Управление в сфере экологии и природопользования

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства.

Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления). Четвериков В.С. Административное право: Учеб. пособие. -- 5-е изд., перераб. и доп. -- М.: ИНФРА-М, 2006.С.128-131.

Методы управления -- это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Основные из них:

· административные (командно-распорядительные) -- обеспечиваемые возможностью государственного принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района.

· экономические -- создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т.п.;

· социально-психологические методы управления представляют собой систему средств социального и психологического воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население данного района с целью обеспечения благоприятных погодных условий проживания человека, снижения заболеваемости населения, увеличение продолжительности жизни людей и способности их к труду, сохранение эстетической ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т.п. Эти методы реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

· организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнений окружающей среды, организацию малоотходных и безотходных технологий при использовании природных ресурсов. Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижения науки и техники.

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения.

Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются:

· нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

· учет природных объектов и ведение природных кадастров;

· осуществление мониторинга окружающей среды;

· экологический контроль, экспертиза и аудит;

· эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

· экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

· разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др. 

Изменения затронули как властные отношения по вертикали (федеральные органы государственной власти - органы государственной власти субъектов Российской Федерации - органы местного самоуправления), так и по горизонтали (между федеральными органами государственной власти).

Особое значение имело реформирование Министерства природных ресурсов Российской Федерации (передача подавляющего большинства правоприменительных полномочий вновь образованным подведомственным органам: Росприроднадзору, Росводресурсам, Рослесхозу, Роснедрам), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (образование Россельхознадзора, Росрыболовства), создание Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (передача последней ряда полномочий реорганизованных и ликвидированных федеральных органов исполнительной власти) и др.

20 мая 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Таким образом, вместо одного органа - Министерства природных ресурсов России было создано три - Министерство природных ресурсов России, Ростехнадзор (которая напрямую подчиняется премьеру), Росприроднадзор (которая находится в ведении министра природных ресурсов). Причем каждое из этих ведомств имеет свои территориальные органы в каждом субъекте Российский Федерации.

Кроме этих трех ведомств, окружающую среду фактически контролирует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития, а также Россельхознадзор, который тоже наделен полномочиями по регулированию природопользования и контроля за состоянием окружающей среды.

При этом полномочия этих органов не были четко определены, в результате чего произошло их дублирование, а, следовательно, общее увеличение численности аппарата при недостатке его в каждом конкретном органе. Например, контроль и надзор за водными биологическими ресурсами и средой их обитания возложены на Росприроднадзор и Россельхознадзор.

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), а функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

По некоторым оценкам только функциональными полномочиями по регулированию, надзору, контролю, управлению имуществом и т. п., в сферах управления использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2004 - 2005 гг. имели, как минимум, два Министерства, семь федеральных служб, шесть - федеральных агентств.

В то же время, не было предусмотрено ни одного управленческого подразделения, наделенного функциональной ответственностью и соответствующими полномочиями:

- по обеспечению сохранения природной среды в целом в стране, в отдельных регионах, в локальных и региональных природных системах и т. п.;

- по координации всей природопользовательской деятельности в стране и регионах; по координации всей совокупности воздействий и отдельных видов воздействий общества на природу;

- по научному обеспечению перехода России к «устойчивому природопользованию»;

- по разработке скоординированных комплексных методических и нормативных материалов для эколого-экономического анализа, оценок, прогнозов развития природопользования на единой методологической основе;

- по разработке комплексных оперативных и стратегических управленческих решений в едином научно-практическом ключе на федеральном и региональном уровне и т. д. и т. п.

В управленческой практике, все названное выше многообразие - из около 15 надзирающих и контролирующих органов управления, и около 23 органов, осуществляющих ограниченное, часто «номинальное» государственное управление региональным природопользованием, которым занимаются «курируемые» предприятия, - действует нескоординировано, неизбежно дублируя «выгодные» функции, неизбежно «переталкивая» в другие ведомства функции «невыгодные».

Дополнительные изменения в управление природопользованием и охраной окружающей среды по распределению прав, обязанностей и ответственности между уровнями власти внес Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122 - ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В сфере природопользования, среди основных изменений, внесенных этим законом, можно выделить перераспределение прав и ресурсов на уровень федеральный, а ответственности за состояние природной среды - на уровень региональных.

Практика 2005 г. выявила очевидную нерациональность складывающейся в этой сфере ситуации, в связи, с чем был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ от 31.12.2005 года.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Для выполнения этого положения Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199 целый ряд полномочий федеральных органов государственной власти был передан органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако передача данных полномочий не была подкреплена соответствующими правовыми актами, определяющими порядок их передачи, и достаточным финансированием. Это относится, прежде всего, к государственной экологической экспертизе и государственному экологическому контролю.

