Сущность прокурорского надзора

Понятие отрасли прокурорского надзора

Отрасль прокурорского надзора - это установленная законом о прокуратуре сфера прокурорского надзора, характеризующаяся своим объектом, предметом, правомочиями, формами и методом их осуществления.

Законодатель выделяет 4 отрасли прокурорского надзора, а именно:

1. Надзор за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Тради-ционно данная отрасль именовалась «общим надзором».

Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 За-кона о прокуратуре и включает в себя следующее:

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнени-ем законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительны-ми органами государственной власти субъектов РФ, органа-ми местного самоуправления, органами военного управле-ния, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и не-коммерческих организаций.

Надзор за соответствием законам правовых актов, из-даваемых (принимаемых) перечисленными выше органами.

Как известно, на территории Российской Федерации дей-ствуют федеральные законы, законы субъектов РФ (консти-туции, уставы, законы), законы муниципальных образований (уставы), в связи с этим возникает вопрос, за исполне-нием всех ли законов, действующих на территории Россий-ской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти к выво-ду, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих феде-ральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Феде-рального Собрания РФ -- Государственной Думой и Сове-том Федерации.

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением дву-сторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (под-писанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законо-дательство должно соответствовать международному зако-нодательству.

Особенность прокурорского надзора за исполнением зако-нов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого дру-гими государственными органами, выражается в том, что ос-нованием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за ис-полнением законов является наиболее широкой и многогран-ной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятель-ность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные су-дом. По числу и разнообразию органов, за исполнением зако-нов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами предста-вительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, обществен-ными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирую-щем прокурорский надзор, применительно к задачам, сто-ящим перед обществом и государством на определенных эта-пах их развития. Так, в ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и над-зор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, за-щиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняе-мых законом интересов общества и государства.

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществ-лении надзора за исполнением законов состоят:

* в обязательном вмешательстве прокурора в связи с по-ступившей информацией о нарушении законов путем при-нятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

наиболее полном использовании возможностей проку-рорского надзора за исполнением законов в предупрежде-нии правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

активизации и совершенствовании деятельности орга-нов государственного контроля и правоохранительных орга-нов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в под-чиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;

более активном проведении в жизнь принципа неотвра-тимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответ-ственности правонарушителей вне зависимости от их долж-ностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;

доведении до населения и общественности через ра-дио, телевидение, периодическую печать информации о ра-боте органов прокуратуры, в том числе и в области проку-рорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

выявлении пробелов (дефектов) действующего законо-дательства, потребностей в нормативном регулировании об-щественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в предста-вительные (законодательные) органы и органы, обладаю-щие правом законодательной инициативы. При этом ниже-стоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые дей-ствия, предпринимателей, а также граждан, привитии им по-требности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических меро-приятий.

В данной отрасли прокурорского надзора ведутся следующие направления:

* надзор за исполнением: законодательства о политичес-ких правах и свободах граждан; законодательства о граж-данстве; законодательства о беженцах и вынужденных пере-селенцах; трудового законодательства; законодательства об охране труда и соблюдению правил техники безопасности; законодательства о занятости населения; законодательства о здравоохранении; законодательства об образовании; жи-лищного законодательства; законодательства о приватиза-ции жилищного фонда; законодательства о защите прав по-требителей; законодательства об охране окружающей природной среды; законодательства о ядерной и радиационной безопасности; пенсионного законодательства; законода-тельства о льготах; законодательства о борьбе с наркомани-ей; законодательства о несовершеннолетних; законодатель-ства об обращениях граждан (социальная сфера);

надзор за исполнением: законодательства о собствен-ности; законодательства о предпринимательстве; законода-тельства о приватизации государственных и муниципаль-ных предприятий; законодательства о банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного (зе-мельного) законодательства; инвестиционного законода-тельства; законодательства об аренде; дорожно-транспорт-ного законодательства (экономическая сфера);

надзор за исполнением: законодательства об обороне; законодательства об оружии; законодательства о границе; законодательства о чрезвычайных ситуациях или положе-нии (оборонная сфера);

надзор за исполнением: законодательства о внешнеэко-номической деятельности; таможенного законодательства (внешнеэкономическая сфера);

надзор за законностью: привлечения физических, дол-жностных и юридических лиц к административной ответ-ственности; применения мер административного пресече-ния и предупреждения; содержания под стражей лиц, совершивших административные правонарушения (административно - юрисдикционная сфера).

Таким образом, выделяется более тридцати направлений прокурорского надзора за исполнением зако-нов, которые должны находиться в поле зрения прокуроров.

