный Совет имеет свой исполнительный и распорядительный орган, то есть аппарат управления. Организационно-правовой формой непосредственного осуществления Советами своих функций являются их сессии.

Подводя итог данному периоду можно сказать, что местные Советы рассматривались в советский период как органы, имеющие двойственную природу: с одной стороны - органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, с другой стороны - органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учебное пособие. М.; 1998., С.16. Реальная же власть на местах находилась в руках партийных органов, волю которых и выполняли Советы.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом «перестройки» во второй половине 80-х годов. В 1986 году возникает вопрос о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа, что бы управление все в большей степени становилось делом самого населения. В результате решения данного вопроса были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, - 2 изд. перераб. и доп., М, 2000, С.82.

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подчинены как своему Совету, так и вышестоящему исполкому.

Анимица Е.Г. и Тертышный А.Т. отмечают, что в советское время «все органы власти, как местные, так и высшие были частью одного государственного механизма» Анимица Е.Г. Основы местного самоуправления / Е.Г Анимица, А.Т. Тертышный, М., 2000., С.98.

Назрела необходимость в определении основных направлений развития местных органов власти, принципов их формирования и деятельности как органов самоуправления, что повлекло принятие Закона СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с этим законом, основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 09.04.1990 г.// ВСНД РСФСР 1990. № 16., ст. 267.

Местное самоуправление в 80 - 90 годы основывалось на советской представительной системе и фактической многоуровневости местных органов управления. Вышеназванный закон стал переходным к формированию нового этапа развития органов местного самоуправления и в целом местного самоуправления.

1.2 Местное самоуправление в «постсоветский» период

В начале 90-х годов в России начал устанавливаться новый общественный и государственный строй, что предопределило серьезные изменения в правовой системе Российской Федерации.

Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» положил начало новой истории развития органов местного самоуправления в России.

В 1991 году был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного закона начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических выборах и в условиях многопартийности. Выдрин Л.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для ВУЗов.,- М., 2000., С. 96.

Местные Советы народных депутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственной власти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно стало происходить обособление местной власти от государственной власти, съезд народных депутатов РСФСР исключил из Конституции РСФСР положение по которому, Советы в районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктах являлись местными органами государственной власти И. Бабичев. Местное самоуправление в современной России./ Бабичев И.// Муниципальная власть, 2003, № 6. С.59.

Статья 2 Закона РСФСР 1991 г. определила органы, через которые население осуществляет местное самоуправление: представительные органы власти - местные Советы народных депутатов; органы управления - местная администрация, местный референдум, собрания (сходы) граждан, а так же иные территориальные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения. Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР 06.07.1991 № 1550-1// ВСНД РСФСР, ВС РСФСР.- 1991. - № 29. - ст.1010.

В сфере исполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с коллегиальной ответственностью была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. - М., 2005. С. 78.

Органом управления была признана местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностью администрации руководил глава местной администрации. Он избирался сроком на пять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании на территории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местной администрации подчинялись главе администрации.

Исходя из вышесказанного мы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов была расширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти, расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 года установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местных администраций, освободил местные Советы от исполнения распорядительных функций.

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития. // Журнал российского права, № 10, октябрь 2002 г. С. 54. 21 апреля 1992 года в Конституцию РСФСР были внесены изменения, которые позволили окончательно утвердить местное самоуправление как самостоятельную ветвь публичной власти И. Бабичев. Местное самоуправление в современной России./ Бабичев И.// Муниципальная власть, 2003, № 6. С.59.

Указом Президента РФ от 26.10.93 года №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, их функции были переданы соответствующим местным администрациям О реформе местного самоуправления в РФ: Указ Президента РФ от 26. 10. 1993 г. № 1760 //САПП РФ- 1993.- № 44.- ст.4188. Согласно данному Указу все главы местных администраций (как назначенные, так и избранные) становятся «главами местного самоуправления». Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. В поселениях с населением свыше 50 тысяч человек, органами местного самоуправления являлись: собрание представителей, избираемое населением и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления. Глава местного самоуправления председательствует на заседаниях выборного представительного органа и подписывает его решения. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации получили право быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления, в то время как по Закону РСФСР 1991 года «глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами».

Конституционная реформа 1993 года завершила процесс децентрализации органов местного самоуправления, она провозгласила институт местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти. Статья 12 Конституции РФ 1993 года закрепила, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» Конституция РФ, принятая 12.12.1993 г.// Российская газета. - 1993.- 25 декабря .

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопрсы реализации. / А. Дементьев.// Муниципальное право., 2005. № 5. С.80

Помимо Конституции РФ 1993 года вторым по важности документом в области развития органов местного самоуправления является принятый 28 августа 1995 года Федеральный Закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон 1995 г.). Органами публичной власти соответствующего муниципального образования, согласно Конституции РФ и Федерального закона 1995 года, являются органы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года практически не содержит никаких ограничений в отношении структуры и численности органов местного самоуправления С. Вальков. Нормотворчество, управление, контроль./ С.Вальков.// Муниципальная Власть. 2003. - № 6. С.38. В данном законе повторяется положение Конституции РФ, по которому население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года к органам местного самоуправления относил: выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; другие органы образуемые в соответствии с Уставами муниципальных образований Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 28.08.1995. № 154-ФЗ // Рос. Газ. - 1995. - 1 сентября. Закон Алтайского края от 5.12.1995 года №29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (далее Закон Алтайского края 1995 г.) определил, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы местного самоуправления и органы, образуемые в соответствии с настоящим уставом муниципального образования для выполнения управленческих и контрольных функций - исполнительные и контрольные органы местного самоуправления Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995.- 20 декабря . Закон Алтайского края 1995 г. конкретизировал «другие органы», указанные в Федеральном законе 1995 г., которые могут быть образованы в соответствии с Уставом в муниципальном образовании. Редакция Федерального закона 1995 года предписывала обязательное наличие представительного органа местного самоуправления и предполагала должность главы муниципального образования, иные органы местного самоуправления могли формироваться в соответствии с уставом муниципального образования Капустян Л.А. Организационные формы местного самоуправления в условиях реформирования./ Л.А. Капустян // Муниципальный мир. 2005. № 5. С.76. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Федеральный закон 1995 года так же устанавливает недопустимость образования органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 28.08.1995. № 154-ФЗ // Рос. Газ. - 1995. - 1 сентября.

Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальным образованием самостоятельно и находят свое закрепление в Уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону Там же года и Закону Алтайского края Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995. - 20 декабря представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, которые избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с Федеральными законами и законами субъектов РФ.

Численный состав представительного органа определяется самостоятельно населением и закрепляется в Уставе муниципального образования. Но закон Алтайского края Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995. - 20 декабря установил минимальный предел срока полномочий представительного органа и численного состава представительного органа, который поставил в зависимости от численности населения, на территории которого он создается. Кроме того, срок полномочий представительного органа не может быть изменен в течение текущего срока полномочий данного представительного органа.

Представительный орган принимает свои решения в коллегиальном порядке. Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа, который организует работу этого органа. Но законодатель предусматривает, что в Уставе муниципального образования может быть закреплена должность главы муниципального образования, который может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях, в таких случаях председатель не избирается.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются Уставами муниципальных образований.

В качестве ответственности представительного органа перед населением и государством предусмотрена возможность досрочного прекращения его полномочий

Таким образом, Федеральный закон 1995 года и закон Алтайского края 1995 г. установили базовые положения об организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.

Муниципальные образования в соответствии с Федеральным законом 1995 года, могут иметь кроме представительного органа и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования. Данные органы согласно закону Алтайского края 1995 года образуются для выполнения управленческих и контрольных функций и являются исполнительными и контрольными органами местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, определяет что, представительные органы «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Европейская Хартия местного самоуправления. СЗ РФ. 1998, № 36., ст. 4466 Их наименование, компетенция, срок полномочий, вопросы организации и деятельности фиксируются в Уставе муниципального образования.

Муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают структуру исполнительного органа в соответствии с законодательством РФ, субъектов РФ о местном самоуправлении. Она имеет сложное организационное единство. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, изложенного в учебнике «Муниципальное право РФ» Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, 2 изд. Перераб. И доп. - М.; 2000. С. 215, на выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровень социально-экономического развития территории муниципального образования, численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.

В соответствии с законом Алтайского края Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995.- 20 декабря, исполнительным органом местного самоуправления руководит глава муниципального образования. После внесения в данный закон изменений, деятельностью исполнительного органа местного самоуправления мог руководить глава администрации, назначенный представительным органом местного самоуправления на сессии тайным голосованием по трудовому договору, в случае если Уставом муниципального образования должность главы муниципального образования не предусмотрена.

В отличие от главы муниципального образования глава администрации не обладает правом возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а руководит лишь исполнительным органом, как правило, администрацией. Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения: отделы, комитеты, управления, сам аппарат исполнительного органа. Они стоят на бюджете исполнительного органа и могут наделяться правами юридического лица, имеют собственное положение, которым руководствуются в своей работе.

Глава муниципального образования является выборным должностным лицом и возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 28.08.1995. № 154-ФЗ // Рос. Газ. - 1995. - 1 сентября.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава. Согласно Закону Алтайского края 1995 г., глава муниципального образования избранный представительным органом из числа депутатов, входит в состав представительного органа, организует его работу, председательствует на заседаниях. В то время как глава муниципального образования избранный населением, только имеет на это право, но может и не реализовать его, все это отражается в Уставе муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования, но не может быть менее двух лет и превышать срок полномочий представительного органа местного самоуправления. Об основах местного самоуправления в Алтайском крае: закон Алтайского края от 05.12.1995г. № 29-ЗС // Алтайская правда. - 1995.- 20 декабря Избирательное законодательство устанавливает требования к кандидату на должность главы муниципального образования, им может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, проживающий на территории муниципального образования и обладающий активным избирательным правом.

Таким образом, рассмотрев, исторические корни современной системы органов местного самоуправления можно сказать что, минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан. Кирьян П. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи)./ П. Кирьян.// Муниципальное право. - 2005. - № 4. - с.58

История развития органов местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Во-первых - местная власть находилась в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные изменения в системе местного самоуправления инициировались «сверху». Во-вторых: развитие органов местного самоуправления шло маятникообразно - этапы интенсивного развития сменялись периодами их централизации. Исторический путь развития системы органов местного самоуправления в России был противоречив и зачастую прокладывался под диктовку государства, но, тем не менее, основы современной системы органов местного самоуправления были сформированы на базе уже имеющегося исторического опыта.

1.3 Понятие, характеристика и общие принципы системы органов местного самоуправления

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления устанавливать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках действующего закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов. Также у советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает. Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. СПб.: Изд-во В.А. Михайлова, 2000. С. 44 - 48.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что местное самоуправление в Российской Федерации является признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В Российской Федерации местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

В отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным слабым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Смирнов С.В. Политическое участие населения в системе местного самоуправления современной России: Дис. ... канд. полит. наук. Кострома, 2003. С. 168.

В демократическом правовом государстве разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Так вот наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые местные проблемы. Централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей и трудностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении внутренних дел. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Также существует два главных подхода к определению местного самоуправления. Теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы и задачи - неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий. А вот государственная теория получила широкое значение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления. Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые прогнозы и итоги // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 185 - 186.

Конституционное законодательство Российской Федерации, больше тяготеет к общественной теории местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление определяют как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Новый Федеральный закон о местном самоуправлении является четвертым законом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления. Данный закон является значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления, он предлагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Лобода Т.И. Реформа местного самоуправления в России. / Т.И. Лобода.// Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С.39

Новый закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, как и предыдущий, пытается охватить все формы местного самоуправления, устанавливая универсальные модели для всех субъектов Российской Федерации Лаптева Л.Е. О местном уровне управления в российской истории и современности. /Л.Е. Лаптева // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 58.

Новый закон предусматривает обязательное наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, в то время как закон 1995 года, определял обязательное формирование только представительного органа. Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в Уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в Устав муниципального образования.

Возможность населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, гарантированная Конституцией РФ, теперь ограничена. По мнению В.И. Васильева таким образом «закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления» Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый./ В.И. Васильев// Журнал российского права. 2004. № 1. С. 35.

Структура органов местного самоуправления определяется представительным органом муниципального образования или на местном референдуме.

Новый закон предусматривает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования.

В Федеральном законе 2003 г. предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления. Для органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица, в соответствии с Уставом муниципального образования. Новым в структуре органов местного самоуправления является положение, по которому, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования уже существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численным населением ниже 100 человек - на сходе граждан). Причем инициировать проведение референдума должно население. Если же инициатива проведения референдума не была проявлена, то законом субъекта РФ назначаются выборы главы и представительного органа муниципального образования, а структура органов местного самоуправления определяются уже после его избрания.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены следующие модели организации органов местного самоуправления:

1. глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа муниципального образования организует председатель, избираемый из числа депутатов, входящих в состав представительного органа.

2. глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем. Руководство местной администрацией осуществляет управляющий, назначаемый по контракту на конкурсной основе.

3. глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, назначенный по контракту на конкурсной основе Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб, 2005. С.113.

Для поселений и муниципальных районов предлагаются различные способы формирования представительных органов.

Представительный орган поселений состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либо не образуется, если численность жителей поселений, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Особый порядок предусмотрен для формирования представительного органа муниципального района, который:

1. Может состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства.

2. Может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября.

Такая разница объясняется тем, что муниципальный район выступает в качестве «надстроечной» структуры в системе местного самоуправления и его органы должны действовать не в интересах района как такового, а в интересах поселений, входящих в его состав. По мнению Васильева В.И. первый способ «усиливает контакты муниципального образования разных уровней, но может осложнить выполнение функций представительства, ослабить связи с избирателями». В.И. Васильев. Местное самоуправление: закон четвертый. / Васильев В.И.// Журнал российского права, 2004. № 1. С.34

Конституция Российской Федерации признает обязательным использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличии выборного органа в структуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Таким образом, по мнению Сергеева А.А. «механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления, и не будет использоваться механизм свободных выборов при осуществлении местного самоуправления». Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов./А.А. Сергеев// Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. С. 28

Для обеспечения гарантий широкого представительства населения в органах местного самоуправления Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) // Рос. Газ. - 2003. - 8 октября устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа. Так в поселениях с численностью населения менее 1000 человек должно быть не менее 7 депутатов. При численности населения от 1000 до 10000 - 10 человек, от 10000-30000 - 15 человек, от 30000-100000 - 20 человек, от 100000-500000 - 25 человек, и более 500000 - 35 человек Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) // Рос. Газ. - 2003. - 8 октября .

Федеральный закон Там же определил, что депутаты представительного органа муниципального образования работают здесь, как правило, на непостоянной основе. Лишь десять и менее процентов депутатов могут действовать на постоянной профессиональной основе Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица./ В.И. Васильев// Журнал российского права. 2005. № 12. С. 24 .

Срок осуществления полномочий представительного органа муниципального образования определенными временными рамками не ограничивается. Сроки полномочий представительных органов муниципальных образований могут быть различными, но не менее двух лет.

Предусматриваются 2 способа избрания главы муниципального образования:

1. на муниципальных выборах (непосредственно населением);

2. представительным органом муниципального образования из своего состава. Широков А. Организационные основы местного самоуправления./ А.Широков, С. Юркова.// Муниципальная власть. 2003. № 6. С.47

Согласно Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября должность главы муниципального образования является обязательной, в отличие от предыдущих законов по которым она могла и не вводится в структуру органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования, обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом Там же в случае избрания главы муниципального образования населением, он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.

