Характеристика действующего пенсионного законодательства

Введение

2001 год по праву можно назвать годом кардинальной реформы пенсионной системы Российской Федерации. В этом году был принят ряд законов, в соответствии с которыми начиная с 1 января 2002 года основанная на чисто распределительном принципе пенсионная система была заменена смешанной системой, сочетающей в себе распределительный и накопительный принципы.

Пенсионная система Российской Федерации довольна сложна. Однако, в целях данной статьи, достаточно выделить ее основные, базовые черты. В соответствии с действующим законодательством, трудовая пенсия, т.е. пенсия, выплачиваемая по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца, состоит из трех основных элементов:

1) Базовая пенсия. Для большинства пенсионеров - базовая пенсия одинакова и равна 450 руб. Более высокая базовая пенсия (900 руб.) выплачивается по достижении 80-летнего возраста и по инвалидности 1-й группы. При наличии иждивенцев, на каждого иждивенца дополнительно выплачивается по 150 руб., но не более 450 руб. Более низкая базовая пенсия, равная 225 руб., выплачивается по случаю потери кормильца, за исключением круглых сирот, которые получают 450 руб.

В соответствии с законом «Размер базовой части трудовой пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на соответствующий финансовый год». Кроме того, тот же закон предусматривает возможность поэтапного приближения размера базовой пенсии к величине прожиточного минимума пенсионера.

2) Страховая пенсия. Страховая пенсия основана на условно накопительном принципе, суть которого заключается в следующем. При выходе застрахованного лица на пенсию, проводится расчет условного пенсионного капитала, равного сумме поступивших в ПФ РФ страховых взносов, увеличенных в соответствии с некоторым индексом. Для лиц, уже заработавших некоторые пенсионные права, по состоянию на 1 января 2002 года, рассчитывается «начальный» пенсионный капитал, который будет увеличиваться за счет будущих взносов.

Примечание. С математической точки зрения расчет условных и реальных накоплений - аналогичен. Единственное отличие заключается в том, что место нормы доходности в расчете занимает процент изменения индекса, например, при индексации в соответствии с ростом заработной платы это будет процент роста зарплаты.

Для расчета размера страховой пенсии условный капитал делится на ожидаемую продолжительность выплаты трудовой пенсии на день назначения пенсии.

Размер страховой части трудовой пенсии подлежит индексации. Если абстрагироваться от подробностей, размер индексации будет определяться «Индексом роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий».

Страховая часть трудовой пенсии, равно как и базовая, основана на солидарно распределительном принципе. Никаких реальных накоплений не возникает, и пенсия выплачивается из текущих взносов. Поэтому их можно рассматривать как элементы единой распределительной системы. При этом, как следует из вышесказанного, размер этих двух частей пенсии по-разному начисляется и по-разному индексируется.

3) Накопительная пенсия. В отличие от страховой части, накопительная часть трудовой пенсии основана на реальных накоплениях, т.е. на реальном инвестировании страховых взносов, направляемых на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий. Для расчета размера накопительной пенсии, реальные накопления делятся на ожидаемую продолжительность выплаты трудовой пенсии на день назначения пенсии.

Размер накопительной части трудовой пенсии подлежит индексации с учетом доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений.

Финансирование. Базовая часть пенсии финансируется за счет социального налога, а страховая и накопительная части пенсии - за счет страхового взноса. В свою очередь, страховой взнос делится на страховую и накопительную части.

Для большинства плательщиков ставка налога на базовую часть пенсии равна 14% от размера заработной платы, а для организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, - 10.3%.

Для большинства плательщиков тариф страхового взноса (на страховую и накопительную части пенсии) равен ставке налога на базовую пенсию. Разделение ставки на страховую и накопительную части зависит от года рождения застрахованного. В целях данной статьи достаточно упомянуть, что для лиц 1967 года рождения и моложе доля взноса на накопительную часть пенсии будет начиная с 2006 года равна 6%.

В заключение следует отметить, что начиная с 2002 года в Российской Федерации действует регрессивная шкала социального налога. Поэтому вышеуказанные 14% уплачиваются только с первых ста тысяч рублей годового заработка. С последующих двухсот тысяч рублей ставка составляет 7.9%, с доходов от 300 до 600 тыс. руб. - 3.95%, а с доходов свыше 600 тыс. руб. пенсионный налог/взнос не взимается.

Аналитический портал «Пенсионный консультант»

Историю развития системы пенсионного обеспечения в нашей стране можно разделить на несколько этапов. Еще в восьмидесятые годы XIX столетия Общество для содействия русской промышленности и торговли поставило вопрос об устройстве в России государственной кассы страхования рабочих от несчастных случаев на производстве и государственной пенсионной кассы для трудящихся.1 Пенсионные кассы страхового типа появились в России в 1888 г. на железных дорогах. Далее они стали образовываться в разных ведомствах. Существовали эмеритальные, пенсионные и страховые кассы. Фактически все государственные служащие состояли членами этих касс. Все крупные промышленные предприятия имели свои отдельные кассы или создавали объединенные. Расчеты страховых тарифов и актуарные расчеты пенсионных схем базировались на четкой земской и отраслевой статистике, рассчитывались не только таблицы смертности, но и таблицы инвалидности. К уставам касс прилагались таблицы размеров выплат, которые рассчитывались по правилам теории страхования жизни с учетом условий назначения пенсий, статистики смертности, инвалидности и норм роста капитала.

Эмеритальные кассы обеспечивали выплаты пособий и пенсий своим участникам, как правило, четырех видов:

пенсия по выслуге лет;

пенсии по инвалидности;

вдовьи и сиротские пенсии;

пособия по увольнению и/или сокращению штатов до выслуги и установленного числа лет.

Характерен следующий факт: в 1908 г. в Эмеритальной кассе инженеров путей сообщения были сделаны актуарные расчеты вплоть до 2062 г. Как видим, в дореволюционной России пенсионным делом и страхованием жизни занимались очень серьезно и планировали надолго.

Второй этап развития пенсионной системы начался после Октябрьской социалистической революции. Одним из первых Декретов Советской России был Декрет от 10 ноября 1917 г. «Об увеличении пенсий рабочим, пострадавшим от несчастных случаев». В нем Совет Народных Комиссаров постановил: «страховому товариществу предоставляется производить позаимствования из пенсионного фонда на увеличение пенсий пострадавшим от несчастных случаев, на 100%». Первоначально политика в этом вопросе обуславливалась стремлением осуществить свои социально-экономические преобразования на базе прежних экономических отношений. В сообщении от 30 октября 1917 года «О социальном страховании», отмечалось, что рабоче-крестьянское правительство приступает к изданию декретов о полном социальном страховании на основе следующих рабочих страховых лозунгов:

распространение страхования на всех без исключения наемных рабочих, а также городскую и сельскую бедноту;

распространение страхования на все виды потери трудоспособности, а именно на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также и безработицы;

возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей;

возмещение полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы;

полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях.

Однако уже через год вышло «Положение о социальном обеспечении трудящихся», утвержденное Советом народных комиссаров 31 октября 1918. В нем был намечен переход от принципов социального страхования к социальному обеспечению всех членов трудовой коммуны, хотя среди источников средств на социальное обеспечение были названы работодатели, частных предприятий, национализированных и государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, сельских хозяев и пр. Такой переход объяснялся экономическими условиями «военного коммунизма». Создание единой государственной системы социального обеспечения привело к ликвидации страховых товариществ.В период Новой экономической политики (НЭП), в связи с переходом предприятий на хозяйственный расчет, был осуществлен и переход от государственного социального обеспечения к социальному страхованию. В соответствии с декретом Совета Народных Комиссаров от 15 ноября 1921 года «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» обеспечение за счет государства было заменено обеспечением в порядке социального страхования, т.е. специальных фондов, формирующихся за счет взносов, уплачиваемых всем учреждениями, предприятиями, хозяйствами, пользующимися наемным трудом.

Параллельно с социальным страхованием развивается и государственное социальное обеспечение. Таким образом, в двадцатые годы используются две различные организационно-правовые формы: социальное страхование и социальное обеспечение, имеющие различные механизмы формирования и расходования средств.Начиная с 30-х годов государственная политика в области социальной защиты, все больше делает акцент на развитии и расширении государственного обеспечения. В результате проведенной реформы социальной защиты пенсионное обеспечение стало осуществляться в форме непосредственно государственного обеспечения. Расходы на выплату пенсий работающим пенсионерам стали финансироваться из бюджетных средств, а выплата таких пенсий была передана органам социального обеспечения. Кроме того, получили широкое распространение льготные пенсии. Контингент имеющих право на льготы определялся обширными перечнями профессий и должностей. Льготы заключались в понижении возраста, дающего право на пенсию по старости, а также в понижении стажа, дающего право на эту пенсию. В 1946-1956 гг. сложилось довольно сложное законодательство о льготных пенсиях, что привело к существованию двух параллельных систем.