Таким образом, этим законом реализована попытка упорядочить нерациональные правовые положения, в том числе препятствующие нормализации ситуаций по многим отдельным вопросам охраны природы, сохранения благополучной среды проживания населения, природопользования.

Эти изменения, в основном, перераспределили права, ресурсы, обязанности, ответственность между уровнями власти и ведомствами при регулировании отношений в сферах ветеринарии, охраны здоровья граждан, охраны животного мира, охране окружающей среды, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, организации и проведения экологической экспертизы.

Так, с 1 января 2007г. полномочия по проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня от экспертных подразделений территориальных органов Росприроднадора и Ростехнадзора, организующих и проводящих государственную экологическую экспертизу, делегированы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Честин И.Е.. Структура и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере использования природных ресурсов и в области охраны окружающей среды: итоги 2004-2005 гг. (Аналитическая записка) - М., 2005.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

в) использование и охрана водных объектов;

г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

е) особо охраняемые природные территории;

ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

з) охрана атмосферного воздуха;

и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

к) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды играют подведомственные Министерству природных ресурсов РФ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство водных ресурсов, а также Федеральная служба по гидрометеорологи и мониторингу окружающей среды, подведомственная непосредственно Правительству.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральной службы и федеральных агентств. Оно самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в частности:

- о порядке государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых;

- о порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса;

- о порядке переоформления лицензий на пользование участками недр;

- методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;

- о порядке утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, расчетных лесосек; методики экономической оценки лесов;

- перечни противопожарных мероприятий, осуществляемых лесопользователями, и требования к разработке планов таких мероприятий;

- требования к использованию и охране водохранилищ, а также по другим вопросам, указанным в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства № 370 от 22 июля 2004 г. СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 10 августа 2004 г. N 608 утверждена структура Министерства (см. Приложение).

В соответствии с приказом Министерства природных ресурсов РФ от 10 мая 2006г. N 108 в центральном аппарате МПР России созданы отдельные Департамент государственной политики в области лесных и водных ресурсов и Департамент государственной политики в области геологии и недропользования. Ранее функции новых структурных подразделений выполнял Департамент государственной политики и регулирования в области природопользования.

Согласно приказу, расформирован Департамент науки, имущества и информатики. Функции, связанные с управлением имуществом МПР России, возложены на Департамент экономики и финансов, а организацию научно-исследовательских работ будут осуществлять профильные департаменты министерства.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 " была утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения и является:

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования;

- уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- осуществляет контроль и надзор:

· в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства);

· в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

· за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

· за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

· за использованием и охраной водных объектов;

· за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;

· за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

· за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

- государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий;

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.05.2007г. №315 "О полномочиях Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в области лесных отношений" внесены изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования."

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, вступившим в действии с 1 января 2007 г. функции осуществления государственного лесного контроля и надзора переданы субъектам Российской Федерации.

В полномочия региональных управлений Росприроднадзора дополнительно включены функции:

- государственного пожарного надзора в лесах;

- контроля за исполнением органами власти субъекта переданных им полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора;

- осуществления контроля за исполнением субъектом федерации переданных полномочий по организации государственного лесного контроля и ряда функций в соответствии с Водным кодексом России.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, наделенным функциями по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Свою деятельность оно осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы или подведомственные организации.

Агентство организует:

- государственное геологическое изучение недр и экспертизу проектов этого изучения;

- проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых; проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами;

- проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр.

Агентство осуществляет:

- отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам;

- выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на застройку;

- организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами;

- принятие решений о предоставлении права пользования участками недр, о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении этого права, ведение государственного учета по геологическому изучению недр;

- экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, использования имущественного комплекса, а также выполняет другие функции, указанные в Положении о нем, утвержденном постановлением Правительства от 17 июня 2004 г. СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Агентство реализует свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы (в том числе бассейновые) и через подведомственные организации.

Агентство организует:

- перераспределение водных ресурсов водных бассейнов, находящихся в федеральной собственности;

- подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов;

- подготовку и осуществление противопаводковых мероприятий;

- проведение государственной экспертизы схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Агентство осуществляет ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами и государственного водного кадастра, Российского регистра гидротехнических сооружений; управление водным фондом; планирование рационального использования водных объектов, а также другие функции, указанные в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства от 16 июня 2004 г. СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы или подведомственные организации.