Если же глава муниципального образования был избран представительным органом из своего состава, то он является председателем представительного органа.

В случаях, когда представительный орган муниципального района формируется из выборных лиц поселений, то глава муниципального района является председателем представительного органа муниципального района. Исключение составляют органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек. В этих поселениях глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, может быть, в соответствии с Уставом, одновременно главой местной администрации и председателем представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Когда глава муниципального образования исполняет только полномочия председателя представительного органа, представительный орган на конкурсной основе назначает главу местной администрации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления и является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Местная администрация наделяется правами юридического лица.

Местной администрацией на принципах единоначалия руководит глава местной администрации. В соответствии с Уставом муниципального образования главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определенном в Уставе муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые и территориальные органы местной администрации (Федеральный закон 1995 года предусматривал не органы местной администрации, а структурные подразделения).

Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября предусматривает возможность наличия в структуре органов местного самоуправления иных органов местного самоуправления, к которым могут относиться:

контрольный орган;

муниципальная избирательная комиссия;

муниципальная милиция;

иные органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и предусмотренные в Уставе муниципального образования Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб, 2005. С.119.

Федеральный закон 2003 года Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября к исключительной компетенции представительного органа относит «контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения» (п.п. 9 п. 10 ст. 35). В целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, образуется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.). Предусматривается два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования. Способ формирования определяется Уставом муниципального образования Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб, 2005. С.119.

В обеспечение контрольным органом возложенных на него задач органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Деятельность контрольного органа должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию) Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С. 272.

Федеральный закон прямо обозначил муниципальную избирательную комиссию в качестве органа местного самоуправления.

Число членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ или Уставом муниципального образования. Деятельность комиссии осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна, приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 от установленного состава.

Таким образом, в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной системы муниципальных органов.

В том, как закреплен статус органов местного самоуправления в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября, выражается стремление законодателя как можно подробнее урегулировать все значимые аспекты организации и функционирования местного самоуправления уже на федеральном уровне, ограничив тем самым свободу усмотрения на местном и региональном уровнях. Подобная регламентация позволяет предотвратить ошибки, которые могут быть порождены недостатком знания и опыта при формировании системы органов местного самоуправления. Однако при реализации этого подхода наблюдается отход от конституционных норм о местном самоуправлении. Федеральные законы, законы субъектов не могут переходить к детальному однозначному регулированию, а должны иметь характер общих принципов, в то время как глава об органах местного самоуправления нового Федерального закона не совсем соответствует этому требованию. Так как данный закон в определении структуры органов местного самоуправлении, фактически предлагает выбор из нескольких вариантов структуры, что ведет к значительному сужению смысла конституционной нормы.

Кроме этого новый закон усилил влияние региональных властей на процесс формирования органов местного самоуправления, что может привести к усилению взаимосвязей во властной вертикали. Такое усиление просматривается в положении закона, по которому при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть ее членов назначаются законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.

Таким образом, органы местного самоуправления действуют на основе законов государственной власти, и заинтересованы во взаимодействии с ними, так как решение основных проблем обеспечения жизнедеятельности населения осуществление прав и свобод человека определяют смысл и содержание деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

Выдающийся российский конституционалист Б.Н. Чичерин большое внимание уделял проблемам местного самоуправления. Ученый считал очень важным вопрос о степени централизации и взаимоотношениях органов местного самоуправления и вышестоящих органов, подчеркивая, что «основное политическое правило» заключается в том, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным. Государство, - по его мнению, - требует единства действий, не только во внешних сношениях, но, прежде всего, в ходе внутренних дел. Само внешнее единство зависит от внутреннего; на последнем основана вся сила государства»

Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

2 Формирование системы органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск»

2.1 Представительный орган местного самоуправления

В данной главе рассмотрим формирование и построение органов местного самоуправления в связи с реформированием законодательства о местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск». А также проведем их сравнительный анализ с органами местного самоуправления муниципального района «Краснощековский район».

В октябре 2003 года был принят новый закон о местном самоуправлении на основании, которого, были внесены изменения в Уставы муниципальных образований, а в 2005 году приняты новые уставы муниципальных образований. В соответствии с данным законом муниципальные образования стали подразделяться на муниципальный район, городской округ и сельские поселения, а так же разграничились предметы из ведения (ст. 14, 15 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября).

В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящих из депутатов.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган непосредственно выражает волю населения муниципального образования, реализуя ее в своих решениях. Представительный орган наделен общей нормотворческой компетенцией. Представительный орган обладает финансово-экономической самостоятельностью, так как все расходы на его содержание и обеспечение деятельности предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

На взгляд С.Г. Соловьева, представительный орган местного самоуправления в силу прямых выборов депутатов и своей коллегиальности выступает единственным представительным органом муниципального образования. Избрание главы муниципального образования так же непосредственно населением не делает его представительным органом. Свойство представительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены в совокупности представляют интересы различных групп населения. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти./ С.Г. Соловьев.//Государство и право. 2004. № 3. С.32

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Уставом (Основным законом) Алтайского края, законом Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае», Уставом муниципального образования «Город Заринск», представительным органом местного самоуправления в городе Заринске, является Заринское городское Собрание депутатов (далее - городское Собрание депутатов).

Заринское городское Собрание депутатов представляет все население городского округа и осуществляет от его имени местное самоуправление в пределах установленных Конституцией РФ, Федеральным законом 2003 года, законами Алтайского края.

Устав городского округа «Город Заринск» регламентирует количество депутатов представительного органа. В Уставе муниципального образования «Город Заринск» (далее - Устав города в соответствующем падеже) установлено, что городское Собрание депутатов состоит из 25 депутатов Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа..

Городское Собрание депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Срок полномочий городского Собрания депутатов исчисляется со дня его первого правомочного заседания.

Полномочия городского Собрания депутатов прекращаются с момента начала первого правомочного заседания городского Собрания депутатов нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий Там же.

По законодательству РФ срок полномочий представительного органа не может быть менее 2-х лет и более 5 лет. Окончание срока полномочий представительного органа данного созыва означает и окончание срока полномочий депутатов данного созыва. Срок полномочий городского Собрания депутатов и его депутатов составляет 5 лет. Установленный срок полномочий не может быть изменён в течение текущего срока полномочий.

Городское Собрание депутатов осуществляет свои полномочия и принимает решения в коллегиальном порядке.

Городское Собрание депутатов выступает единственным представительным органом муниципального образования. Представительный орган является ведущим в системе органов местного самоуправления. Его ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Городское Собрание депутатов выражает волю всего населения муниципального образования и придает ей общеобязательный характер посредством принятия нормативных актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Ему подотчетна и подконтрольна деятельность других органов местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования.

Основными функциями городского Собрания депутатов является: соблюдение и защита прав и свобод жителей муниципального образования, представительство населения и осуществление от его имени власти, привлечение населения к управлению делами муниципального образования, принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, контроль за деятельностью органов и должностных лиц муниципального образования.

Новой редакцией Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября как и предыдущей, устанавливается его исключительная компетенция (п. 10 ст. 35), которая дублируется в Уставе города. К исключительной компетенции относится, в соответствии со статьей 24 Устава города Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.:

- принятие Устава муниципального образования и внесение в него дополнений;

- утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития городского округа, утверждение отчётов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,

- определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы города в отставку. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Это положение обеспечивает гарантии принятия решений по важнейшим вопросам местной жизни представителями населения, но не ограничивается круг вопросов, которые могут быть отнесены к компетенции представительного органа. Кроме того, Федеральный закон 2003 года позволяет устанавливать иные полномочия представительного органа, но при условии установления их в Федеральных законах и законах субъектов, уставах муниципальных образований принимаемых в соответствии с Федеральными законами Ширков А. Организационные основы местного самоуправления./ А.Ширков, С. Юркова.// Муниципальная власть. 2003. № 6. С.47.