Начиная с 30-х годов государственная политика в области социальной защиты, все больше делает акцент на развитии и расширении государственного обеспечения. В результате проведенной реформы социальной защиты пенсионное обеспечение стало осуществляться в форме непосредственно государственного обеспечения. Расходы на выплату пенсий работающим пенсионерам стали финансироваться из бюджетных средств, а выплата таких пенсий была передана органам социального обеспечения. Кроме того, получили широкое распространение льготные пенсии. Контингент имеющих право на льготы определялся обширными перечнями профессий и должностей. Льготы заключались в понижении возраста, дающего право на пенсию по старости, а также в понижении стажа, дающего право на эту пенсию. В 1946-1956 гг. сложилось довольно сложное законодательство о льготных пенсиях, что привело к существованию двух параллельных систем.В связи со сложившейся ситуацией, для упорядочения процесса пенсионирования 14 июля 1956 году был принят Закон СССР «О государственных пенсиях», вступивший в силу с 1 октября того же года. В этом же году Советом Министров СССР было издано Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий (Свод законов СССР, т. 2, с. 532, 1990 г.), а также постановлением Совета Министров СССР от 22 августа 1956 г. № 1173 утверждены списки производств, цехов, профессий и должностей, работа в которых дает право на государственную пенсию на льготных условиях и в льготных размерах (Список №1 производств, цехов, профессий и должностей на подземных работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, работа в которых дает право на государственную пенсию на льготных условиях и в льготных размерах и Список №2 производств, цехов, профессий и должностей с тяжелыми условиями труда, работа в которых дает право на государственную пенсию на льготных условиях и в льготных размерах). Новым законом были значительно повышены размеры пенсии. Коэффициент замещения составлял от 50 до 100% заработка. Кроме того, были установлены различные надбавки, существенно повысившие уровень пенсионного обеспечения. Впервые закон установил возможность назначения пенсии при неполном трудовом стаже - в размере пропорциональном этому стажу. Но все это не изменило основу, сложившуюся в 30-е годы организационно-правовую форму пенсионного обеспечения.

Следует сказать, что недостатки пенсионной системы, побудившие начать ее реформирование в 1956 году, через некоторое время в полной мере проявились и после проведения пенсионной реформы 1956 года: несдерживаемый рост численности пенсионеров, получающих льготные пенсии; расширение круга лиц, получающих одновременно и пенсию и заработную плату; существенное отставание темпа роста размера пенсий от темпов роста заработной платы, ведущие как к уравнительности пенсионного обеспечения, так и к неуклонному снижению коэффициента замещения заработной платы; и, самое главное, неуклонный рост бюджетных расходов на выплаты пенсий.

Новый этап берет начало в связи с созданием новой российской государственности и либерализацией экономики. Согласно действующей Конституции, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

В отличие от административно-командной системы, характерными чертами которой является общественное (а в действительности, зачастую, - государственная) собственность практически на все экономические ресурсы в новой экономической системе происходит расширение свободы экономических действий хозяйствующих субъектов, снятие ограничений на экономическую деятельность, раскрепощение предпринимательства. Личность перестает быть объектом воздействия со стороны государства и строит отношения с окружающей реальностью по принципу свободного выбора норм, ценностей, правил. Естественно, что в переходный период, в течение которого происходит переход от прежней устойчивой социальной системы к качественно новой, в различных областях экономики, и, в первую очередь, в социальной сфере возникают кризисные ситуации.

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Одной из очевидных тенденций нашего времени является растущая зависимость государств друг от друга, а также от международных организаций. Сейчас правовая система практически любой страны мира строится с учетом ее участия в деятельности международного сообщества. Государства взаимодействуют между собой по широчайшему кругу вопросов, от военного сотрудничества до сотрудничества в области социального обеспечения и здравоохранения. Поэтому нормы международного права играют в современном мире определяющую роль и очень часто служат ориентиром при формировании полномочными органами соответствующего государства национального законодательства.

Это в полной мере относится и к России. Уже в преамбуле действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. говорится о том, что многонациональный народ России принимает Конституцию, сознавая себя частью мирового сообщества.

Пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем самым Конституция России включает во внутреннее право нашей страны общепризнанные принципы и нормы международного права, а также закрепляет примат международного договорного права над внутригосударственным. При этом по логике вещей приоритет по отношению к российскому законодательству имеют не только международные договоры, но и указанные принципы и нормы.

Изложенные обстоятельства предопределяют актуальность рассматриваемой в настоящей публикации темы международного сотрудничества в такой важной для человека сфере как пенсионное обеспечение, которое является основой системы социальной защиты любой страны.

Статья 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1> понимает под международным договором Российской Федерации международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования <2>. Изложенная дефиниция согласуется с определением международного договора, которое содержится в Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. и Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года.

Общепризнанные нормы и принципы международного права можно определить как положения, которые признаны всеми или большинством государств и имеют для них обязательную силу. Как правило, создаются такие нормы и принципы мировым сообществом в целом. Их отличает универсальность и глобальность распространения, чем они отличаются от региональных и партикулярных (локальных) норм международного права. Общепризнанные принципы и нормы, в первую очередь, регулируют вопросы прав человека.

Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) 10 декабря 1948 г. <1>, провозглашает, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства (статья 22). В статье 25 Декларации закрепляется право человека на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

Изначально по своей правовой природе указанная Декларация имела рекомендательный характер. Но затем, как отмечает О.И. Тиунов, "положения Всеобщей декларации прав человека стали благодаря практике государств восприниматься как обычно-правовые эталоны, согласно которым следует устанавливать национальное законодательство" <1>. В настоящее время положения Декларации относятся к общепризнанным нормам и принципам международного права и, следовательно, являются составной частью российской правовой системы.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, связанный с развитием норм Декларации, был принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года <1>. Участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, а также на достаточный жизненный уровень и на непрерывное улучшение условий жизни.

Российская Федерация участвует в этом Пакте как правопреемник Союза ССР, который в 1968 г. его подписал, а в 1973 г. ратифицировал.

Конституция России в соответствии с нормами Декларации и Пакта признает нашу страну социальным государством и предусматривает установление государственных пенсий и иных гарантий социальной защиты. Статья 39 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Отметим, что нормы о социальном обеспечении, закрепленные в Декларации и Пакте, находят свое выражение не только во внутригосударственном законодательстве, но и в региональных международных актах. В этом случае "универсальное международное право содействует прогрессу региональных систем, передавая им опыт" <1>. Так, 26 мая 1995 г. в г. Минске в рамках деятельности Содружества Независимых Государств (СНГ) Российской Федерацией, Арменией, Белоруссией, Грузией, Киргизией, Молдавией и Таджикистаном была подписана Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека <2>.

В этой Конвенции выражается приверженность указанных государств Декларации и Пакту и подтверждены их основополагающие нормы о правах человека. Например, утверждается, что каждый человек имеет право на социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей и в других случаях, установленных национальным законодательством. При этом в целях обеспечения эффективного осуществления права на социальную и медицинскую помощь Договаривающиеся Стороны обязуются обеспечить, чтобы любое лицо, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности, за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, получало необходимую помощь, а в случае болезни - уход, необходимый в его состоянии.

Исключительную роль в установлении стандартов пенсионного обеспечения и развитии международного пенсионного права играет Международная организация труда (МОТ).

МОТ была создана при Лиге Наций в соответствии с Мирным Договором между союзными и объединившимися державами и Германией от 28 июня 1919 г. (Версальский мирный договор). При этом во внимание принималось, что Лига Наций имеет целью установление всеобщего мира и что такой мир может быть основан лишь на принципе социальной справедливости. Кроме того, отмечалась настоятельная необходимость улучшения условий труда, к которым были отнесены и условия пенсионного обеспечения.

В Декларации относительно целей и задач Международной организации труда, принятой Генеральной конференцией МОТ 10 мая 1944 г., было признано торжественное обязательство этой организации способствовать принятию странами мира программ, имеющих целью, в том числе, расширение социального обеспечения с тем, чтобы обеспечить основной доход для всех нуждающихся в такой защите и полное медицинское обслуживание.

Сейчас МОТ является специализированным учреждением ООН, причем одним из наиболее крупных и авторитетных. Как замечает З.С. Богатыренко, "за периоды своей деятельности МОТ выдержала испытание временем и приобрела универсальный представительный характер: число государств - членов организации возросло более чем в четыре раза, с 42 при ее создании до 177 по состоянию на 15 декабря 2004 г., а численность проживающих в них людей превысила 98 процентов населения мира" <1>.

Деятельность МОТ основывается на принципе трипартизма, поскольку в ней от каждого члена организации участвуют представители правительства, союзов работодателей и объединений работников. Российская Федерация является участником МОТ. На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. N 606 правительственную сторону в МОТ в качестве головного федерального органа по сотрудничеству с этой международной организацией представляет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

МОТ, как и любая другая международная организация, в пределах своей компетенции выполняет регулирующую функцию, при помощи которой реализуются ее уставные цели и задачи. Для этого МОТ принимает по трудовым и социальным вопросам такие документы, как конвенции и рекомендации. Данные акты в отличие от Декларации и Пакта, которые имеют общий, программный характер, могут содержать конкретные условия пенсионного обеспечения.

Конвенции МОТ по правовой природе являются многосторонними международными договорами, которые в случае выполнения государствами - членами МОТ определенных национальным законодательством процедур, приобретают для них обязательную юридическую силу. Рекомендации МОТ, как следует из самого наименования, не влекут возникновения юридических обязательств в отношении указанных государств. Как правило, они дополняют и конкретизируют принятые конвенции МОТ. Вместе с тем нельзя не признать, что даже те документы МОТ, которые не обладают обязательной юридической силой, оказывают значительное влияние на нормативные правовые акты государств - участников МОТ и на их сотрудничество друг с другом.