Агентство организует:

- предоставление гражданам и юридическим лицам информации о лесном фонде;

- осуществляет государственный мониторинг лесов, государственный учет лесного фонда, владение, пользование и распоряжение информацией о лесном фонде;

- установление возраста рубок;

- утверждает расчеты лесосек;

- ведет государственный лесной кадастр;

- организует оказание лесопользователям помощи в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевными и посадочными материалами, проведение лесоустройства;

- осуществляет деятельность государственной лесной охраны Российской Федерации, за исключением функций государственного контроля и надзора.

Для реализации перечисленных и других функций, указанных в Положении, утвержденном Постановлением Правительства от 16 июня 2004 г. СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2565., Агентство наделено необходимыми правами.

Руководство деятельностью Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет Правительство.

Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Положение о Службе утверждено Постановлением Правительства № 372 от 23 июля 2004 г. СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262.

Свою деятельность Служба осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы. Она самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- инструкции о порядке организации и проведения государственного надзора за работами по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы;

- о порядке централизованного учета документов Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и методическом руководстве по комплектованию, учету, систематизации указанных документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях;

- устанавливает требования при проведении наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также при получении информационной продукции.

Служба организует составление прогнозов погоды, водности, урожая сельскохозяйственных культур, глобальных и региональных изменений климата, согласование в установленном порядке условий гидрометеорологического и гелиофизического обеспечения плавания судов, полетов летательных аппаратов, работы космонавтов в открытом космосе и т.д.

Служба осуществляет полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности по широкому кругу вопросов, указанных в Положении о ней.

Управление в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды Попов Л.Л. Административное право. - М., 2005 С.34-56.

осуществляют также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерство сельского хозяйства, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральное агентство геодезии и картографии и некоторые др.

Кроме того, в охране окружающей среды немалая роль принадлежит органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, гражданам и их общественным объединениям (движение "зеленых" и др.).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" была утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:

- органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

- специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

- органом государственного горного надзора;

- специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

- органом государственного энергетического надзора;

- специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы.

- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

1 февраля 2006 г. Постановлением Правительства Российской Федерации Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору уполномочена осуществлять государственный строительный надзор.

Задачи государственного строительного надзора - предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. Иванов О.П. Основные направления реформирования современной природно-ресурсной политики России // Использование и охрана природных ресурсов в России, №3, 2006г., с. 40-45.

Действующая в настоящее время в Российской Федерации система управления в области охраны окружающей среды и природопользования не может быть признана эффективной. Сохранение такого состояния системы может привести к ухудшению качества окружающей среды, и, как следствие, ухудшение состояния здоровья населения, что не позволит обеспечить конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.

Кроме того, создается прямая угроза экологической безопасности Российской Федерации и, следовательно, национальной безопасности.

Рассматривая несовершенства в управлении природопользованием государственным аппаратом России в середине первого десятилетия XXI века, можно выделить следующие, не исчерпывающие проблему, но определяющие некоторые основные направления для принятия мер по ликвидации изъянов в системе этого управления в целом.

Структуру органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования можно признать несовершенной. Нестабильность государственной стратегии в области охраны окружающей среды и природопользования, неопределенность властных полномочий органов исполнительной власти порождает серьезные проблемы при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения ее благоприятного качества.

В управлении природопользованием отсутствует функциональный орган, должный обеспечить единство управления единым объектом пользования; обеспечить биосферный, геосистемный, экосистемный подход к анализу, оценкам и выработке комплексных решений для регулирования природопользования в целом.

Никакое, самое дробное покомпонентное управление отдельными видами пользования отдельными элементами природы, не обеспечит системного, комплексного, ответственного, рационального управления развитием ситуации в целом.

Постоянная реорганизация органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, несогласованность действий органов управления, отсутствие нормативной правовой и нормативной технической базы не позволяют осуществлять эффективный экологический контроль, как предупредительный (экологическая экспертиза), так и текущий.

Управлять природопользованием должен один орган управления, поскольку объем управления Природа - один, неразделим, а процесс природопользования, несмотря на видовую дробность - также один. Отдельные, конкретные виды, использования отдельных видов природных ресурсов могут и должны управляться отдельными ведомствами и администрациями предприятиями. Процесс природопользования, то есть использования обществом в целом природы в целом - также целостен.

Одна из главных функций органа управления природопользованием должна состоять в координации отдельных видов деятельности по использованию отдельных компонентов Природы в рамках единой надведомственной общественно ориентированной государственной политики природопользования.