Исключительные полномочия, а именно их содержание и значимость, позволяют представительному органу влиять на все сферы жизни муниципального образования. Контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять, как администрация муниципального образования, ее органы и должностные лица местного самоуправления исполняют свои полномочия.

Представительный орган местного самоуправления является обязательным органом муниципального образования и только в поселениях с численностью населения менее 100 человек представительный орган может не образовываться, а его функции будет выполнять собрание (сход) граждан данного поселения Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С. 231.

Представительный орган городского округа избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября предусмотрел два варианта формирования представительного органа муниципального района:

представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании;

представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых представительным органом поселений из своего состава в соответствии с нормой представительства.

В случае если представительный орган района формируется по второму варианту, то глава районной администрации назначается представительным органом по контракту.

Таким образом, Федеральный закон Там же, предоставляет право муниципальным образованиям самостоятельно выбрать и закрепить в своих Уставах один из двух возможных способов формирования представительного органа, но в любом случае представительный орган формируется из лиц уже прошедших через муниципальные выборы. Таким образом, жители получают возможность реализовать свое избирательное право на поселенческом уровне, а механизм формирования представительного органа муниципального района, по сути, является двухступенчатыми выборами.

При разработке Устава города Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа. было упущено прямое указание на способ формирования представительного органа муниципального образования «Город Заринск». Однако статья 9 Устава регламентируем право граждан на участие в выборах депутатов городского Собрания депутатов, а статья 11 порядок проведения муниципальных выборов. На основании этого можно сделать вывод о том, что городское Собрание депутатов состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. большинства.

Формирование представительного органа в сельских поселениях на территории Заринского района происходит также посредством муниципальных выборов. Не применение способа формирования представительного органа из глав или депутатов поселений, входящих в состав муниципального района, обусловлено в большинстве своем тем, что отсутствует какая-либо практика такого формирования в соответствии с действующим законодательством, которое еще не достаточно четко и полно регулирует данный вариант формирования представительного органа.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября в Уставе муниципального образования должна закрепляется внутренняя структура представительного органа, содержащая следующие структурные подразделения: руководитель представительного органа, которым является либо глава муниципальной образования, либо председатель представительного органа; заместитель руководителя, комитеты и комиссии; территориальные депутатские группы и аппарат представительного органа. Так в Уставе муниципального образования «Город Заринск» Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа. закреплена следующая структура представительного органа: глава города - председатель городского Собрания депутатов; заместитель председателя городского Собрания депутатов; постоянные комиссии; секретариат.

Помимо Устава, представительный орган, в своей деятельности, руководствуется также другими нормативными актами, такими как: положение о постоянных комиссиях и другими актами, регулирующими деятельность данного органа.

Основной формой деятельности городского Собрания депутатов является заседание, посредством которой реализуется принцип коллегиальности в принятии решений. Периодичность проведения сессий устанавливается в уставах муниципального образования.

В Уставе муниципального образования «Город Заринск» установлено, что сессии проводятся не реже 1 раза в квартал.

Сессии могут быть как очередными, так и внеочередными. Заседания проводятся гласно и носят открытый характер. Городское Собрание депутатов может принять решение о проведении закрытого заседания (закрытом слушании вопроса). В ходе проведения сессии по обсуждаемым вопросам, которые должны быть включены в повестку сессии, принимаются правовые акты. В соответствии со ст. 43 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования. Руководитель представительного органа (глава муниципального образования или председатель представительного органа) по вопросам организации деятельности представительного органа издает постановления и распоряжения.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования «Город Заринск» осуществляет глава муниципального образования, который возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября предусмотрел досрочное прекращение полномочий представительного органа, в отличие от Федерального закона 1995 года, в котором данное положение первоначально отсутствовало. Случаями досрочного прекращения полномочий представительного органа являются:

- его роспуск законом Алтайского края в соответствии со статьей 73 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ;

- принятия городским Собранием депутатов решения о самороспуске;

- вступления в силу решения Алтайского краевого суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

- преобразования городского округа.

Кроме того, Федеральный закон 2003 года, а так же Устав городского округа предусматривают, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. Но полномочия представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения, по мнению М.М. Курманова «не могут прекращаться, а только приостанавливаются в связи с невозможностью осуществления этих полномочий депутатами данного созыва». Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования.// М.М. Курманов// Журнал российского права. - 2004. - № 11. - с. 55

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, избранного населением не позднее чем через 3 месяца должны быть проведены досрочные выборы в представительный орган. Если же депутаты представительного органа были избраны представительным органом поселений, то данные органы поселений должны в течение 1 месяца избрать других депутатов в представительный орган муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального образования «Город Заринск» формируется в соответствии с новым Федеральным законом о местном самоуправлении и характеризуется достаточно широкими полномочиями.

2.2 Правовой статус главы муниципального образования

Закон Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» содержит нормы, соответствующие нормам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления. Так, ст. 18 определяет, что глава муниципального образования - является выборным должностным лицом, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" Закон Алтайского края 5.12.1995 года № 29-ЗС // «Алтайская правда» - 1995. - 7 декабря.

Правовой статус главы муниципального образования согласно Закону Алтайского края определяется в Уставе муниципального образования. Глава муниципального образования именуется: глава города, района, поселка, сельсовета, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Положения, касающиеся главы муниципального образования содержатся также в ст. 36 Федерального закона 2003 года и конкретизируются в Уставе муниципального образования «Город Заринск». Глава города является высшим должностным лицом городского округа. Глава города избирается городским Собранием депутатов из своего состава на срок его полномочий. Глава города осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается Уставом муниципального образования. Закон устанавливает минимальный и максимальный пределы данного срока, таким образом, срок полномочий главы муниципального образования не может быть менее двух лет и более пяти лет. В случае, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то срок полномочий главы муниципального образования ограничивается сроком полномочий представительного органа. Последняя схема характерна для муниципальном образовании «Город Заринск», глава города выбирается из состава депутатов городского Собрания депутатов на открытом заседании тайным голосованием с использованием бюллетеней.

Раньше в Алтайском крае подавляющее большинство глав муниципальных образований возглавляли и местные администрации, и представительный орган, но Федеральный закон 2003 года ввел ограничения на такое совмещение, разрешив его только в сельских поселениях Вольфсон И.Б. О некоторых «новеллах» нового Федерального закона о местном самоуправлении и практике его реализации в Алтайском крае./И.Б. Вольфсон.// Муниципальный мир. 2005. № 2. С.127. Так и в городском округе «Город Заринск» глава города Заринска до принятия Федерального закона 2003 года, возглавлял представительный орган и руководил местной администрацией.

С принятием федерального закона 2003 года глава муниципального образования, стал обязательным субъектом среди органов местного самоуправления, его статус, права и обязанности определяются в зависимости от того, кем он был избран, и закрепляются в Уставе муниципального образования.

В связи с тем, что совмещение главой муниципального образования функций руководителя представительного органа и местной администрации стало невозможным в соответствии с новым законодательством о местном самоуправлении, в декабре 2003 года в Устав муниципального образования «Город Заринск» были внесены изменения, в соответствии с которыми изменилась схема построения органов местного самоуправления, а именно поменялся статус главы муниципального образования. По данным изменениям городское Собрания депутатов (представительный орган) стал возглавлять председатель городского Собрания депутатов Постановление о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Город Заринск»: принято Заринским городским Собранием депутатов.// Новое время. - 2006. - , а городскую администрацию (исполнительно-распорядительный орган), стал возглавлять глава администрации города - лицо замещающее должность на контрактной основе.