Что касается прокурорского надзора за законностью пра-вовых актов, то здесь необходимо выделить такие направле-ния, как надзор за законностью правовых актов, издавае-мых: органами представительной и исполнительной власти, включая и органы местного самоуправления; федеральными министерствами и ведомствами; органами контроля; мини-стерствами и ведомствами субъектов федерации; органами военного управления; предприятиями, учреждениями, орга-низациями; общественными организациями.

Выделение направлений прокурорского надзора за ис-полнением законов позволяет лучше организовать работу прокуратуры, закрепить надзор по отдельным направлениям или группе направлений за конкретными прокурорскими работниками (предметниками), упорядочить учет выявлен-ных нарушений законов, облегчить анализ правонарушаемости, а также составление статистических отчетов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Российская прокуратура традиционно стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда де-лали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем са-мым реальному обеспечению предоставленных гражданам Конституцией РФ прав и свобод (гл. 2, разд. I). Речь идет о за-щите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную де-ятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал про-курор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор -- его в первую оче-редь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если они не соблюдаются, проку-рор принимает предусмотренные законом меры к восста-новлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий ре-ального соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он является основным, важнейшим направлением проку-рорской деятельности на современном этапе. Включение в разд. III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с одной стороны, говорит об особой актуаль-ности для России соблюдения прав и свобод граждан и, с другой -- о повышении роли прокуратуры как органа над-зора в обеспечении этих прав и свобод.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными феде-ральными органами исполнительной власти, представи-тельными (законодательными) и исполнительными органа-ми субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их дол-жностными лицами, а также органами управления и руко-водителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При поступлении сведе-ний о нарушении прав и свобод человека и гражданина про-курор вправе провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприя-тии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией на все без исключения органы.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина -- это достижение та-кого положения, когда эти права и свободы реально соблю-даются всеми органами, должностными и иными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государ-ственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов федерации.

Прокурорам особенно внимательно следует относиться к жалобам и заявлениям граждан об ущемлении их прав и свобод, своевременно рассматривать и разрешать подведом-ственные прокуратуре обращения граждан, принимая меры к восстановлению нарушенных прав и свобод.

Надзорные мероприятия в первую очередь должны про-водиться в тех государственных органах, на которые возло-жено осуществление контроля за соблюдением прав и сво-бод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и сво-бод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод чело-века и гражданина, прокурор в полную меру использует полномочия, применяемые им при осуществлении надзора за исполнением законов, которые закреплены в ст. 22 Зако-на о прокуратуре. При этом основным правовым средством выявления нарушений прав и свобод граждан также являет-ся прокурорская проверка, проводимая при наличии сведе-ний о нарушении законов.

В соответствии со ст. 27 указанного Закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций по защите прав и свобод человека и гражданина кроме того:

ѕ рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан. Работа с обращениями граждан занимает большое место в деятель-ности прокуроров. Она подчинена исключительно решению задачи охраны прав и свобод человека и гражданина. Рас-сматривая и разрешая обращения, прокурор получает ин-формацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод. Рассмотре-ние жалобы прокурором не препятствует обращению граж-данина в суд по тому же вопросу;

ѕ разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. В связи с тем, что многие граждане имеют слабое представление о порядке защиты своих прав и свобод, про-куроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с трудящимися, через средства массовой информации разъяс-няют им, какими правами и свободами они обладают и как их следует защищать, если они нарушаются. Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной за-щиты их прав и свобод, с основаниями обращения в другие органы по защите прав и свобод, при необходимости оказы-вают помощь инвалидам, престарелым и некоторым другим категориям граждан в составлении исковых заявлений и иных документов, представляемых в суды. Разъяснительная деятельность прокуроров пострадавшим весьма разнооб-разна;

ѕ принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлече-нию к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмеще-нию причиненного ущерба слабозащищенным в социальном отношении категориям граждан (при их согласии).

Закон о прокуратуре (ст. 10) обязывает прокуроров рас-сматривать и разрешать заявления, жалобы и иные об-ращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

Право обращения граждан с жалобами и заявлениями, будучи одним из важнейших социально-правовых институ-тов, активно используется прокурорами в качестве одного из основных способов обеспечения законности, охраны прав и свобод граждан, в определенной мере и охраны госу-дарственных интересов.

Работая с обращениями граждан, т.е. рассматривая и разрешая их жалобы и заявления, прокуроры и следователи получают ценную информацию:

Ш о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в ре-гионе;

Ш о преступлениях и других общественно опасных пра-вонарушениях, совершаемых как лицами, проживающими в регионе, так и другими лицами;

Ш об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы граждан и совершивших иные правонарушения; --- об органах и должностных лицах, не выполняющих тре-бования законодательства об обращениях граждан, т.е., иными словами, не принимающих меры к удовлетворению жалоб и заявлений.