Интересно, что первые акты МОТ по пенсионной проблематике появились еще до начала Второй мировой войны. В этот период не было издано единого акта, рассматривающего в комплексе все аспекты пенсионного обеспечения. Однако, в 1933 г. были приняты отдельно для лиц, занятых в сельском хозяйстве, и отдельно для трудящихся промышленных и торговых предприятий (и некоторых других категорий работников) шесть самостоятельных Конвенций N 35 - 40 по видам социальных рисков, подлежащих обязательному пенсионному страхованию (наступление старости, инвалидность, потеря кормильца) <1>, действующих и поныне.

В этих Конвенциях закрепляются основополагающие начала построения системы пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования, в полной мере отразившие опыт и представления о пенсиях того времени.

Провозглашается принцип обязательности страхования работающих лиц на случай потери кормильца, старости и инвалидности. Из данного правила национальным законодательством могут быть установлены исключения в отношении отдельных категорий граждан, например, трудящихся, получающих пенсию по старости или по инвалидности; трудящихся, заработная плата которых превышает определенную сумму; членов семьи предпринимателя. Могут быть исключены из системы обязательного пенсионного страхования и лица, которые в силу внутреннего правового регулирования имеют или будут иметь право на пособие по старости, по крайней мере равное в целом пенсии, предусматриваемой Конвенциями N 35 - 40. Так, в нашей стране, в которой обязательным пенсионным страхованием охвачено все работающее население, в том числе самозанятое, к этой системе не относятся военнослужащие и лица, приравненные к ним в пенсионном обеспечении, поскольку их пенсионирование осуществляется в особом порядке за счет средств федерального бюджета.

В Конвенциях N 35 - 40 определяются условия предоставления права на пенсионное обеспечение. Для пенсии по старости - это возраст и стаж. Согласно Конвенциям N 35 - 36 пенсионный возраст устанавливается национальным законодательством, но для застрахованных наемных работников не может превышать 65 лет. Конкретные стажевые требования для назначения пенсии по старости не указываются, при этом предусматривается, что право на эту пенсию может быть обусловлено завершением стажа, который может включать уплату минимального числа взносов с момента страхования, а также в течение установленного периода, непосредственно предшествующего наступлению страхового случая.

Конвенции N 37 - 38 определяют, что право на пенсию по инвалидности имеют лица, потерявшие трудоспособность и тем самым лишенные возможности получать достаточное вознаграждение.

На основании Конвенций N 39 - 40 система страхования в пользу вдов и сирот предоставляет право на пенсию по меньшей мере вдове, которая вновь не вышла замуж, и детям умершего застрахованного или получавшего пенсию лица.

В этих Конвенциях также предлагаются три возможных варианта исчисления размера пенсии. Этот размер может определяться в зависимости или независимо от стажа страхования и составлять либо фиксированную сумму, либо процент от заработной платы, принимаемой во внимание в целях страхования, либо меняться исходя из суммы выплаченных взносов.

Первым основополагающим международным кодифицированным документом в сфере социальной защиты, своеобразной "социальной библией", с полным основанием может быть названа Конвенция МОТ от 28 июня 1952 г. N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" <1>. Эта Конвенция охватывает все основные виды социального обеспечения.

В приложении к разделу XI Конвенции 1952 г. установлены периодические выплаты типичному получателю в процентах от утраченной заработной платы (так называемый коэффициент замещения), что является важным в свете определения уровня пенсионного обеспечения в стране.

К примеру, типичным получателем пенсии по старости признается мужчина с женой в пенсионном возрасте, пенсии по инвалидности - мужчина с женой и двумя детьми, пенсии по случаю потери кормильца - вдова с двумя детьми. Для этих типичных получателей пенсий предусматривается коэффициент замещения в размере 40 процентов. Тем самым фактически в данном случае этот размер коэффициента замещения устанавливается не для одного человека, а для нескольких, например, при пенсионировании по старости для семейной пары. При этом следует иметь в виду, что согласно статье 66 Конвенции 1952 г. коэффициент замещения определяется исходя из общей суммы заработной платы обычного взрослого рабочего (мужчины), под которым понимается лицо, считающееся типичным для неквалифицированного труда.

При определении коэффициента замещения необходимо учитывать условия, предусмотренные Конвенцией 1952 г. для назначения той или иной пенсии.

Так, согласно разделу V Конвенции охватываемым случаем для назначения пособия по старости является превышение установленного возраста, который по общему правилу составляет 65 лет. Пособием по старости обеспечиваются, в первую очередь, лица, которые до охватываемого случая приобрели в соответствии с установленными правилами стаж, который может быть 30-летним стажем уплаты взносов или работы по найму.

В целом положения Конвенции в этой части считаются выполненными, если пособие, исчисляемое в соответствии с положениями раздела XI, но на 10 процентов меньше размера, указанного в приложении к разделу XI для типичного получателя пособий, выдается по меньшей мере тем подлежащим обеспечению лицам, которые в соответствии с установленными правилами приобрели 10-летний стаж уплаты взносов или работы по найму или проживают в данной стране не менее 5 лет.

Проценты, указанные в приложении к разделу XI (коэффициент замещения), могут быть пропорционально сокращены в том случае, когда стаж уплаты взносов или работы по найму, требуемый для получения соответствующего сокращенному проценту пособия, превышает 10 лет, но меньше 30 лет.

Пособием по инвалидности на основании статьи 57 Конвенции 1952 г. обеспечиваются лица, которые до охватываемого случая приобрели в соответствии с установленными правилами стаж, который может быть 15-летним стажем уплаты взносов или работы по найму.

Также важно, что Конвенция 1952 г. предусматривает, что законодательство страны может предусматривать приостановление выдачи пособия лицам, имеющим на него право, но занимающимся какой-либо установленной деятельностью, приносящей доход.

Анализ условий пенсионного обеспечения, предусмотренных Конвенцией 1952 г. и пенсионным законодательством Российской Федерации, показывает, что российские пенсионные нормы значительно либеральнее (в части стажевых требований, пенсионного возраста, досрочного пенсионного обеспечения, возможности получения трудовой пенсии в период оплачиваемой работы).

Конвенции МОТ, которые затрагивают вопросы пенсионного обеспечения <1>, до настоящего времени не ратифицировались ни Советским Союзом, ни Российской Федерацией, однако это вовсе не означает, что их положения не учитываются в межгосударственных отношениях России с другими странами и что российское пенсионное законодательство не соответствует или противоречит нормам соответствующих документов МОТ.

Например, основной постулат Конвенции МОТ от 28 июня 1962 г. N 118 "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства" о предоставлении на своей территории иностранным гражданам и апатридам одинаковых прав со своими гражданами как в отношении распространения на них законодательства, так и в отношении права на пособия в каждой отрасли социального обеспечения в полной мере реализован в пенсионном законодательстве России.

В Федеральных законах от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <1> закрепляется правило, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, имеют право на пенсионное обеспечение на тех же условиях и основаниях, что и граждане нашей страны, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Изложенное правило согласуется с пунктом 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, устанавливающим, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Отметим, что гражданам Российской Федерации при соблюдении определенных законодательством условий пенсии в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) могут устанавливаться независимо от факта постоянного проживания на территории нашей страны. Как отмечает Ю.В. Воронин, "в данном положении было в полном объеме реализовано Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 18-П и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2001 г. N 49-О, согласно которым право на получение трудовой пенсии не может связываться с таким условием, как постоянное проживание в Российской Федерации. Государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначена пенсия, - в России или за ее пределами. Иное означало бы отказ Российского государства от выполнения вытекающей из статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации обязанности обеспечивать предоставление трудовых пенсий, установленных законом, гражданам, имеющим право на их получение" <1>.

Тем самым граждане Российской Федерации имеют полностью оправданное преимущество перед иностранцами в вопросе определения права на пенсионное обеспечение по нормам российского законодательства. Предоставление права на российскую пенсию всем иностранным гражданам вызывает сомнение не только с точки зрения правовой логики, но и здравого смысла.

В связи с изложенным можно сделать вывод, что по общему правилу для назначения иностранцу в Российской Федерации пенсии требуется подтверждение его правовой связи с нашей страной (для гражданина Российской Федерации такая связь выражается в гражданстве). В качестве такого подтверждения законодателем определен факт постоянного проживания в России.

Указанная Конвенция МОТ от 28 июня 1962 г. N 118 для нас интересна также тем обстоятельством, что она предусматривает возможность заключения многосторонних или двусторонних межгосударственных соглашений о выполнении обязательств по сохранению пенсионных прав, приобретенных или находящихся в процессе приобретения, признанных в соответствии с национальным законодательством за гражданами государства-контрагента. Это особенно актуально при переезде из одной страны в другую. Такая система должна предусматривать, в частности, суммирование стажа страхования, трудового стажа или периода проживания и приравненных к ним периодов в целях приобретения, сохранения или восстановления прав, а также определения размера пособий. По соглашению между заинтересованными государствами, расходы по выплате в рамках этой системы пособий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца либо распределяются между соответствующими участниками договора, либо их несет то государство, на территории которого проживает получатель. Тем самым в упомянутой Конвенции фактически закрепляются основы содержания двух базовых принципов построения международных пенсионных соглашений: в первом случае - принципа пропорциональности, во втором - территориальности.