Данные изменения были обусловлены тем, что проведение муниципальных выборов это довольно большие дополнительные затраты средств местного бюджета, которые могли бы пойти на другие цели, поэтому изменения в правовом положении главы муниципального образования путем внесения изменений в Устав муниципального образования, а также контрактная основа деятельности главы администрации города - это наиболее экономичный способ.

Вышеназванные изменения в статусе главы города были закреплены в Уставе муниципального образования «Город Заринск», принятого в 2005 году.

Председателем Собрания депутатов является глава города, который избирается городским Собранием депутатов из своего состава на открытой сессии тайным голосованием на срок полномочий представительного органа, т.е. 5 лет.

Главой муниципального образования может быть избран депутат не моложе 21 года. Кандидат на должность главы района считается избранным, если за него проголосовало более половины установленной численности депутатов. Если не один из кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов, то проводится повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим большее количество голосов. Если и в данном случае они не набрали необходимого числа голосов, то проводится повторное голосование с новым выдвижением кандидатур Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.. Заринское городское Собрание депутатов по данной схеме 18 марта 2008 года своим постановлением избрал главу города. В течение 10 дней после избрания глава города вступает в должность. При вступлении в должность глава города в присутствии депутатов городского Собрания депутатов приносит присягу: «Клянусь верно служить народу, добросовестно выполнять возложенные на меня обязанности главы города Заринска, уважать, защищать права и свободы человека и гражданина, соблюдать законодательство и Устав города» Там же.

С момента принесения присяги глава города считается вступившим в должность. Полномочия прежнего главы города с этого момента прекращаются.

Глава города отчитывается перед избирателями о своей деятельности во время встреч с ними и через средства массовой информации. Ежегодный доклад Главы города о деятельности администрации города в истекшем году публикуется для всеобщего сведения.

Глава города обязан соблюдать ограничения, связанные с выполнением им своих полномочий, установленные действующим законодательством.

Глава города обладает неприкосновенностью, аналогичной неприкосновенности депутата городского Собрания, пользуется социальными гарантиями, установленными действующим законодательством.

Глава города вправе в любое время уйти в отставку, направив в городское Собрание письменное заявление с указанием мотивов отставки. Городское Собрание принимает отставку либо отклоняет ее, но на срок не более одного месяца, в течение которого глава города вправе отозвать заявление об отставке.

Для руководства администрацией города назначается глава администрации города. Он назначается на должность городским Собранием депутатов на открытой сессии тайным голосование по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, на срок полномочий не превышающий срок полномочий назначившего его Собрания депутатов. Он осуществляет свои полномочия на постоянной основе Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа..

В пределах своей компетенции в соответствии с Уставом города, глава города осуществляет следующие полномочия:

представление без доверенности городского округа, городского Собрания депутатов в отношениях с органами местного самоуправления, в том числе других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

организация деятельности городского Собрания депутатов;

созыв заседаний, доведение до сведения депутатов и населения времени и места их проведения, а также проекта повестки дня, руководство подготовкой заседаний;

ведение заседаний городского Собрания депутатов, обеспечение при этом соблюдения Регламента, повестки дня и порядка проведения заседаний;

подписание и обнародование решений, принятых городским Собранием депутатов, подписание протоколов сессий и других документов. Документы подписываются с указанием должности «глава города»;

оказание содействия депутатам в осуществлении ими своих полномочий;

дача поручений постоянным комиссиям во исполнение решений городского Собрания депутатов;

организация приёма граждан в городском Собрании депутатов, рассмотрение их обращений;

осуществление функций распорядителя бюджетных средств по расходам, предусмотренным городским бюджетом на подготовку и проведение заседаний, постоянных комиссий, и другим расходам, связанным с деятельностью городского Собрания депутатов;

открытие и закрытие счетов городского Собрания депутатов, выполнение функций распорядителя по этим счетам;

подписание от своего имени и от имени городского Собрания депутатов исковых заявлений в суды;

взаимодействие с администрацией города по обеспечению деятельности городского Собрания депутатов;

организация обеспечения депутатов необходимой информацией, рассмотрение вопросов, связанных с освобождением депутатов от выполнения ими служебных или производственных обязанностей для работы в городском Собрании депутатов и его органах;

координация деятельности постоянных комиссий, депутатских объединений, оказание им помощи и контролирование их работы;

принятие мер по обеспечению гласности и учёту общественного мнения о работе городского Собрания депутатов и постоянных комиссий, освещению их деятельности в средствах массовой информации;

принятие мер по взаимодействию городского Собрания депутатов с общественными объединениями;

осуществление контроля за реализацией предложений населения, высказанных депутатам на встречах, отчётах, на личном приёме;

совместно с администрацией города участие в организации учёбы кадров в городском округе;

обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края;

осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством, настоящим Уставом и решениями городского Собрания депутатов. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Глава города по вопросам, отнесенным к его ведению издает постановления и распоряжения.

В отличие от него, глава муниципального образования, являющегося главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть продлено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие данного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и обнародовать нормативно-правовой акт Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ: Монография. М., 2005. С.56 .

Полномочия главы муниципального образования (как главы города, так и главы сельсовета) могут быть прекращены досрочно в случаях:

- его смерти;

- отставки по собственному желанию;

- отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;

- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания его судом безвестно отсутствующим или умершим;

- вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

- его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

- прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- его отзыва избирателями;

- установленной в судебном порядке его стойкой недееспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября.

преобразования городского округа, осуществляемого в соответствии с частями 3, 5,7 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, а также в случае упразднения городского округа;

увеличения численности избирателей городского округа более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ городского округа или объединения поселения с городским округом. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Федеральный закон 2003 года, в отличие от Федерального закона 1995 года, установил, что глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган, либо местную администрацию, а одновременно оба этих органа возглавлять он не может (за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек). И. Фасеев считает такую новеллу в законодательстве позитивной и отмечает, что «совмещение должности главы муниципального образования и председателя законодательного органа власти не может привести к положительным результатам работы главы местного самоуправления».

Кроме того, Федеральный закон 2003 года в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления.

Тем не менее, независимо от того какой орган возглавляет глава муниципального образования, муниципальные органы должны функционировать как единое целое, так как они делят между собой все функции, связанные с решением местных вопросов, и поэтому они должны работать в структуре муниципально-властного аппарата синхронизировано и сбалансировано.

2.3 Администрация как исполнительно-распорядительный орган

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, который в соответствии с Федеральным законом 2003 года является постоянно действующим органом местного самоуправления.

Администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В отличие от представительного органа и главы муниципального образования, законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С.165.

Исполнительный орган представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью введения в жизнь принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ.

Исполнительный орган состоит из главы муниципального образования либо главы администрации муниципального образования, их заместителей, аппарата администрации, а так же органов администрации.

В соответствии с Уставом муниципального образования «Город Заринск», городская администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом городского округа Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа..

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, в соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона 2003 года, наделяется Уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а также по отдельным государственным полномочиям, переданным органам местного - самоуправления Федеральными законами и законами субъектов РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября.

Структура администрации города (Приложение 1) утверждается городским Собранием депутатов по представлению главы администрации города. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Для повседневного квалифицированного и оперативного управления различными муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, а так же для осуществления координационно-регулирующей и контролирующей деятельности в отношении предприятий, учреждений и организаций и лиц, им не подчиненных в структуре администрации муниципального образования образуется специализированный аппарат управления, отделы, комитеты, управления. Эти органы могут наделяться правами юридического лица. В структуру местной администрации (Приложение 1) могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В структуру местной администрации, как правило, входят:

- глава администрации;

- заместители главы, в том числе и первый заместитель;

- отраслевые органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности;

- функциональные органы общей компетенции;

- территориальные органы;

- аппарат администрации, обеспечивающий ее деятельность;

- вспомогательные службы, обеспечивающие содержание помещения, водители и т.п.