Генеральный прокурор РФ в своем Приказе от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах и уч-реждениях прокуратуры Российской Федерации» требует от прокуроров всех звеньев работу по рассмотрению и разре-шению обращений граждан подчинять решению задач за-щиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка и организовывать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к компетен-ции которой относится решение вопроса. Генеральный про-курор РФ обращает особое внимание на принятие исчерпы-вающих мер к удовлетворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объе-ме полномочия прокурора, предусмотренные Законом о прокуратуре.

В составе Генеральной прокуратуры РФ имеется Управ-ление по рассмотрению писем и приему граждан, а в проку-ратурах субъектов РФ -- отделы, группы или старшие по-мощники (помощники) по рассмотрению писем и приему граждан. На них возложены непосредственная организация работы по рассмотрению и разрешению обращений граж-дан, оказание помощи в этом начальникам структурных подразделений прокуратуры, прокурорам районов и горо-дов, оперативным работникам, а также осуществление кон-троля за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, регулирующих этот участок работы. Следует иметь в виду, что рассмотрением и разрешением обращений в орга-нах прокуратуры занимаются в той или иной мере все про-курорские работники и следователи.

В органах прокуратуры осуществляется личный прием граждан (посетителей) в течение всего рабочего дня. Он организуется таким образом, чтобы гражданам было извест-но, когда, где и кто из прокурорских работников принима-ет. В этих целях в офисах прокуратур на видном месте вы-вешивается график приема посетителей. Помимо этого прокурорские работники могут проводить прием посетите-лей непосредственно на предприятиях, в учреждениях и в организациях. В соответствии с требованиями Генерально-го прокурора РФ руководители прокуратур обязаны прини-мать лично граждан не реже раза в неделю. О лицах, приня-тых на личном приеме, делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отражается кроме сведений о гражданине, обратившимся к прокурору, краткое содержание обращения и принятое ре-шение. Все заявления и жалобы до передачи их на рассмотрение и разрешение подлежат обязательной ре-гистрации.

Поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения граждан рассматриваются и разрешаются в по-рядке и в сроки, установленные федеральным законодатель-ством. Заявления и жалобы граждан и должностных лиц, поступающие в прокуратуру, рассматриваются и разреша-ются прокурором в срок не позднее месяца, а не требующие изучения и проверки -- 75 дней, если иной срок не предус-мотрен законом. Так, жалобы и заявления военнослужащих и членов их семей, поступающие в Генеральную прокурату-ру РФ, прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, разре-шаются в срок до 15 дней, а поступающие в нижестоящие прокуратуры -- не позднее 7 дней со дня их поступления.

В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществ-ляется комплексный анализ работы по рассмотрению и раз-решению заявлений, жалоб и иных обращений граждан с составлением соответствующего акта или справки. При этом особенно тщательно анализируются причины поступ-ления повторных жалоб, обоснованных жалоб на незакон-ные действия прокуроров и следователей, нарушения уста-навливаемых законом сроков разрешения жалоб. На основе результатов анализа принимаются меры к устранению име-ющихся ошибок и недостатков в работе, совершенствова-нию правозащитной деятельности прокуратуры.

Защита прав и свобод всех категорий граждан средства-ми прокурорского надзора уже сама по себе является основ-ным приоритетным направлением в деятельности прокуро-ров. В связи с этим, чьи бы права и свободы ни были нарушены, прокурор не может оставаться безучастным. Он обязан принять все предусмотренные законом меры к вос-становлению нарушенных прав и свобод граждан.

Однако предметом особой заботы прокурора является со-блюдение прав и свобод граждан, которые в силу состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру защищать свои права и свободы.

В связи с этим предметом особой заботы прокуроров яв-ляется исполнение законодательства о гражданстве, о льго-тах и пособиях, пенсионного законодательства, законода-тельства о материнстве и детстве, о несовершеннолетних, о ветеранах, о занятости населения, о беженцах и вынужден-ных переселенцах, о труде, об обороне, о борьбе с наркома-нией. При наличии сведений о нарушении этого законода-тельства прокурорские проверки следует проводить в первоочередном порядке либо поручать проведение прове-рок другим органам. Прокурорам необходимо проявлять ак-тивность в получении сведений о нарушении названного за-конодательства.