Вопросам сохранения прав в социальной сфере полностью посвящена Конвенция МОТ от 21 июня 1982 г. N 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" <1>. В ней отмечается, что государства могут осуществлять вытекающие из Конвенции обязательства посредством двусторонних или многосторонних актов, гарантирующих выполнение этих обязательств на условиях, определяемых по взаимному соглашению сторон. Одним из таких обязательств согласно пункту 1 статьи 9 Конвенции от 21 июня 1982 г. N 157 является гарантия выплаты соответствующим государством денежных пособий по инвалидности, по старости, потере кормильца, пенсий в случае трудового увечья, а также пособий в случае смерти, право на которые приобретено по его законодательству, правомочным лицам, являющимся гражданами государства - контрагента, независимо от места их проживания, с учетом мер, которые, при необходимости, могут быть приняты в этих целях по соглашению между этими странами.

В рекомендации МОТ от 20 июня 1983 г. N 167 с аналогичным Конвенции от 21 июня 1982 г. N 157 наименованием в целях разъяснения принципов о сохранении приобретаемых и приобретенных социальных прав, закрепленных в конвенциях МОТ, и для содействия заключению договоров по социальному обеспечению между государствами - членами МОТ приводятся типовые положения для заключения двусторонних или многосторонних соглашений.

В этих типовых положениях предусматривается, что назначение пенсий по инвалидности, старости и по случаю потери кормильца производится либо методом пропорционального распределения, либо методом интеграции, связанной с проживанием, в соответствии с решением, принятым по взаимному соглашению Договаривающихся Сторон. Метод пропорционального распределения заключается в назначении лицу, подпадавшему под действие законодательства Договаривающихся Сторон, пенсии каждой из этих сторон исходя из продолжительности периодов, накопленных до возникновения страхового случая на основании своего законодательства и за счет собственных средств. Метод интеграции предусматривает назначение такому лицу пенсии только на основании законодательства Договаривающейся Стороны, на территории которой он проживает, за счет ее финансовых ресурсов. Вместе с тем указанная Рекомендация предусматривает и другие механизмы финансирования расходов по выплате пенсий, назначенных по интеграционному методу: а) распределение этих расходов между Договаривающимися Сторонами с учетом продолжительности периодов, накопленных до наступления страхового случая на основании своего законодательства; б) выплата стороне, на территории которой проживает лицо, другими Договаривающимися Сторонами на основании соглашения единовременной суммы исходя из участия лица в системе страхования каждой Договаривающейся Стороны, в обязанности которой не входит выплата пенсии.

С учетом изложенного, наряду с обозначенными выше пропорциональным (пенсионирование правомочного лица каждой из Договаривающихся Сторон из собственного бюджета исходя из величины пенсионных прав, приобретенных на ее территории) и территориальным (осуществление пенсионного обеспечения за счет и по законодательству государства, на территории которого проживают граждане одной из стран - участниц договора) принципами построения международных пенсионных договоров, можно выявить смешанный территориально-пропорциональный принцип, при котором пенсию назначает государство - участник соответствующего соглашения, на территории которого проживает заинтересованное лицо, но финансирование выплаты пенсии осуществляется и другими Договаривающимися Сторонами.

Примечательно, что в Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г., подписанной правительствами - участниками Совета Европы <1>, также отмечается исключительная важность заключения двусторонних и многосторонних соглашений в сфере социального обеспечения с тем, чтобы обеспечить: а) равенство граждан каждой из сторон и граждан другой стороны в области социального обеспечения в случае миграции работников из одной страны в другую; б) предоставление, сохранение и возобновление права в области социального обеспечения путем аккумуляции страхового стажа и стажа на соответствующих видах работ в соответствии с законодательством каждой из сторон.

Таким образом, межгосударственные соглашения являются основной формой сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения. Кстати, первый в Европе международный договор о социальном обеспечении был заключен между Францией и Италией в 1904 году. Он запретил дискриминацию по признаку национальности в социальном обеспечении. Это означало, что стороны обязались предоставлять мигрантам такие же права в области социального обеспечения, как и собственным гражданам <1>.

Совокупность таких международных соглашений является базой международного договорного пенсионного права России, которое достаточно развито.

Следует иметь в виду, что в Федеральных законах от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ повторяется для целей пенсионного обеспечения конституционное положение о приоритете норм международных договоров Российской Федерации по отношению к национальному законодательству.

В практическом плане это означает, что в случае противоречия правил нормативных правовых актов Российской Федерации правилам международного соглашения, регулирующего пенсионные правоотношения, по каким-либо вопросам органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, должны следовать исключительно правилам соответствующего договора.

Важно, что Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ распространяется на международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР.

В настоящее время при установлении и выплате пенсий Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами применяются 11 пенсионных международных договоров <1>, которые условно можно дифференцировать на две группы: соглашения, подписанные и ратифицированные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство - продолжатель СССР), и соглашения, подписанные Российской Федерацией.

С 1 января 2005 г. прекратило действовать Соглашение между СССР и Народной Республикой Болгарией о социальном обеспечении от 11 декабря 1959 г. в связи с его денонсацией в одностороннем порядке болгарской стороной.

Перечисленные Договоры комплексно регулируют вопросы пенсионного обеспечения граждан договаривающихся сторон, например, при их переселении на место жительства из одного государства - участника соглашения в другое.

Отдельно следует выделить Временное соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о гарантиях прав граждан, работавших в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в области пенсионного обеспечения от 15 января 1993 г. и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей города Байконур Республики Казахстан от 27 апреля 1996 г., поскольку эти Соглашения, в отличие от других названных договоров, направлены на установление порядка пенсионирования отдельных категорий граждан в связи с определенными обстоятельствами.

В первом случае, учитывая большое количество жителей Украины, трудившихся в северных регионах России, это граждане, проработавшие не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в местностях, приравненных к данным районам. При назначении пенсии в связи с работой на Крайнем Севере на территории Украины компетентные органы Российской Федерации производят возмещение расходов на выплату этой пенсии в той ее части, которая соответствует продолжительности трудового стажа, выработанного в районах Крайнего Севера или в приравненных к ним местностях, начиная с 1 января 1991 года. В этом ситуации часть пенсии, соответствующая продолжительности указанного трудового стажа рассчитывается по нормам законодательства Российской Федерации. При этом возмещение расходов производится до возникновения права на пенсионное обеспечение по законодательству Украины (с учетом Соглашения о гарантиях прав граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. <1>).

Во втором случае, принимая во внимание особый статус города Байконур как территории, которую Россия арендует у Казахстана, это жители названного города, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, граждане Республики Казахстан, граждане третьих государств и лица без гражданства, постоянно проживающие в городе Байконур. Их пенсионное страхование и обеспечение производится по нормам российского законодательства, а выплата пенсий осуществляется в российских рублях. Для установления права на пенсию, в том числе пенсий на льготных основаниях и за выслугу лет, учитывается трудовой стаж, приобретенный на территории любого из государств - участников Соглашения о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г, а также на территории бывшего СССР за время до вступления в силу названного Соглашения. Пенсионное обеспечение жителей г. Байконур осуществляет Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Байконур.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 статьи 24 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами.

Во многих случаях обязательным условием для вступления в силу международных договоров является их ратификация. Ратификация - это акт утверждения международного договора высшими органами государственной власти, выражающий согласие на его обязательность <1>. В частности, ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; при заключении которых стороны условились о последующей ратификации (статья 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ).

Например, 5 ноября 1999 г. в г. Баку было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, которое должно вступить в силу с даты последнего письменного уведомления о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу.

До настоящего времени указанное Соглашение не ратифицировано Россией, не вступило в силу и соответственно не может применяться при осуществлении пенсионного обеспечения в нашей стране.

Отметим, что в подписанной редакции ратификация данного Соглашения нецелесообразна, поскольку она не учитывает коренные преобразования пенсионной системы в Российской Федерации.

Условием вступления в силу подписанных Российской Федерацией международных договоров может являться и ратификация их странами-контрагентами. В связи с этим имеется и обратный пример. Так, 25 июня 1993 г. было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики в области пенсионного обеспечения. Это Соглашение было ратифицировано Россией Федеральным законом от 27 ноября 1996 г. N 142-ФЗ, однако, в силу не вступило из-за того, что не было ратифицировано Эстонией. В ходе переговорного процесса стороны достигли договоренности, что Соглашение будет ратифицировано Эстонской Республикой после внесения в него ряда изменений.

В связи с этим 5 ноября 2002 г. был подписан Протокол о внесении изменений в названное Соглашение, который Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2006 г. N 409 был внесен на ратификацию в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации Постановлением от 15 ноября 2006 г. N 3719-4 ГД приняла Федеральный закон "О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения от 25 июня 1993 года".

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрил данный Федеральный закон Постановлением от 24 ноября 2006 г. N 372-СФ.

Тем самым достаточно скоро можно ожидать вступления в силу пенсионного договора и в отношениях еще с одной бывшей республикой СССР - Эстонией.

В преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ декларируется, что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Статья 31 этого Федерального закона конкретизирует, что вступившие в силу международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ, иными актами российского законодательства. Как отмечает Лукашук И.И., принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву обязывает государства добросовестно проводить в жизнь постановления договора в международной и внутренней сфере. Добросовестное выполнение означает, что стороны обязаны сделать все от них зависящее для реализации договора во всей полноте. Отказ от договора допустим только в соответствии с международным правом. Нельзя ссылаться на свое внутреннее право как на основание для невыполнения договора <1>.

С практической точки зрения наибольшее значение при осуществлении пенсионного обеспечения имеют международные договоры, заключенные с государствами - республиками бывшего СССР, в первую очередь, Соглашение от 13 марта 1992 г., поскольку между странами - участниками этих договоров протекают активные миграционные процессы и, как следствие, под их действие подпадает достаточно большое количество граждан.