Порядок организации деятельности местной администрации обычно определяется специальным документом - положением (регламентом), утверждаемым главой администрации Выдрин Л.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для ВУЗов. М., 2000. С. 254.

Глава местной администрации - глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района или городского округа - соответственно представительным органом муниципального района или городского округа, в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября. Условия контракта для главы администрации города Заринска утверждаются городским Собранием депутатов Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа..

В отличие от избираемого населением главы муниципального образования, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, Уставом соответствующего муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены должностные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, кроме тех, которые допускаются избирательным законодательством, что позволяет ввести требования к образованию и профессиональным качествам кандидата Широков А. Организационные основы местного самоуправления./ А. Широков, С. Юркова.// Муниципальная власть, 2003. № 6. С.45. Устав муниципального образования «Города Заринска» не предъявляет дополнительных требований к кандидату на замещение должности главы администрации города.

Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования. По Федеральному закону 2003 года также устанавливаются некоторые требования к установлению порядка, а именно: должно быть предусмотрено опубликование условий конкурса, даты, времени и месяца проведения конкурса, проекта контракта не позже, чем за 20 дней до дня проведения конкурса Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября. Конкурс обеспечивает права граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе в Алтайском крае в соответствии с их способностями, профессиональной подготовкой и другими требованиями.

Глава администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата.

Глава администрации города назначается на должность городским Собранием депутатов тайным голосованием на открытом заседании по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Решением Заринского городского Собрания депутатов №19 от 26.02.2008 было утверждено Решение «Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение вакантной высшей должности муниципальной службы в Алтайском крае - главы администрации муниципального образования город Заринск Алтайского края».

Для проведения конкурса, формируется конкурсная комиссия в составе 9 человек, две трети ее членов назначаются Заринским городским Собранием депутатов, а одна треть - Алтайским краевым Законодательным Собранием по представлению Губернатора Алтайского края.

Кандидатуры членов конкурсной комиссии, назначаемых Заринским городским Собранием депутатов, могут быть выдвинуты главой города, депутатами Заринского городского Собрания депутатов, организациями различных форм собственности, общественными организациями, расположенными на территории города Заринска.

Членами конкурсной комиссии могут быть назначены граждане Российской Федерации, достигшие возраста 21 года и обладающие избирательным правом Решение об утверждении порядка проведения конкурса на замещение вакантной высшей должности муниципальной службы в Алтайском крае - главы администрации муниципального образования город Заринск Алтайского края: принято Заринским городским Собранием депутатов..

Постановлением Заринского городского Собрания депутатов №18 этой же сессии была сформирована конкурсная комиссия, точнее 2/3 ее части, а так же была направлена просьба в Алтайский краевой совет народных депутатов о формировании 1/3 ее части. Членами конкурсной комиссии не могут быть:

1) лица, не имеющие гражданства Российской Федерации;

2) граждане Российской Федерации, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными решением суда, вступившим в законную силу;

3) супруги и близкие родственники кандидатов на должность главы администрации города;

4) лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов на должность главы администрации города;

Имеются различия в формировании конкурсной комиссии в поселении и муниципальном районе. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом, а 1/3 - представительным (законодательным) органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), что объясняется тем, что в компетенции муниципального района находится значительный объем государственных полномочий Широков А. Организационные основы местного самоуправления. / А. Ширков, С. Юркова// Муниципальная власть. 2003. № 6. С.49. Хотя данное нововведение нарушает самостоятельность органов местного самоуправления.

Решение конкурсной комиссии принимаются простым большинством голосов. В данном решении так же указываются основные документы, которые необходимо представить кандидату на должность главы городской администрации, а так же случаи когда гражданин не допускается к участию в конкурсе.

В соответствии с решением конкурсной комиссии, Заринское городское Собрание депутатов принимает решение о назначении кандидата на должность главы администрации города. Контракт с главой администрации города заключается главой города. Он может быть расторгнут по согласованию сторон или в судебном порядке, в соответствии с п. 11 ст. 37 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября, на основании заявления:

- представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования (в связи с нарушением условия контракта в части касающейся решения вопросов местного значения);

- высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в связи с нарушением условий контракта в части касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органом местного самоуправления ФЗ и законами субъекта РФ);

- главы местной администрации (в связи с нарушением условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ).

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Глава администрации города не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Кроме того, Федеральный закон 2003 года предусматривает положения о досрочном прекращении полномочий главы местной администрации, назначаемого по контракту. Случаями досрочного прекращения его полномочий являются:

- смерть;

- отставка по собственному желанию;

- расторжение контракта;

- отрешение от должности;

- признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- вступления в силу обвинительного приговора суда;

- выезда на постоянное место жительства за пределы РФ;

- прекращения гражданства Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября.

Мы видим, что случаев досрочного прекращения полномочий главы местной администрации назначаемого по контракту меньше, чем у главы муниципального образования, избираемого населением и возглавляющим местную администрацию.

Глава администрации города руководит деятельностью администрации города на принципах единоначалия и несёт полную ответственность за осуществление её полномочий.

Администрация города формируется главой администрации города в соответствии с Федеральными законами, Законами Алтайского края и Уставом города. Подотчётность должностных лиц администрации города устанавливается главой администрации города. Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа.

Заместители главы администрации, осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, подчиненных им, в соответствии с распределением обязанностей, органов администрации. Глава администрации самостоятельно определяет число своих заместителей, распределяет обязанности, направляет их работу и дает им поручения.

Для обеспечения деятельности местной администрации создается аппарат администрации, который подчиняется руководящим органам администрации. В его состав входят: пресс-секретарь, юридический отдел, секретарь администрации, отдел учета, бухгалтерия и т.п.

Помимо аппарата администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структурные подразделения. Они могут носить различные наименования: отделы, комитеты, управления и т.д.

Перечень органов местной администрации устанавливается либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом муниципального образования, в зависимости от того, какой порядок закреплен в Уставе муниципального образования. Деятельность этих органов осуществляется в соответствии с положениями об этих органах. Их финансирование осуществляется из местного бюджета в соответствии со сметой расходов. За органами администрации района закрепляется обособленное имущество.

Комитеты, отделы, управления администрации города осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, направленную на выполнение законов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ, актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Деятельность исполнительных органов муниципальных образований и их структурных подразделений должна строиться на максимально возможном участии в ней граждан. Одной из форм взаимодействия исполнительных органов с общественностью, привлечения граждан к осуществлению местного самоуправления является образование при местной администрации и ее органах различных комиссий и советов. Это позволяет за счет сочетания единоначалия с коллегиальностью и принципами коллективности руководства повышать эффективность местного самоуправления и регулирования.

Администрация городского округа город Заринск является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции в целях организации выполнения законов, иных нормативных актов органов государственной власти, правовых актов и решений городского Собрания депутатов, обеспечивая при этом законные права и интересы всего населения города Заринска, органов местного самоуправления города Заринска.

В структуру исполнительно-распорядительного органа муниципального образования входят Администрация города Заринска, комитеты, отделы и иные органы (Приложение 1).

Постановление Об утверждении структуры администрации города Заринска Алтайского края. Заринск, 16.12.2005 г. №119. об органах Администрации города, включающее описание структуры, полномочия, порядок формирования и организации работы, утверждаются Заринским городским Собранием депутатов по представлению главы администрации города Заринска.

Руководители органов Администрации города несут персональную ответственность перед главой администрации города Заринска и Заринским городским Собранием депутатов за надлежащее осуществление своих полномочий.