В поле постоянного внимания прокурора должно нахо-диться исполнение законодательства об обращениях граж-дан. Дело в том, что от того, как соответствующие руково-дители (владельцы) предприятий, учреждений, организаций и других органов исполняют возложенные на них обязанности по рассмотрению и разрешению писем, жалоб, заявле-ний и иных обращений населения и работников, во многом зависит состояние соблюдения предоставленных им прав и свобод. В связи с этим при наличии оснований прокуроры планируют и проводят проверки законности рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

В публикациях, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, сформировалась и получила распростране-ние точка зрения о включении в предмет прокурорского надзора соблюдения прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законности решений, принимаемых органами, осуще-ствляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта точ-ка зрения нашла отражение в Приказе Генерального проку-рора РФ от 9 августа 1996 г. № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-ро-зыскной деятельности"».

В ст. 29 Закона о прокуратуре определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оператив-но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта норма предусматривает, что «предметом надзо-ра является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения опе-ративно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуще-ствляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина яв-ляется одним из элементов предмета прокурорского надзо-ра за исполнением законов в оперативно-розыскной дея-тельности.

Основные права и свободы человека и гражданина зак-реплены в Конституции РФ, определены общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. В Конституции РФ учтены положения о правах и свободах человека и гражданина, пре-дусмотренные во Всеобщей декларации прав и свобод чело-века от 10 декабря 1948 г., в Европейской конвенции о защи-те прав и свобод человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международном пакте о гражданских и политичес-ких правах от 16 декабря 1966 г. и других актах. Такие из них, как право на неприкосновенность частной жизни, лич-ную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), непри-косновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки), нашли отражение в ч. 1 ст. 5 За-кона об ОРД. В этой норме закона предписано органам (долж-ностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных ме-роприятий обеспечивать соблюдение прав человека и граж-данина.

Это положение по существу без изменений перенесено в ч. 1 п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Фе-дерального закона "Об оперативно-розыскной деятельнос-ти"», где записано, что «предметом является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на не-прикосновенность частной жизни, личную и семейную тай-ну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонден-ции...».

В ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД органам (должностным ли-цам), осуществляющим оперативно-розыскную деятель-ность, запрещено разглашать без согласия граждан, за ис-ключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведения, которые затрагивают не только непри-косновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражданина, что в полном объеме со-ответствует ч. 1 ст. 23 Конституции РФ.

В предмет прокурорского надзора включен порядок вы-полнения оперативно-розыскных мероприятий.

К порядку осуществления оперативно-розыскных меро-приятий, подлежащих проверке в ходе прокурорского над-зора, относятся:

исполнение законодательства о субъектах осуществле-ния оперативно-розыскной деятельности;

исполнение законодательства о видах оперативно-ро-зыскных мероприятий;

исполнение законодательства об основаниях для прове-дения оперативно-розыскных мероприятий;

исполнение законодательства об условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий;

исполнение законодательства о порядке документиро-вания оперативно-розыскных мероприятий.

Оперативно-розыскное мероприятие может соответство-вать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного под-разделения государственного органа, уполномоченного на осуществление оперативно-розыскной деятельности, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведе-нию в установленном законом порядке уполномоченным го-сударственным органом (ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).

При проведении оперативно-розыскных мероприятий должны быть соблюдены основания их проведения (ст. 7 За-кона об ОРД) и условия проведения (ст. 8 Закона об ОРД).

В предмет прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности входит также законность решений, принимае-мых органами, которые эту деятельность осуществляют.

В теории оперативно-розыскной деятельности основные виды решений, принимаемых в ОРД, различают в зависимости от: 1) субъектов, их принимающих; 2) формы и уровня принятия; 3) области распространения; 4) истинности; 5) последствий. С точки зрения прокурорского надзора инте-ресны решения, которые принимаются должностными ли-цами органов, осуществляющих оперативно-розыскную де-ятельность (оперативными сотрудниками и руководителями этих органов). По форме принятия следует вести речь толь-ко о документально оформленном решении. В зависимости от последствий нас будут интересовать решения, влекущие юридически значимые последствия. Что же касается уровня принятия решений, области их распространенности, зависи-мости от истинности, то они могут интересовать прокурора с позиции оценки соответствия их требованиям закона.

Следовательно, в предмет прокурорского надзора входят документально оформленные решения должностных лиц органов, осуществляющих опе-ративно-розыскную деятельность, влекущие юридически значимые последствия.

При организации надзора за исполнением законов органами, которым предоставлено право осуществлять опе-ративно-розыскную деятельность, должны учитываться следующие обстоятельства: оперативно-розыскная дея-тельность проводится в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также лиц, их под-готавливающих, совершающих или совершивших (т.е. в сфере борьбы с преступностью), либо она проводится в це-лях собирания данных, характеризующих личность граж-дан; оперативно-розыскная деятельность проводится по уголовному делу или такая деятельность осуществляется по другим основаниям.