Упомянутые Соглашения (в том числе и подписанные, но пока не вступившие в силу договора с Эстонией и Азербайджаном) основаны на территориальном принципе. Если, например, пенсионер переехал из Таджикистана на постоянное место жительство в Российскую Федерацию, то ему будет назначена российская пенсия, а выплата таджикской пенсии будет прекращена. Все расходы, связанные с пенсионированием по таким договорам, несет государство, предоставляющее обеспечение. Взаимные расчеты между государствами не производятся. Общим для этих договоров является положение, предусматривающее учет стажа, приобретенного на территории договаривающихся сторон, а также бывшего СССР и исчисление пенсий из заработка (дохода) за периоды работы, которые засчитываются в стаж.

Примечательно, что из содержания территориальных договоров следует, что одно из государств, заключивших соответствующее соглашение, по определенным причинам (например, развитие миграционных процессов, более высокий уровень пенсионного обеспечения) может нести большие расходы по его реализации, чем другое государство, причем отвечать в данном случае приходится и по обязательствам своего контрагента за пенсионные права, приобретенные на его территории. Поэтому представляется, что пенсионные соглашения, базирующиеся на территориальном принципе, могут быть актуальны в определенный период времени в отношениях между государствами, имеющими не просто тесные связи в области экономики и политики, а совместное историческое прошлое, настоящее или, допустим, намерения на будущее. При этом такие соглашения, как правило, направлены на решение конкретных задач.

В частности, правительства государств - участников Соглашения от 13 марта 1992 г., как отмечается в его преамбуле, заключили это Соглашение, признавая, что государства - участники СНГ имеют обязательства в отношении нетрудоспособных лиц, которые приобрели право на пенсионное обеспечение на их территории или на территории других республик за период их вхождения в СССР и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения. Тем самым главной целью Соглашения от 13 марта 1992 г. фактически является сохранение пенсионных прав граждан, приобретенных в советское время. Это справедливо и по отношению к иным договорам, которые заключила Российская Федерация с государствами - республиками бывшего СССР.

Указанные Соглашения успешно выполняли и выполняют свою задачу по учету интересов тех поколений граждан, которые имеют стаж работы в СССР. Однако чем больше проходит времени с момента распада Советского Союза (а прошло уже 15 лет), чем больше на место жительства в нашу страну из государств ближнего зарубежья переселяется граждан со стажем работы в данных государствах, тем сильнее видна необходимость пересмотра и корректировки соответствующих договоров.

Более того, территориальные соглашения морально устарели и по причинам несоответствия их положений идеологии и основополагающим принципам пенсионной реформы, практическая реализация которой началась в Российской Федерации 1 января 2002 г., а также в связи с изменением законодательства государств-контрагентов. Поэтому возникают трудности при их реализации в современных, заметно изменившихся, условиях.

Обозначим следующие вопросы.

1. Как упоминалось выше, на основании норм территориальных договоров, например Соглашения от 13 марта 1992 г., пенсионное обеспечение граждан государств - участников соглашений и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на территории которого они проживают. При этом для установления права на пенсию, в том числе на льготных основаниях и за выслугу лет, учитывается трудовой стаж, приобретенный на территории любого из государств - участников соглашений, а также на территории бывшего СССР за время до вступления в силу соглашений, а исчисление пенсии производится из заработка (дохода) за периоды работы, которые учитываются в трудовой стаж.

В настоящее время согласно Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ при определении права на трудовую пенсию в Российской Федерации принимается во внимание страховой стаж, то есть суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в ПФР, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. Согласно Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <1> право на обязательное пенсионное страхование реализуется только в случае уплаты страховых взносов, которые являются индивидуально возмездными платежами и поэтому строго персонифицированы. Следовательно, приравнивание периодов работы лиц в государствах - участниках соответствующих соглашений к периодам работы в России приводит к неэквивалентности положения сторон.

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ не предусматривает возможности исчисления трудовой пенсии из среднемесячного заработка. Согласно данному Федеральному закону названная пенсия может состоять из базовой, страховой и накопительной частей. При этом размер страховой части трудовой пенсии определяется из расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, который формируется после 1 января 2002 г. за счет общей суммы страховых взносов и иных поступлений в ПФР. Установление накопительной части трудовой пенсии осуществляется при наличии средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица. Поэтому для определения размера страховой и накопительной частей трудовой пенсии юридическое значение имеет не стаж и заработок, а поступившие на индивидуальный лицевой счет застрахованного лица страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Таким образом, страховая часть трудовой пенсии лицам, прибывшим из иных государств, может быть исчислена только из преобразованных в расчетный пенсионный капитал пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 года.

2. При оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. применяется только фактический среднемесячный заработок гражданина, имевший место до указанной даты. Данный заработок за 2000 - 2001 годы определяется по сведениям индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования, а за любые 60 месяцев подряд - на основании документов, выдаваемых в установленном порядке работодателями либо государственными (муниципальными) органами. Тем самым законодательством устанавливаются достаточно жесткие требования к подтверждению среднемесячного заработка, используемого в целях оценки пенсионных прав. Однако в отношении граждан, прибывших из государств - участников территориальных соглашений после 1 января 2002 г., нормы о подтверждении заработка по сведениям индивидуального (персонифицированного) учета не могут применяться, поскольку они не были зарегистрированы в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации. При этом справки о заработке, выданные работодателями или соответствующими органами по месту предыдущего проживания прибывающих в Россию граждан, принимаются без легализации и практически не проверяемы. Таким образом, в данной ситуации лица, прибывшие из этих государств, находятся в более выгодных по сравнению с российскими гражданами условиях.

3. Международные соглашения, основанные на принципе территориальности, не решают проблему лиц, которые приобретут пенсионные накопления, за счет которых финансируется накопительная часть трудовой пенсии, и выедут из Российской Федерации в другое государство.

Здесь надо отметить, что согласно статье 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование признаются индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет ПФР и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. При переезде лиц, работавших в России, в страны - участники территориальных соглашений принцип, заложенный в само понятие страховых взносов, не работает, поскольку в большинстве случаев такие граждане не могут получать российскую пенсию.

Кроме того, указанные лица не смогут получать и некоторые виды дополнительного материального обеспечения, которое назначается отдельным категориям граждан к пенсии. К примеру, дополнительное материальное обеспечение на основании Федерального закона от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией". Учитывая содержание преамбулы этого Федерального закона, данный вид дополнительного обеспечения устанавливается только к пенсиям, назначенным в соответствии с российским законодательством. Соответственно, гражданину Российской Федерации, проживающему в той же Белоруссии или на Украине, не может быть установлено дополнительное материальное обеспечение, поскольку по нормам Соглашения от 13 марта 1992 г. он должен получать пенсию, назначенную согласно белорусскому или украинскому законодательству.

4. На момент вступления в силу Соглашения от 13 марта 1992 г. пенсионные законодательства государств - участников данного Соглашения были фактически идентичными, и это делало его удобным с точки зрения практики применения. К настоящему времени системы пенсионного и социального обеспечения многих стран - республик бывшего СССР существенным образом отличаются друг от друга, что негативно сказывается на реализации территориальных договоров. (Кстати, этот факт говорит также о том, что статья 4 Соглашения от 13 марта 1992 г., предусматривающая проведение государствами - участниками Соглашения политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении, не соблюдается.)

Например, в этих соглашениях заложена норма, что при переселении пенсионера с территории одного государства на территорию другого выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства пенсионера.

В Республике Казахстан пенсионное обеспечение граждан с 1 января 1998 г. осуществляется на основании Закона Республики Казахстан от 20 июня 1997 г. N 136-1 "О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан". Система пенсионного обеспечения Республики Казахстан представляет собой трехуровневую модель. Первый компонент - распределительный или солидарный. В этой системе сохранены обязательства государства перед пенсионерами, вышедшими на пенсию до 1 января 1998 года. Пенсионные выплаты данным гражданам производятся Государственным центром по выплате пенсий из республиканского бюджета. Второй компонент - накопительный, схемой которого является модель с установленными взносами, по которой размеры пенсий зависят от суммы уплаченных обязательных взносов. Третий компонент - добровольный, в котором каждый гражданин может заключать с накопительным фондом договор о пенсионном обеспечении за счет личных добровольных взносов.

Согласно Закону Республики Казахстан от 16 июня 1997 г. N 126 "О государственных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан" с 1 января 1998 г. социальное обеспечение по инвалидности, по случаю потери кормильца, по возрасту выплачивается из государственного бюджета в форме социальных пособий и представляет собой ежемесячные выплаты денежных средств гражданам, нуждающимся в их получении и не находящимся на полном государственном содержании.

Социальные пособия не могут быть меньше размеров пенсий, получаемых до реформы. Они назначаются органами социальной защиты населения в размере определенных законом месячных показателей и выплачиваются отделениями Государственного центра по выплате пенсий на местах.

Право на пособие по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении. При этом на всех членов семьи назначается одно общее пособие. По требованию члена семьи его доля пособия выделяется и выплачивается ему отдельно.

Пособия по возрасту назначаются гражданам при отсутствии права на пенсионные выплаты из Государственного центра по выплате пенсий, накопительных пенсионных фондов при достижении пенсионного возраста, либо при получении пенсионных выплат менее минимальной пенсии.

Пособия по инвалидности назначаются в случае наступления инвалидности, независимо от того, прекращена работа ко времени обращения за пособием или продолжается.