Управление администрацией осуществляется главой администрации, а так же его заместителями:

- Заместителем главы администрации города;

- Заместителем главы администрации города, председатель комитета по экономике и управлению муниципальным имуществом;

- Заместителем главы администрации города по социальным вопросам;

Глава администрации непосредственно руководит комитетом по финансам, налоговой и кредитной политике. Так же в прямом подчинении главе администрации находятся:

- Юридический отдел;

- Пресс-секретарь;

- Отдел по делам ГО и ЧС;

- Отдел учета (бухгалтерия);

Заместителю главы администрации подотчетен комитет по строительству и архитектуре, комитет по управлению городским хозяйством, промышленностью и связью. В состав каждого комитета входит по два отдела. Данные комитеты выполняют контрольно-разрешительные функции (в области строительства и архитектура) и функции управления муниципальным хозяйством.

Заместитель главы администрации города, председатель комитета по экономике и управлению муниципальным имуществом руководит комитетом по экономике и управлению муниципальным имуществом, в состав которого входят: отдел экономики и прогнозирования, бухгалтерия и два сектора по управлению муниципальными землями и имуществом. Основной функцией этого комитета является контроль и распоряжение муниципальным имуществом.

Наибольшее количество органов подотчетно заместителю главы администрации города по социальным вопросам:

- Отдел по образованию;

- Отдел по культуре;

- Отдел ЗАГС;

- Отдел потребительского рынка;

- Комитет по физкультуре и спорту;

- Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- Административная комиссия;

- Административно-хозяйственная группа.

Работа местной администрации ведется на плановой основе.

Администрация города осуществляет иные полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с законодательством, Уставом и решениями городского Собрания депутатов.

Основной юридической формой реализации исполнительной власти и управления являются правовые акты администрации города. Они представляют собой основанное на законе, решениях населения и представительных органов одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного объекта местной исполнительной власти, направленное на установление муниципально-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение муниципально-правовых отношений в целях реализации исполнительно-распорядительной власти.

Правовые акты администрации города не должны противоречить действующему законодательству РФ и могут быть отменены должностными лицами их принявшими, либо признанными недействительными по решению суда. Приказы руководителей структурных подразделений администрации города могут быть отменены главой города Реорганизация местного самоуправления // Домашний адвокат. 2004. № 1. С.54.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган в соответствии с Федеральным законом 2003 года является обязательным органом местного самоуправления, что усиливает значимость ее деятельности по решению вопросов местного значения, в сравнении с Федеральным законом 1995 года, где ее наличие было необязательным. Она занимает особое место в системе органов местного самоуправления, так как осуществляет исполнительные и распорядительные функции, то есть непосредственное управление жизнью муниципального образования, путем реализации своих полномочий.

Кроме вышеперечисленных, обязательных органов местного самоуправления, на территории муниципального образования «Город Заринск» сформирован еще один орган, который предусматривается Федеральным законом 2003 г., но его наличие не является обязательным - это муниципальная избирательная комиссия.

В соответствии с Федеральным законом 1995 года муниципальная избирательная комиссия как орган местного самоуправления специально не предусматривалась, хотя под понятие «другие органы местного самоуправления» она попадала, и создавалась во всех муниципальных образованиях в соответствии с избирательным законодательством Широков А. Организационные основы местного самоуправления. / А. Ширков, С. Юркова// Муниципальная власть. 2003. № 6. С.49.

Избирательная комиссия является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления, действует на постоянной основе и организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутатов, голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Срок полномочий избирательной комиссии составляет 4 года. Если срок полномочий избирательной комиссии истекает в период избирательной кампании, после назначения местного референдума, голосования по отзыву депутатов, голосования по вопросам изменения границ городского округа и преобразования муниципального образования и до окончания кампании референдума, отзыва, голосования по вопросам изменения границ городского округа и преобразования городского округа, в которых участвует данная комиссия, срок её полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума, отзыва, голосования по вопросам изменения границ городского округа и преобразования городского округа.

Избирательная комиссия состоит из 9 членов с правом решающего голоса. Формируется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Алтайского края.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости. Заседания проводятся обязательно по требованию не менее 1/3 от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования, определен в ст. 24 Федерального закона от 12.06.2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее ФЗ №67). Свою деятельность муниципальная избирательная комиссия осуществляет в соответствии с вышеназванным законом.

В Уставе города Заринска отдельно прописан правовой статус ревизионной комиссии. Ревизионная комиссия образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета об исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Ревизионная комиссия формируется городским Собранием депутатов. Результаты проверок, осуществляемых ревизионной комиссией, подлежат опубликованию. В Уставе не прописаны сроки полномочий, порядок формирования, гарантии независимости и прочие права данного органа. На основании чего можно сделать вывод о недостаточной защищенности ревизионной комиссии от вмешательства в ее деятельность и формальности выполняемых ею функций.

Таким образом, в данной главе мы рассмотрели основные органы местного самоуправления муниципального образования «Город Заринск», которые могут быть, а некоторые должны быть обязательно предусмотрены в структуре органов местного самоуправления по новому Федеральному закону.

2.4 Сравнительный анализ муниципальных образований, на примере городского округа «Город Заринск» и муниципального образования «Краснощековский район»

Проведем сравнительный анализ двух муниципальных образований. Рассмотрим устройство муниципальных образований, структуру органов местного самоуправления обоих образований (Приложение 1, Приложение 2), ее формирование, принципиальные отличия, полномочия органов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 года дает исчерпывающее определение формам организации муниципальных образований. Так в соответствии со статьей 2 Федерального закона, городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября Муниципальный район состоит из несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Основными и принципиальными отличиями данных муниципальных образований являются:

- количество поселений входящих в состав муниципального образования (в границах Краснощековского района находятся сельсоветы: Акимовский, Березовский, Верх-Камышенский, Карповский, Краснощековский, Куйбышевский, Маралихинский, Новошипуновский, Суетский, Усть-Беловский, Усть-Козлухинский, Усть-Пустынский, Харловский, Чинетинский, которые наделены статусом сельских поселений Устав муниципального образования «Краснощековский район». Краснощеково, 21.04. 2005 г.// Районный вестник. - 2005. - 22 июня. В границах городского округа «Город Заринск» находится только одно поселение);

- территориальное положение (городской округ находится в пределах муниципального района);

- органы местного самоуправления городского округа могут, осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения муниципального района, в то время как органы местного самоуправления муниципального района лишены возможности участвовать в решении вопросов местного значения городского округа.

Представительный орган местного самоуправления является обязательным органом для всех муниципальных образований, кроме поселений с численностью населения менее 100 человек, его функции выполняет собрание (сход) граждан данного поселения.

Формирования представительного органа муниципального района возможно двумя способами:

представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании;

представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых представительным органом поселений из своего состава в соответствии с нормой представительства.

Федеральный закон 2003 года прямо не уточняет способ формирования представительного органа для городского округа, а только уточняет количество депутатов для муниципальных образований с разной численностью населения. Однако, учитывая количественную ограниченность городского округа по числу поселений входящих в его состав, применение к нему второго способа формирования представительного органа лишено смысла.

Как и представительный орган городского округа «Города Заринска», Совет депутатов Краснощековского района избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой способ формирования представительного органа позволяет избежать двух ступенчатой системы выборов и более полно представлять интересы населения.

Исключительная компетенция органов местного самоуправления одинакова, закреплена в статье 35 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010)// Рос. Газ. - 2003. - 8 октября и продублирована в Уставах муниципальных образований.

Представительные органы обоих муниципальных образований имеют схожую структуру: глава района - председатель районного Совета депутатов (городского Собрания депутатов); заместитель председателя районного Совета депутатов (городского Собрания депутатов); постоянные комиссии; секретариат.

В Уставе муниципального образования «Краснощековский район» установлено, что сессии проводятся не реже 1 раза в два месяца. Уставом муниципального образования «Город Заринск» устанавливается периодичность сессий не реже 1 раза в квартал.