При организации надзора требуется:

Ш в установленном порядке оформить надлежащим об-разом допуск уполномоченным прокурорам;

Ш обеспечить ведение делопроизводства, исключающе-го утечку информации;

Ш обеспечить незамедлительное проведение служебной проверки в случаях утечки информации.

В соответствии с требованиями Инструкции об организа-ции делопроизводства в органах прокуратуры по докумен-там оперативно-розыскной деятельности, в прокуратуре в целях эффективности надзора должна быть создана накопи-тельная база информации. Для этого необходимо вести дела, включающие:

ѕ переписку с вышестоящими органами прокуратуры по вопросам надзора за исполнением законов в оперативно-ро-зыскной деятельности;

ѕ переписку о состоянии прокурорского надзора за ис-полнением законов в оперативно-розыскной деятельности, справки о результатах проведенных прокурорами проверок в соответствующих органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

ѕ представления, протесты, письменные указания, по-становления о возбуждении уголовных дел, возбуждении производства об административных правонарушениях и пе-реписку по ним;

ѕ статистические отчеты о работе по надзору за испол-нением законов в оперативно-розыскной деятельности.

4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

Выделение этого надзора в самостоятельное направле-ние обусловлено важностью обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание, а также лиц, подозревае-мых и обвиняемых в совершении преступлений, в случае их задержания или заключения под стражу. Лица, задержан-ные, арестованные, ограниченные и лишенные свободы имеют меньше возможности предпринимать доступные всем гражданам меры для защиты своих прав и интересов поэтому надзорная деятельность прокурора выступает в ка-честве гарантии их охраны.

Гарантией предупреждения и своевременного устране-ния нарушений прав и интересов задержанных, арестован-ных и осужденных, лиц, находящихся по решению суда в психиатрических стационарах, является проведение проку-рором проверок в учреждениях и органах, где они содержат-ся, систематически, независимо от наличия данных о нару-шениях законности.

Администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного ха-рактера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу обязаны выполнять постановле-ния и требования прокурора относительно соблюдения правил отбывания наказания и порядка содержания под стражей, предусмотренных уголовно-исполнительным за-конодательством, Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и иными зако-нодательными актами. Нарушения законности устраняют-ся сразу после их обнаружения.

Задачи рассматриваемого направления прокурорского надзора определены в приказе Генерального прокурора РФ от 26 февраля 1997 г. № 8 «О совершенствовании прокурор-ского надзора за соблюдением законов при исполнении уго-ловных наказаний и в следственных изоляторах». Прокуро-рам предписывается при проверках состояния законности в исправительных и воспитательных колониях, следственных изоляторах особое внимание обращать на факты унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обраще-ния по отношению к осужденным и заключенным со сторо-ны работников учреждений и органов, исполняющих уго-ловные наказания, необоснованного водворения в штрафные помещения, обеспечение гуманных условий со-держания, соответствующих минимальным стандартным правилам обращения с заключенными.

Ст. 32 Закона о прокуратуре определяет предмет надзо-ра. К нему относятся: во-первых, законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждени-ях, исполняющих наказание, и меры принудительного ха-рактера, назначаемые судом; во-вторых, соблюдение уста-новленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; в-третьих, законность исполнения наказания, не связанного с лишени-ем свободы.

Под законностью нахождения лиц в местах содержа-ния задержанных, предварительного заключения, исправительных, иных органах и учреждениях, исполня-ющих наказание, и меры принудительного характера, назна-чаемые судом, в более широком смысле следует понимать: законность помещения в эти места, учреждения и органы; законность содержания в них; соблюдение сроков содержа-ния; законность освобождения.

Отнесение к предмету прокурорского надзора соблюде-ния прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутых мерам прину-дительного характера, свидетельствует об усилении в совре-менных условиях правозащитной функции прокуратуры. Эти лица остаются гражданами РФ и наделены правами и обязанностями, предусмотренными Конституцией РФ, с от-дельными ограничениями, строго регламентированными за-конодательством.

Составной частью предмета прокурорского надзора яв-ляется соблюдение обязанностей задержанными, заключен-ными под стражу, осужденными и лицами, подвергнутыми мерам принудительного характера.

Основные обязанности лиц, находящихся в местах со-держания задержанных и местах предварительного заклю-чения, предусмотрены ст. 36 Федерального закона «О со-держании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

Основные обязанности осужденных определены в ст. 11 УИК РФ. На них возлагается исполнять установленные за-конодательством России обязанности граждан РФ, соблю-дать принятые в обществе нравственные нормы поведения, требования санитарии и гигиены. Осужденные обязаны так-же неуклонно соблюдать требования федеральных законов, определяющих порядок и условия отбывания наказаний и принятых в соответствии с ними нормативных правовых ак-тов. Порядок исполнения обязанностей этих лиц, вытекаю-щих из требований законов, регламентированы в ведом-ственных нормативных актах, основными из которых являются Правила внутреннего распорядка соответствую-щих учреждений. В них, например, предусмотрено, что осужденные обязаны соблюдать распорядок дня, установ-ленный в учреждении, бережно относиться к имуществу и т.д. Следует иметь в виду и такой нормативный акт, как По-ложение об отряде осужденных исправительного учрежде-ния, утвержденный Приказом Министерства юстиции РФ от 25 марта 2003 г. № 69.