С учетом вышесказанного возникал вопрос о правомерности продолжения выплаты пенсий гражданам Российской Федерации в случае их переезда в Республику Казахстан, где не предусмотрены пенсии того же вида, в частности по инвалидности, по случаю потери кормильца, а гражданам по тому же основанию устанавливаются государственные пособия в соответствии с казахстанским законодательством.

Кроме того, в случае переезда граждан Республики Казахстан в Российскую Федерацию, получавших государственные пособия, существовал вопрос о возможности назначения им российской пенсии с месяца, следующего за месяцем прекращения выплаты пенсии по прежнему месту жительства, но не более чем за 6 месяцев до месяца регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации в установленном порядке или признания в установленном порядке беженцем либо вынужденным переселенцем (письмо Министерства социальной защиты Российской Федерации от 31 января 1994 г. N 1-369-18).

Необходимо было определиться, каким критерием следует руководствоваться при решении данных вопросов: формально-юридическим (указанные выше законы Республики Казахстан) и исходить из наименования денежной выплаты или следует принимать во внимание правовую природу этих выплат и основания их установления.

В письме Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 17 ноября 2006 г. N 3049-19 по обозначенной проблеме было отмечено, что согласно статье 5 Соглашения от 13 марта 1992 г. данное Соглашение распространяется на все виды пенсионного обеспечения граждан, которые установлены или будут установлены законодательством государств - участников Соглашения. При этом Соглашение от 13 марта 1992 г. не содержит требований к наименованию пенсионных выплат в государствах, его подписавших. Это означает, что такие выплаты могут именоваться, в частности, "пенсиями" или "пособиями".

Статьей 7 Соглашения от 13 марта 1992 г. предусмотрено, что при переселении пенсионера в пределах государств - участников данного Соглашения выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства пенсионера.

Одновременно Минздравсоцразвития России сообщило, что, по информации Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, никаких проблем, связанных с различием в наименованиях социальных выплат в России и Казахстане при реализации статьи 7 Соглашения от 13 марта 1992 г. у казахстанских органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, не возникает.

В случае переезда граждан Российской Федерации, получающих, например, трудовые пенсии по инвалидности или по случаю потери кормильца, на постоянное жительство на территорию Республики Казахстан, выплата российской пенсии им должна быть прекращена и назначено в соответствии с казахстанским законодательством пособие, соответственно, по инвалидности или по случаю потери кормильца. При переезде граждан из Казахстана на постоянное жительство в Россию также должны выполняться положения статьи 7 Соглашения от 13 марта 1992 года. Соответственно на таких лиц распространяется положение письма Министерства социальной защиты Российской Федерации от 31 января 1994 г. N 1-369-18 об упомянутом выше шестимесячном сроке назначения пенсии назад.

Также заметим, что в результате изменения норм национальных законодательств, регулирующих вопросы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, получение этими лицами статуса постоянно проживающих в некоторых странах возможно, например, после длительного и непрерывного проживания в соответствующих государствах (это касается и Российской Федерации). Данное обстоятельство является препятствием в реализации права на пенсионное обеспечение по нормам территориальных международных соглашений граждан, снявшихся по прежнему месту жительства с регистрационного учета. Хотя этот вопрос изначально связан не с применением пенсионного законодательства, а с определением правового статуса иностранцев и апатридов и сроками их документирования.

5. Существует проблема, связанная не с правовыми вопросами, возникающими при реализации территориальных соглашений, а с низким уровнем пенсионного обеспечения в ряде стран - бывших республиках СССР и, следовательно, с усилением мер социальной защиты наших граждан, в них проживающих. Известно, что, например, в Грузии, Молдавии, Армении, Таджикистане и др., размер пенсий меньше российского. При этом законодательство Российской Федерации допускает возможность назначения российским гражданам, проживающим за рубежом, пенсии по российскому законодательству <1>. Несмотря на то, что гражданам России, проживающим в таких странах, было бы выгоднее получать российскую пенсию, для ее установления им, принимая во внимание соответствующие территориальные международные соглашения, не имеется правовых оснований. Получается, что граждане Российской Федерации, проживающие в странах с высоким уровнем жизни и развитой пенсионной системой, с которыми не заключены территориальные соглашения (к примеру, в Израиле или Германии), могут получать российскую пенсию, а граждане, проживающие в той же Грузии - нет.

Решением изложенных выше проблем может являться постепенный пересмотр международных договоров Российской Федерации в области пенсионного обеспечения (заключение новых) в соответствии с принципом пропорциональности, предусматривающим распределение расходов на выплату пенсий в зависимости от величины пенсионных прав, приобретенных гражданами на территории государства каждой из договаривающихся сторон. Этот принцип предусматривает так называемый "экспорт пенсий".

Интересно, что в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о пенсионном обеспечении от 29 июня 1999 г. необходимость перехода на новый тип пенсионных международных договоров закреплена непосредственно в статье 14, согласно которой стороны подготовят к подписанию не позднее 1 января 2005 г. редакцию настоящего Соглашения, основанную на принципе распределения расходов на выплату пенсий в зависимости от продолжительности страхового (трудового) стажа, приобретенного указанными в настоящем Соглашении категориями лиц на территории государства каждой из Сторон. В статье 15 этого Соглашения устанавливается, что Соглашение будет действовать до перехода к указанному принципу. Изложенные нормы подчеркивают временный характер действующей редакции Соглашения от 29 июня 1999 года.

Международная практика показывает, что принцип пропорциональности в межгосударственных отношениях по пенсионным вопросам в настоящее время становится основным, в том числе и в странах Европейского Союза. В документах этого Союза отмечается, что "каждая страна, где то или иное лицо было застраховано, как минимум, в течение одного года, обязана платить ему пенсию по старости по достижении пенсионного возраста" <1>.

В настоящее время принцип пропорциональности в части вопросов пенсионного обеспечения заложен в основу одного действующего соглашения - Договора между Российской Федерацией и Королевством Испания о социальном обеспечении от 11 апреля 1994 года <1>.

Согласно пункту 1 статьи 10 данного Договора каждая Договаривающаяся Сторона признает право на пособие согласно положениям национального законодательства для граждан обеих Договаривающихся Сторон, которые приобрели страховой или трудовой стаж на территории обеих Сторон. Для установления права на пособие каждая Договаривающаяся Сторона учитывает период страхового или трудового стажа, приобретенного на территории другой Стороны, кроме случаев, когда работа выполнялась одновременно.

При этом каждая Договаривающаяся Сторона исчисляет и выплачивает часть пособия, соответствующую страховому или трудовому стажу, приобретенному на ее территории. Для исчисления размера пособий компетентные органы обеих Сторон применяют собственное законодательство.

Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального развития с привлечением заинтересованных министерств и ведомств ведется активный переговорный процесс, направленный на заключение новых международных договоров, основанных на принципе пропорциональности, с Литвой, Венгрией, Германией. Подготовлены проекты соответствующих договоров с Чехией и Латвией. Рассматривается вопрос об изменении Соглашения от 13 марта 1992 года.

Но самое главное на данный момент, что 24 января 2006 г. в г. Санкт-Петербурге премьер-министрами Российской Федерации М.Е. Фрадковым и Республики Беларусь С.С. Сидорским был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения <1>, регулирующий, в первую очередь, вопросы пенсионного обеспечения. Названный Договор подлежит ратификации и вступит в силу на тридцатый день с даты обмена ратификационными грамотами. И чем быстрее ратификационные процедуры будут проведены, тем лучше, поскольку это первое подписанное соглашение нового типа в отношениях со странами - бывшими республиками СССР. То, что первый такой договор подписан именно с Белоруссией, и символично, и объективно обусловлено, поскольку, как известно, наши страны отличают особые взаимоотношения <2>.

В Договоре от 24 января 2006 г. предусматривается, что каждая Договаривающаяся Сторона назначает и исчисляет пенсию (за исключением социальной пенсии) на основании страхового (трудового) стажа, приобретенного на ее территории, с применением положений этого Договора и своего законодательства. При определении права на пенсию согласно законодательству Договаривающихся Сторон учитывается страховой (трудовой) стаж, приобретенный на территориях обеих Договаривающихся Сторон, кроме случаев, когда периоды этого стажа совпадают по времени их приобретения.

При переезде лица, которому назначена пенсия (за исключением социальной пенсии), с территории одной Договаривающейся Стороны на территорию другой для проживания выплата пенсии продолжается Договаривающейся Стороной, ее назначившей.

При этом согласно статье 23 Договора от 24 января 2006 г. за периоды страхового (трудового) стажа, приобретенные до 13 марта 1992 г. на территории бывшего СССР, пенсию назначает и выплачивает Договаривающаяся Сторона, на территории которой лицо постоянно проживает в момент обращения за пенсией. За периоды страхового (трудового) стажа, приобретенные после указанной даты на территориях Договаривающихся Сторон, каждая Договаривающаяся Сторона исчисляет и выплачивает пенсию, соответствующую страховому (трудовому) стажу, приобретенному на ее территории.

При переезде пенсионера с территории одной Договаривающейся Стороны на территорию другой Договаривающейся Стороны для проживания выплата пенсии, назначенной за периоды страхового (трудового) стажа, приобретенного до 13 марта 1992 г., по прежнему месту жительства прекращается с месяца назначения пенсии по новому месту жительства пенсионера.

Договаривающаяся Сторона по новому месту жительства пенсионера назначает пенсию со сроков, предусмотренных законодательством этой Договаривающейся Стороны, но не ранее месяца прекращения выплаты пенсии Договаривающейся Стороной по прежнему месту жительства.