Председатель представительного органа в обоих муниципальных образованиях избирается из состава депутатов представительного органа на открытой сессии тайным голосованием и является главой муниципального образования.

Сроки полномочий глав муниципальных образований, ограничивается сроком полномочий представительного органа, из состава которого был избран глава муниципального образования.

Исполнительные органы состоят из главы администрации муниципального образования, их заместителей, аппарата администрации, а так же органов администрации.

Главы обеих администраций замещают должность на контрактной основе. Назначаются на должность представительным органом муниципального образования на открытой сессии тайным голосованием по результатам конкурса на замещение вышеуказанной должности.

Значительно отличаются структуры администраций городского округа и муниципального района. Это обусловлено большей индустриализацией и более развитой инфраструктурой городского округа, а также сельскохозяйственной ориентацией муниципального района.

Наибольшие различия прослеживаются в формировании отдельных структурных подразделений. Например, в структуре администрации городского округа закреплены следующие комитеты, не представленные в структуре администрации муниципального района:

- комитет по строительству и архитектуре;

- комитет по управлению городским хозяйством, промышленностью и связью;

- административная комиссия Устав муниципального образования «город Заринск». Заринск, 25.03. 2005 г.// Новое время. - 2005. - 27 августа..

В структуре администрации муниципального района (Приложение 2) есть органы, отсутствующие в структуре администрации городского округа (Приложение 1):

- комиссия по агропромышленному комплексу и природоохранной деятельности;

- управление сельского хозяйства.

Как видно, структура администрации муниципального образования зависит не только от формы муниципального образования, но также от ряда факторов, таких как:

- основа экономической составляющей деятельности муниципального образования (промышленность или сельское хозяйство)

- развитие инфраструктуры и архитектуры в муниципальном образовании.

Системы органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск» и муниципального района «Краснощековский район» выстроены в соответствии с действующим законодательством. Несмотря на общие принципы и правила формирования представительного органа, выбора главы муниципального образования, назначения на должность главы администрации, муниципальные образования имеют разную структуру исполнительно-распорядительного органа. Это обусловлено стремлением максимально адаптировать местную администрацию к особенностям муниципального образования, повысить эффективность принимаемых решений и наиболее полно удовлетворить потребности населения данной территории.

Заключение

Анализ эволюции местного самоуправления в России свидетельствует, что органы местного самоуправления, наделенные законом собственной компетенцией, играют ведущую роль в организации муниципальной власти.

Система органов местного самоуправления, наименование, порядок формирования, компетенция и другие положения, которые касаются их организации и деятельности, определяются в зависимости от исторических, экономических, правовых, социально-культурных и иных местных условий и традиций.

Исследуя формирование системы органов местного самоуправления можно сделать вывод, что базовые начала в организации деятельности органов местного самоуправления были сформированы еще за долго до возникновения самостоятельных органов местного самоуправления.

Почти 15 лет в Российской Федерации происходит постепенное восстановление системы местного самоуправления. Многое сделано в плане создания организационно - правовых условий для обеспечения возможности функционирования органов местной власти. Сформировались и были закреплены в Конституции Российской Федерации основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Вместе с тем, практика реализации этих конституционных основ, показывает, что в Российской Федерации еще очень мало сделано для создания гарантий подлинной независимости, самостоятельности органов местного самоуправления.

Основные принципы организации органов местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления, нашли свое отражение в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других нормативно - правовых актах нашего государства и составляют основу организации местной власти в Российской Федерации.

В данной дипломной работе была предпринята попытка исследовать систему органов местного самоуправления в ракурсе реформирования законодательства о местном самоуправлении

Анализируя положения законодательства о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, а так же практику функционирования органов местного самоуправления можно сделать вывод, что на современном этапе развития местной власти в большинстве муниципальных образований действуют как исполнительные, так и представительные органы местного самоуправления, наделенные собственной компетенцией.

Представительные органы местного самоуправления являются ведущими в системе органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно населением на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, осуществляют свою деятельность на коллегиальной основе и обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

Не умаляя ведущей роли представительных органов местного самоуправления в системе местной власти, подчеркнем, что от повседневной деятельности исполнительных органов местного самоуправления во многом зависит эффективность управления местными делами и степень реализации решений представительных органов. Исполнительный орган представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, основной задачей которого является - осуществление принадлежащих ему полномочий с целью удовлетворения нужд и потребностей населения муниципального образования.

Рассмотрев систему органов двух муниципальных образований, города Заринска и Краснощековского района мы обнаружили: одинаковые механизмы формирования представительного органа, избрания главы муниципального образования, назначения на должность главы местной администрации. Можно сделать вывод о том, что унификация механизмов формирования органов местного самоуправления позволяет выбрать наиболее оптимальную, оправданную в правовом и экономическом смыслах модель организации органов власти муниципального образования.

Таким образом, подводя итог данной работы можно сделать вывод, что законодательство о местном самоуправлении постоянно меняется, в результате чего изменяется и система органов местного самоуправления, которая постоянно совершенствуется, приспосабливаясь к той политике, которая проводится в государстве. На протяжении всего существования органов местного самоуправления неизменным остается наличие в системе органов местного самоуправления выборных органов, поскольку это свидетельствует о развитии демократических начал в российской государственности.

Список использованных источников

Нормативные правовые акты

Европейская Хартия о местном самоуправлении: [Страсбург 15.10.1985] - Собрание законодательства РФ, 1998. - №36. - С. 4466.

Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.] - М.: ИНФРА-М, 2009. - С. 49.

Конституция РСФСР: [принята ВС РСФСР 12.04.1978]: [Документ утратил силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12.12.1993.] - М., Известия, 1992. - C. 112.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: [принят ГД ФС РФ 16.09.2003 г.: ред. от 5.04.2010] - М.: Российская газета, 08.10.2003. - №202.

Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: [принят ГД ФС РФ 12.08.1995 г.]: [Документ утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ] - М.: Российская газета, 01.09.1995 г. - №193.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г. №1550-1: [принят ВС РСФСР 06.07.1991]: [Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.08.1995 №154-ФЗ]: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР, 1991. - №29. - C.1010.

Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»: [принят ВС РСФСР 09.04.1990]: [Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.08.1995 №154-ФЗ]: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР, 1990. - №16. - С. 267.

Указ Президента РФ от 26.10.1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»: [ред. от 22.12.1993 г.] - М: Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993. - №44. - С. 4188.

Указ Президента РФ от 09.10.1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [Документ утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 17.06.2000 №1110] - М: Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993. - №41. - С. 3924.

Закон Алтайского края от 05.12.1995 г. №29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае»: [отменен определением Верховного Суда РФ от 26.02.2002 №51-Г02-8]: Алтайская правда, 1995. - 20 декабря.

Устав муниципального образования «Город Заринск»: [принят Заринским городским собранием депутатов 25.03.2005 г.]: Новое время, 2005. - 27 августа.

Решение Заринского городского собрания депутатов «О проведении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы в Алтайском крае - главы администрации муниципального образования город Заринск Алтайского края»: [принят Заринским городским Собранием депутатов 26.02.2008 г.].

Решение Заринского городского собрания депутатов «Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение вакантной высшей должности муниципальной службы в Алтайском крае - главы администрации муниципального образования город Заринск Алтайского края»: [принят Заринским городским Собранием депутатов 26.02.2008 г.].

Постановление о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Город Заринск»: [принято Заринским городским Собранием депутатов 30 мая 2006 г.]: Новое время, 2006. - 03 августа.

Постановление о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Город Заринск»: [принято Заринским городским Собранием депутатов 19 июля 2007 г.] Новое время, 2007. - 17 августа.

Устав муниципального образования «Краснощековский район»: [принят Краснощековским районным Советом депутатов 21.04.2005 г.] Районный вестник. - 2005. - 22 июня.