При осуществлении надзора прокурор определяет не только законность действий задержанных и арестованных относительно соблюдения правил, определяющих порядок и условия их содержания, но и законность действий адми-нистрации, обеспечивающей соблюдение законодательства о порядке и условиях содержания.

Прокурор не должен упускать из виду и вопросы соблю-дения законности при исполнении наказаний, не связан-ных с изоляцией осужденного от общества.

Одним из таких новых видов наказаний уголовно-исполнительное законодательство (разд. II, гл. 8, ст. 47--60 УИК РФ) предусматривает ограничение свободы. Местами отбывания ограничения свободы являются исправительные центры, администрация которых обеспечивает соблюдение порядка и условий отбывания наказания. В предмет проку-рорского надзора входит также законность действий адми-нистрации организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы (ст. 55--56).

Порядок и условия исполнения наказания в виде испра-вительных работ предусмотрен в разд. II, гл. 7, ст. 39--46 УИК РФ. В соответствии со ст. 22 УИК РФ прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и ор-ганов, исполняющих наказания, осуществляется Генераль-ным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре.

Для выполнения задач при осуществлении надзора за соблюдением законов администрациями органов и учреж-дений, исполняющих наказание и применяющих назначае-мые судом меры принудительного характера, администра-циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу для предупреждения, выявления и устранения на-рушений законов прокуроры наделены соответствующими полномочиями. В этих целях прокуроры могут использо-вать не только специальные полномочия, предоставленные для надзора за исполнением законов на рассматриваемом направлении надзорной деятельности (ст. 33 Закона о про-куратуре), но и с учетом специфики предмета надзора пол-номочия, предусмотренные по другим направлениям про-курорского надзора: полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за исполнением законов федераль-ными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъек-тов РФ, органами местного самоуправления, органами во-енного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 22 Закона о прокуратуре); полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за соблюде-нием прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (зако-нодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военно-го управления, органами контроля, их должностными ли-цами, а также органами управления и руководителями ком-мерческих и некоммерческих организаций (ст. 27 Закона о прокуратуре).

К специальному полномочию относится право прокуро-ра посещать в любое время учреждения и органы, ука-занные в ст. 32 Закона о прокуратуре. В ст. 24 УИК РФ пре-дусмотрено право Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, подчиненных им прокуроров, а также проку-роров, непосредственно осуществляющих надзор за испол-нением наказаний на соответствующих территориях без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Закон не ограничивает прокурора временем посещения указанных учреждений, следователь-но, он сам определяет время посещения.

Приказом Генерального прокурора РФ от 18 июня 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за предвари-тельным следствием и дознанием» прокурорам предписыва-ется проверять законность содержания лиц в изоляторах временного содержания, практиковать проверки в нерабо-чее время, незамедлительно принимать меры по жалобам на незаконность задержания.

В Приказе Генерального прокурора от 26 февраля 1997 г. № 8 содержится требование к подчиненным прокурорам в целях обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под стражей не реже одного раза в месяц проверять следственные изолято-ры. Периодичность проверок состояния законности в иных учреждениях и органах не определена.

Закон не ограничивает прокурора какими-либо основа-ниями для посещения указанных учреждений и органов.

Для того чтобы выявить нарушения законов, прокурору предоставлено право опрашивать задержанных, заклю-ченных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Опрос указанных лиц является также средством предупреждения нарушений за-конности в деятельности учреждений и органов, где эти лица содержатся.

Путем опроса могут быть выявлены такие существенные нарушения законности, как применение к задержанным, арестованным и иным лицам недозволенных методов при-менения в нарушение требований закона специальных средств, оружия и других.

При осуществлении надзора прокурор вправе знако-миться с документами, на основании которых произведе-но задержание, заключение под стражу, осуждение, опреде-ление мер принудительного характера. Это полномочие важно, поскольку позволяет выявить и предупредить нару-шение сроков содержания под стражей, неправильное опре-деление вида исправительного учреждения, неправильное применение мер взыскания и другие существенные наруше-ния закона.