В случае если согласно законодательству Договаривающейся Стороны по новому месту жительства пенсионера не определяется право на пенсию, выплата пенсии продолжается Договаривающейся Стороной по прежнему месту жительства до приобретения права на пенсию (в том числе пенсию другого вида) согласно законодательству Договаривающейся Стороны по новому месту жительства пенсионера.

Таким образом, Договор от 24 января 2006 г. в части вопросов пенсионного обеспечения основан на пропорциональном принципе и содержит элементы территориального принципа в отношении периодов до 13 марта 1992 г., что обоснованно, учитывая общность исторических судеб России и Белоруссии. В этом, кстати, основное отличие пенсионных норм этого Договора от пенсионных положений Договора от 11 апреля 1994 г., которые полностью построены на пропорциональном принципе.

Следует иметь в виду, что Договор от 24 января 2006 г. регулирует вопросы государственного социального обеспечения (страхования) лиц, проживающих на территориях Договаривающихся Сторон и являющихся их гражданами. Такой подход представляется логичным, поскольку целью Договора является обеспечение равных прав именно граждан России и Белоруссии и, кроме того, вопросы пенсионного обеспечения иностранных граждан и граждан Российской Федерации и Республики Беларусь при их переезде на проживание в другое государство должны решаться в соглашениях с соответствующими странами.

При вступлении в силу Договора от 24 января 2006 г. ранее назначенные пенсии могут быть пересмотрены согласно положениям указанного Договора. Такой пересмотр не может повлечь уменьшения размера пенсии.

Федеральный закон "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения" был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Постановлением от 10 ноября 2006 г. N 3695-4 ГД и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Постановлением от 24 ноября 2006 г. N 374-СФ.

Отметим, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 г. N 1095-р был одобрен упоминавшийся выше проект Договора между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения, представленный Минздравсоцразвития России, согласованный с МИДом России, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и предварительно проработанный с Латвийской Стороной. Этим же распоряжением Минздравсоцразвития России поручено провести с участием МИДа России переговоры с Латвийской Стороной и по достижении договоренности подписать указанный Договор, разрешив вносить в прилагаемый проект изменения, не имеющие принципиального характера.

Проект данного Договора в его пенсионном содержании также подготовлен с использованием территориального и пропорционального принципа одновременно. При этом в качестве своеобразного "водораздела" используется дата 1 января 1991 года. Согласно статье 24 проекта за периоды страхового (трудового) стажа, приобретенные до указанной даты на территории одной из Договаривающихся Сторон, пенсию назначает и выплачивает Договаривающаяся Сторона, на территории которой лицо проживает в момент обращения за пенсией. За периоды страхового (трудового) стажа, приобретенные на территориях Договаривающихся Сторон после 1 января 1991 г., каждая Договаривающаяся Сторона исчисляет и выплачивает пенсию, соответствующую страховому (трудовому) стажу, приобретенному на ее территории.

Представляется, что принятие 1 января 1991 г. отправной точкой при переходе на пропорциональные отношения с Латвией обусловливается тем фактом, что подписание Договора об основах межгосударственных отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Латвийской Республики, в котором Россия и Латвия признали друг друга суверенными государствами и субъектами международного права, произошло 13 января 1991 года.

Опыт, приобретенный во время разработки Договора от 24 января 2006 г., а также проекта Договора с Латвией может быть использован при подготовке проектов других международных соглашений, в особенности, со странами - бывшими республиками СССР. Если говорить о форме, то представляется, что более целесообразно заключать с заинтересованными государствами двусторонние, а не многосторонние договоры, в том числе в рамках СНГ, поскольку такой подход позволяет более полно учитывать аспекты отношений с соответствующим государством, специфику пенсионного законодательства каждой страны и при этом он более оперативен.

А в завершение хочется сказать, что в целом при принятии решений по международным соглашениям в области пенсионного обеспечения (например, по их пересмотру или заключению новых) следует учитывать межгосударственные отношения с каждой страной и исходить из необходимости соблюдения интересов нашей страны и наших граждан.

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

На современном этапе социальная функция государства в России претерпевает значительные изменения. Но аналогичные изменения происходят во всем мире. Еще совсем недавно основной целью социального государства было обеспечение публично-властными структурами права на достойную жизнь для каждого гражданина, а мера свободы, которую может обеспечить государство посредством выплаты пособий по безработице, пенсий, дотаций и т.п., являлась основным критерием степени "социальности" государства. Именно этот критерий определял парадигму социальной функции патерналистского социального государства. Сегодня происходит смена основного критерия: вместо меры свободы, обеспеченной через патронаж органов публичной власти, - скорость и степень "включения" гражданина в трудовую деятельность (речь идет исключительно о полностью или частично трудоспособных гражданах). Именно этот критерий определяет степень "социальности" современного неопатерналистского социального государства.

Значимы изменения и в субъектном составе социальной функции, так как происходит активная ее приватизация. Принцип активизации включения трудоспособных реципиентов в трудовую сферу является основополагающим принципом модифицированной социальной функции и определяет изменение вектора развития социальной функции современного государства, что позволяет позиционировать ее новую концепцию.

Сегодня четко вырисовывается контур нового неопатерналистского социального государства, осуществляющего социальную функцию на базе иных, нежели у патерналистского социального государства, принципов. Неопатерналистское социальное государство - это новый исторический этап развития социального государства, следующий за патерналистским социальным государством. Социальное государство - это вовсе не этап развития правового государства, а именно этап развития государственно-организованного общества в целом. И мы не можем согласиться с мнением ряда авторов, которые считают, что социальное и правовое государство как "атрибуты государства приобретают ясный смысл только в альтернативном, а не кумулятивном режиме употребления" <1>, и толкуют о "фундаментальных противоречиях между правовым и социальным началом его бытия" <2>. Такой атрибут государства, как социальная функция, является имманентным атрибутом любого типа государства, развивающегося в рамках индустриального или постиндустриального общества. Не только государство (публичная власть и ее структуры) обязано осуществлять социальную функцию, это обязанность всего современного государственно-организованного общества. Причем основным актором осуществления социальной функции в современном государстве могут быть либо публичная власть, либо структуры гражданского общества. Возможен и такой вариант - оба эти соактора реализуют социальную функцию субсидиарно.

Таким образом, идея модификации социальной функции не является исключительной прерогативой современной России, это общемировая тенденция, обусловленная объективно. В последнее время практически во всех современных государствах весьма существенно проявляется тенденция сокращения бюджетных расходов на социальные нужды. Все без исключения социальные государства приступили к подобного рода модификации еще в 80 - 90-х годах XX в. Сегодня и Россия вынуждена пойти по новому пути развития социальной функции. И Президент РФ, и Правительство РФ уделяют особое внимание развитию социальной функции государства. Но она по необходимости осуществляется в рамках современных условий, данных объективно. С одной стороны, Федеральная программа по увеличению рождаемости и попытка стабилизации демографической ситуации, Федеральная программа "Семью для каждого ребенка", а с другой - "монетизация льгот", которую можно считать модифицированным способом оказания социальной помощи определенным группам населения. "Монетизация льгот" - уступка необходимости, это тот самый вынужденный рациональный подход к реализации социальной функции государства. (Хотя проведение этой реформы, на наш взгляд, должно было происходить с большей степенью дифференциации реципиентов.) Некоторые политики оценивают данную ситуацию весьма пессимистично: "Реформа льгот - лишь "первый звоночек" в реализации нашим правительством гораздо более впечатляющего и ужасающего проекта "монетизации прав человека". Речь идет о запланированных и отчасти уже начатых реформах образования, здравоохранения, науки, культуры. Доведение до логического конца политики коммерциализации этих сфер ставит под вопрос конституционные права граждан России и установленные Основным Законом принципы социального государства" <3>. Конечно, можно публично сожалеть о том, что социальная функция государства изменяет методы своего осуществления, используя создавшуюся ситуацию для приобретения определенных преференций в предстоящей предвыборной борьбе, но более продуктивный путь - беспристрастно проанализировать мировой опыт, выявить критерии современной социальной функции, основные направления ее развития, новые методы ее осуществления.

В современной России социальная функция реализуется в основном через государственно-организованную деятельность, которая осуществляется путем оказания социальной услуги и административной услуги. Социальную услугу могут оказывать органы, учреждения и предприятия публично-властные (так, например, образовательную услугу может оказать государственное образовательное учреждение - государственный вуз) и структуры гражданского общества (ту же образовательную услугу может оказать и негосударственный вуз). А вот административную услугу (например, перераспределение доходов путем финансирования льгот и компенсационных выплат из государственного бюджета) оказывают публично-властные структуры, этот аспект решения социальных проблем находится исключительно в их компетенции.

Таким образом, выявляются различия между социальной услугой и административной услугой, хотя и то и другое является государственно-организованной деятельностью. Социальные услуги оказывают и институты гражданского общества, и органы публичной власти одновременно, по сути, являясь соакторами осуществления социальной деятельности.

Социальная функция, независимо от того, реализуется она через социальную услугу или через административную услугу, осуществляется в той или иной форме на любом этапе его развития.

Необходимо остановиться на структуре социальной функции государства. Это образование, здравоохранение, художественная культура, пенсионное обеспечение. В структуре социальной функции государства по акторам можно выделить следующие элементы: граждан (налогоплательщиков); местные органы публичной власти; региональные органы публичной власти; центральные органы публичной власти и государство в целом.