Другая - в разработке и последовательном проведении этой политики.

Третья - во взаимоувязке двух направлений в управлении природопользованием: оперативного, обеспечивающего текущую экономическую и социальную жизнь в стране и охрану состояния, природной среды; и стратегического, обеспечивающего длительный процесс перехода к рациональному природопользованию, соответствующему фазе «устойчивого развития» человечества.

Ориентация на эти, главные функции управления природопользованием в России должна быть одной из основных задач государственной власти в России начала XXI в.

Библиографический список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

3. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31.12.2005 г. № 199 - ФЗ.

4. Указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

5. Постановление Правительства от 16 июня 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов".

6. Постановление Правительства от 16 июня 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства".

7. Постановление Правительства от 17 июня 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию".

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации".

9. Постановление Правительства от 23 июля 2004 г № 372 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды".

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370".

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 24.05.2007г. №315 "О полномочиях Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в области лесных отношений".

13. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 10 августа 2004 г. N 608 "О структуре Министерства природных ресурсов РФ".

14. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 10 мая 2006 г. N 108 «О внесении изменений в структуру Министерства природных ресурсов Российской Федерации».

Литература

15. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. - М.: Зерцало, 2002.

16. Домнышева Е. У семи нянек экология без глазу // Парламентская газета. №197. 24 ноября 2006.

17. Иванов О.П. Основные направления реформирования современной природно-ресурсной политики России // Использование и охрана природных ресурсов в России, №3, 2006г., с. 40-45.

18. Лексин В.П. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 2. Идеология административной реформы и первый этап ее реализации // РЭЖ. №3, 2006

19. Попов Л.Л. Административное право. - М., 2005.

20. Честин И.Е.. Структура и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере использования природных ресурсов и в области охраны окружающей среды: итоги 2004-2005 гг. (Аналитическая записка) - М., 2005.

21. Четвериков В.С. Административное право. - М.: ИНФРА-М, 2006.

Структура департаментов Министерства природных ресурсов

1. Департамент государственной политики и регулирования в области

природопользования

Директор Департамента

Заместители директора Департамента

1. Отдел регулирования основ недропользования

2. Отдел ресурсов недр континентального шельфа, Мирового океана, Арктики и Антарктики

3. Отдел геологии и воспроизводства минерально-сырьевой базы

4. Отдел анализа и прогноза системного природопользования

5. Отдел нормативного правового регулирования основ лесопользования

6. Отдел регулирования воспроизводства и охраны лесного фонда

7. Отдел бассейнового регулирования

8. Отдел нормативного правового регулирования водных ресурсов

9. Аналитический отдел

2. Департамент экономики и финансов

Директор Департамента

Заместители директора Департамента

1. Отдел бюджетного планирования

2. Отдел экономики природопользования

3. Финансовый отдел

4. Отдел бухгалтерского учета

3. Департамент науки, имущества и информатики

Директор Департамента

Заместители директора Департамента

1. Отдел организации и координации НИОКР

2. Отдел информационных ресурсов и технологий

3. Отдел управления имуществом и капитального строительства

4. Отдел производственного контроля

4. Департамент управления делами и кадров

Директор Департамента

Заместители директора Департамента

1. Отдел кадров

2. Отдел делопроизводства

3. Административно-хозяйственный отдел

4. Спецотдел

5. Организационно-инспекторский отдел

6. Отдел оперативного контроля

5. Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды

Директор Департамента

Заместители директора Департамента

1. Отдел нормативного регулирования в сфере особо охраняемых природных территорий

2. Отдел рационального использования объектов животного мира

3. Отдел нормативного обеспечения государственной экологической экспертизы

4. Отдел водных биологических ресурсов и морской среды

6. Правовой Департамент

Директор Департамента

Заместители директора Департамента

1. Отдел законодательства о недрах и водного законодательства

2. Отдел лесного и смежного законодательства

3. Отдел законодательства об особо охраняемых природных территориях и животном мире

4. Отдел юридического сопровождения деятельности МПР России

5. Отдел судебной и судебно-аналитической работы

6. Отдел планирования и координации взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации

7. Департамент международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования

Директор Департамента

Заместители директора Департамента

1. Отдел сотрудничества со странами СНГ

2. Отдел регулирования двустороннего сотрудничества

3. Отдел конвенций, многосторонних соглашений и межгосударственных программ

4. Отдел сотрудничества с международными организациями и ЕС

5. Отдел протокола и загранкомандирований