Наделение прокурора полномочием требовать от адми-нистрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, ад-министрации мест содержания задержанных и заключен-ных под стражу, создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера -- одна из характерных особенностей надзора на рассматриваемом на-правлении прокурорской деятельности. Сущность этих требований прокурора заключается в следующем:

во-первых, прокурор может требовать от администра-ции указанных органов и учреждений соблюдения правил режима и условий содержания, привлечения осужденных к труду и других условий, исходя из тех вопросов, которые входят в предмет прокурорского надзора;

ѕ во-вторых, прокурор может, исходя из конкретной ситу-ации, установить время для исполнения своих требований;

ѕ в-третьих, эти требования подлежат обязательному ис-полнению администрацией;

ѕ в-четвертых, обжалование администрацией требова-ний прокурора не приостанавливает их исполнение;

ѕ в-пятых, хотя законом и не установлена форма требо-ваний прокурора (они могут быть выражены как в устной, так и письменной форме), целесообразно в целях возможно-сти контролирования облекать их в письменную форму.

Прокурор вправе проверять соответствие законода-тельству РФ правовых актов -- приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, ука-занных в ст. 32 Закона о прокуратуре.

Надзор за исполнением законов в местах отбывания ли-шения свободы представляет наиболее объемный и слож-ный участок в деятельности прокуроров. Перед выездом для проведения проверки в этих местах прокурору целесообраз-но определить конкретные цели проверки, продолжитель-ность проверки, круг участников, привлекаемых для прове-дения проверки, изучить необходимую информацию (справки по предыдущим проверкам и принятых мерах по выявленным нарушениям законности, результаты ведом-ственных проверок и т.п.) для лучшей ориентации в обста-новке и более эффективного проведения проверки.

При проведении комплексных проверок прокурору не-обходимо выяснить:

ѕ законность нахождения осужденных в местах отбыва-ния лишения свободы;

ѕ соблюдение требований закона о раздельном содержа-нии осужденных к лишению свободы в исправительных уч-реждениях;

ѕ законность и обоснованность перевода осужденных для дальнейшего отбывания наказания из одной колонии в другую того же вида или из одной тюрьмы в другую;

ѕ соответствие режима содержания осужденных видам исправительных учреждений;

ѕ соблюдение требований закона об условиях отбывания на-казания (материально-бытовое и медико-санитарное обеспече-ние и др.);

ѕ соблюдение требований закона при привлечении к труду осужденных к лишению свободы, правил охраны тру-да, а также при обеспечении профессионального образова-ния и профессиональной подготовки осужденных к лише-нию свободы;

ѕ соблюдение требований закона, регулирующих воспи-тательное воздействие на осужденных;

ѕ законность оперативно-розыскной деятельности в ис-правительных учреждениях;

ѕ обеспечение прав осужденных при использовании технических средств надзора и контроля;

ѕ законность и обоснованность применения админист-рацией в отношении осужденных при оказании ими сопро-тивления персоналу исправительных учреждений, злостного неповиновения и в других случаях физической силы, специальных средств и оружия;

ѕ состояние борьбы с преступлениями и иными наруше-ниями в исправительных учреждениях, арестных домах; со-блюдение требований уголовно-процессуального законода-тельства о производстве неотложных следственных действий;

ѕ соблюдение администрацией исправительных учреж-дений требований закона о порядке представления к условно-досрочному освобождению от отбывания наказания осуж-денных или о замене им неотбытой части наказания более мягким видом наказания, о порядке применения амнистии;

ѕ соблюдение администрацией исправительных учреж-дений требований закона о порядке разрешения жалоб и за-явлений осужденных;

ѕ законность приказов, распоряжений, постановлений администрации исправительных учреждений;

ѕ выполнение администрацией исправительных учреж-дений обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных.

При проведении проверок законности исполнения нака-зания в виде ограничения свободы подлежат выяснению:

ѕ законность нахождения осужденных в исправитель-ных центрах;

ѕ соблюдение требований закона о порядке отбывания ограничения свободы (привлечение к работам по благоуст-ройству зданий и территории исправительного центра в по-рядке очередности, как правило, в нерабочее время продол-жительностью не более двух часов в неделю; раздельное содержание осужденных, ранее отбывших лишение свобо-ды и имеющих судимость, от иных осужденных; раздельное содержание осужденных за преступления, совершенные в соучастии; предоставление осужденным возможности про-живания с семьей и др.);

ѕ соблюдение требований закона о материально-быто-вом обеспечении осужденных (обеспечение нормой жилой площади, индивидуальными спальными местами, постель-ными принадлежностями и др.);

ѕ соблюдение требований закона о медико-санитарном обеспечении осужденных;

ѕ обеспечение условий труда осужденных;

ѕ обеспечение администрацией организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы, привлече-ния их к труду с учетом состояния здоровья и профессио-нальной подготовки, получения ими начального професси-онального образования или профессиональной подготовки;

ѕ законность увольнения осужденных администрацией организаций, в которых они работают;

ѕ соблюдение требований закона, регулирующих воспи-тательное воздействие на осужденных;

ѕ законность применения мер поощрения, применяе-мых к осужденным, и привлечения к ответственности за на-рушение порядка и условий отбывания ограничения свобо-ды и за злостное уклонение от отбывания ограничения свободы;

ѕ соблюдение администрацией исправительного центра требований закона о порядке предоставления к условно-досрочному освобождению от отбывания наказания осуж-денных или о замене неотбытой части наказания более мяг-ким видом наказания, о порядке применения амнистии;

ѕ соблюдение администрацией исправительного цент-Ра, администрацией организаций, в которых работают осуж-денные, требований закона о порядке разрешения жалоб и заявлений осужденных;

ѕ законность приказов, распоряжений, постановлений администраций исправительного центра и администраций организаций, в которых работают осужденные;

ѕ выполнение администрацией исправительного центра обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устрой-стве освобождаемых осужденных.

Объекты, предмет и субъекты надзора

Под объектом надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов, т.е. то, где прокурор осуществляет надзор.

Существуют разные мнения по определению объекта надзора. Одни считают что объект надзора это только министерства, ведомства, предприятия, организации - данная позиция является суженой и не подлежащей истине. Другие понимают под объектом надзора деятельность министерств, ведомств, предприятий, учреждений и т.д. Такая позиция тоже не верна, поскольку прокурор в хозяйственную деятельность не должен вмешиваться. Правильным следует считать определение объекта прокурорского надзора, в котором объект понимается как только та деятельность, которая связана с исполнением Конституции и законов.

Предметом надзора являются акты и действия органов государственного управления и их должностных лиц. Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

· надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

· надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

· надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· надзор за исполнением законов судебными приставами;

· надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

· уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

· координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Субъекты прокурорского надзора - то должностное лицо прокуратуры, которое наделено полномочиями осуществления надзора.

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Также полномочия прокурора определяются УПК РФ и другими федеральными законами.

Задача

Помощник прокурора Омской области по делам несовершеннолетних, юрист 1 класса Севостьянов Л.А., осуществляя проверку исполнения законодательства о труде несовершеннолетних, вскрыла следующие факты: на работу несовершеннолетние принимаются без предварительного медицинского осмотра и в последующем такому осмотру не подвергаются. На день проверки (15 мая) никто из постоянно работающих 136 подростков не проходил повторную проверку медосмотра. Без медосмотра приняты на работу несовершеннолетние Иванов А.И., Хоптякова О.Н., Ситер Ф.Т. и др.

Мастер цеха №2 Зуев В.А. допустил к работе несовершеннолетнюю Дюдник С.Ю. на основании только одного заявления с просьбой о приеме на работу. Оформление на работу было произведено лишь спустя 2 месяца, о чем знали начальник цеха Светковский Б.В. и начальник отдела кадров завода Татаркин Е.Ф. ,мастера Дыбанина Н.Д., Тришакова А.Н.,(ОТК), Зуев В.А., Харин Г.Г.(цех №2) привлекали подростков Хромина А.И., Наумову Н.Н., Козун Н.Ю., Исаеву С.А. и многих других к ночным работам.

Директор завода Колосов Г.Г. сообщил в прокуратуру области, что ему о фактах нарушений трудового законодательства ничего не известно.

Как должен поступить прокурор? Составьте соответствующий акт прокурорского надзора.

Ответ: Поскольку по результатам прокурорской проверки была выявлена целая система нарушений трудового законодательства прокурор должен внести представление в дирекцию завода согласно ст. 24 Закона о прокуратуре. В течение месяца со дня внесения представления нарушения должны быть устранены, а о результатах принятых мер должно быть сообщено в письменной форме.

Прокурор также в представлении предлагает произвести мероприятия по устранению и дальнейшему предотвращению нарушений законодательства, а также о применении мер ответственности к лицам, допустившим данные нарушения

Список используемой литературы и нормативных актов

1. Конституция РФ.

2. ФЗ «О прокуратуре».

3. Комментарий к ФЗ «О прокуратуре РФ» // пособие М.Н. Маршунова. М.,1998.

4. Басков В.И., Коробейников. Прокурорский надзор. // М., 2000.

5. Чувилев А.А. Прокурорский надзор в РФ. // М.,1999.

6. Сухарев А.Я Прокурорский надзор. // учебник, М.,2006.

7. Винокуров Ю.Е Прокурорский надзор. // учебник, М.. 2004.

8. А. Казарина. Общий надзор: возможности и пределы.// «Законность» №7, 2003.