В сфере образования акторами реализации социальной функции в виде образовательной услуги могут быть граждане, местные органы публичной власти, региональные органы публичной власти, центральные органы публичной власти. Так, имеют место частные дошкольные учреждения, частные школы, частные колледжи, организованные гражданами (налогоплательщиками). Причем в этом случае граждане могут быть одновременно и учредителями вышеуказанных учреждений, и получателями образовательной услуги одновременно. Местные органы публичной власти также могут стать (и становятся) учредителями образовательных учреждений. Муниципальные дошкольные учреждения, муниципальные школы - это традиционная норма российской жизни. Региональные органы публичной власти также могут стать учредителями образовательных учреждений и оказывать образовательные услуги населению. Центральные органы публичной власти также становятся либо учредителями от лица государства (ГОУ ВПО Ивановский государственный университет), либо от собственного лица (ГОУ ВПО Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации). Учреждать и финансировать профессиональные отраслевые колледжи могут совместно и органы государственной власти, и заинтересованные корпорации, что, в частности, уже давно имеет место в Великобритании. В последнем случае структуры публичной власти и структуры гражданского общества выступают в роли соакторов осуществления образовательной услуги.

Качество образовательной услуги различается в государственных и негосударственных учреждениях. Для современной российской действительности характерны следующие моменты: на уровне дошкольного воспитания и школьного образования частная услуга в подавляющем большинстве случаев преобладает по качеству над муниципальной и государственной услугой. А вот на уровне начального профессионально-технического обучения и колледжей она сегодня только начинает претерпевать изменения в сторону смещения ролевой активности в пользу частных и корпоративных структур. На уровне высшего профессионального образования частная услуга иногда уступает государственной, но, видимо, это всего лишь вопрос времени. И в ближайшее десятилетие (если не в более короткие сроки) ситуация изменится и в сфере высшего образования.

Таким образом, образовательная услуга не является сферой исключительно публично-властных структур. Она может оказываться, и ее оказывают и частные лица, и корпорации.

В сфере здравоохранения можно проследить аналогичную ситуацию. Здесь также в роли акторов осуществления социальной услуги выступают и граждане, и местные органы публичной власти, и региональные и центральные органы публичной власти. Муниципальные лечебные и поликлинические учреждения, аналогичные учреждения публичной власти на региональном и центральном уровнях - это традиционные, привычные с советских времен учреждения. Но сегодня в России медицинская услуга даже более активно, чем образовательная, осваивается частными лицами, как отдельными гражданами, так и частными корпорациями: медицинская услуга также не является исключительной прерогативой публичной власти.

Оказание социальной услуги в сфере художественной культуры осуществляется как частными учреждениями, так и органами местной, региональной и центральной публичной власти. Все они выступают в роли соакторов реализации социальной функции в аспекте художественной культуры. На практике сосуществуют государственные, муниципальные и частные музеи, государственные, муниципальные и частные галереи, государственные, муниципальные и частные филармонии и т.д. и т.п.

Но, пожалуй, наиболее волнующим и актуальным аспектом проявления социальной функции государства практически для всех социальных групп современного российского государственно-организованного общества является пенсионное обеспечение. Трудно определить наиболее важный аспект данной проблемы - они все равновелико важны. Но, по нашему мнению, наиболее существенным моментом является институциональное изменение пенсионной системы. Отметим следующее: пенсионную услугу может оказывать не только государство в целом или органы местной, региональной и (или) центральной власти. Пенсионная услуга не является исключительной прерогативой государственных структур, она может оказываться и корпорациями, и частными структурами, что и имеет место в ряде государств. Соакторство в сфере пенсионной услуги особенно свойственно корпоративному типу социального государства (Германия, Япония) <4>, где уже достаточно длительный срок сосуществуют, дополняя друг друга, государственные и корпоративные пенсии.

Для современной России неотъемлемым элементом социальной функции является система государственных гарантий права граждан на пенсионное обеспечение. Ее можно определить как систему законодательно гарантируемых государством параметров жизнеобеспечения всех и особенно наиболее незащищенных слоев населения <5>. Но в современных условиях пенсия слабо зависит от трудового вклада. Совсем не учитывает вклад страховой, т.е. продолжительность и объем уплаченных в Пенсионный фонд взносов. На размер пенсионных выплат сильнее всего влияет стаж работы, а слабее всего - заработная плата, и общий уровень пенсий остается при этом сравнительно низким. Как отмечают некоторые исследователи, "нынешняя пенсионная система не несет в себе экономических стимулов к регулярной уплате пенсионных взносов с реальной заработной платы. Более того, общий низкий уровень слабо дифференцированных пенсионных выплат превращает всю эту систему из вида социального страхования в разновидность социальной помощи" <6>. И в России могут иметь место частные, корпоративные пенсионные услуги, наравне с государственными, но на сегодняшний день система профессиональных страховых пенсий у нас не развита, хотя российские этнокультурные традиции вполне позволяют часть пенсионных гарантий переложить с государственных органов непосредственно на плечи частных производственных корпораций.

Таким образом, социальная функция никогда не являлась и не является исключительной прерогативой публичной власти. В новой исторической форме социального государства - неопатерналистском социальном государстве - происходит приватизация социальной функции и начинается ее существование в новом формате.

Следует отметить, что в современных условиях именно видоизменяющаяся роль органов публичной власти в реализации социальной функции влечет за собой обретение общественными отношениями иного формата. Социальная функция в рамках неопатерналистского социального государства побуждает людей с ограниченными возможностями, женщин с малолетними детьми и безработных вести активную трудовую жизнь. И если относительно безработных такая политика оправданна и государственно-организованное общество только выиграет от нее, то в отношении таких социальных групп, как женщины с малолетними детьми и лица с ограниченными возможностями (инвалиды, пенсионеры по старости), дело обстоит весьма проблематично. В отношении инвалидов вопрос стоит о гуманности такого рода шагов. Ну а в отношении матерей малолетних детей ситуация становится еще более сложной и острой. Безнадзорные дети - это проблема и обременение будущих поколений, зачастую утраченная возможность должной социализации подрастающего поколения.

Идея неопатерналистского социального государства должна консолидировать весь накопленный опыт социальной деятельности: в нее включаются и обязанности государства по социальной защите, и обязанности гражданина активно и продуктивно трудиться. Реакция общества на тенденцию приватизации социальной функции должна быть креативной, меры по сокращению государственного финансирования социальной деятельности воспринимались бы и реципиентами, и спонсорами как новаторские и вместе с тем необходимые и справедливые.

Следует отметить, что приватизация социальной функции не может быть полной, всеохватывающей. Потребности тех групп населения, которые по каким-либо причинам не могут работать, должны удовлетворяться в обязательном порядке либо органами публичной власти, либо иными акторами, но под обязательным и постоянным контролем органов публичной власти и с их субсидиарным финансированием в случае необходимости, а соответствующие группы населения должны иметь государственные гарантии социальной помощи.

ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ) ПЕНСИОННОГО ПРАВА РОССИИ

В теории права существуют два основных понятия источника права, которые, впрочем, не противоречат, а дополняют друг друга. В первом случае под источником права понимают непосредственно силу или волю, создающую само право. Такой силой является "власть государства, которая реагирует на потребности общества, развитие общественных отношений и принимает соответствующие правовые решения" <1>. Источниками права в изложенном понимании могут признавать волю Бога, волю народную, правосознание, идею справедливости, материальные условия жизни общества, потребности господствующего класса и иных социальных групп <2>. В советский период источником права называли волю правящего класса (в капиталистическом обществе) и волю всего народа (в социалистическом обществе) <3>.

Вместе с тем для того, чтобы созданное властью право стало реальностью, приобрело свои обязательные черты (регулирующее воздействие на общественные отношения, обязательность, известность и др.), оно должно приобрести своеобразную внешнюю оболочку или, иначе говоря, иметь соответствующую форму выражения (существования). Тем самым во втором случае источником права признают внешнюю форму выражения государственной воли (силы, творящей право), с помощью которой право, приобретая свойство нормативности, становится регулятором общественных отношений в какой-либо сфере. По словам С.Л. Зивс, "источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы" <4>. Поэтому в этом смысле источник называют также формой права. Этот подход к определению источника права носит формально-юридический характер.

В настоящей публикации рассматриваются некоторые вопросы источников российского пенсионного права как внешних форм существования норм, регулирующих отношения в области пенсионного обеспечения. Поэтому в дальнейшем термины "источник права" и "форма права" используются как синонимы.

Под пенсионным правом следует понимать подотрасль права социального обеспечения, которая включает в себя совокупность правовых норм, регламентирующих отношения по поводу предоставления компетентными учреждениями за счет средств страхового фонда или соответствующего бюджета материального обеспечения (денежных выплат) гражданам при наступлении социально значимых обстоятельств (достижение пенсионного возраста, инвалидность, потеря кормильца), а также в других случаях, предусмотренных законодательством. Следовательно, к предмету пенсионного права относятся прежде всего отношения, складывающиеся при установлении, выплате, доставке пенсий и иных пенсионных выплат, носящих по отношению к пенсии сопутствующий, подчиненный характер, в том числе процессуальные отношения.

Существует точка зрения о том, что уже в настоящее время пенсионное право располагает всем необходимым и достаточным для признания в недалеком будущем самостоятельной отраслью российского права, которая в правовом и социальном государстве должна занимать особое место в иерархии правовых отраслей <5>. Такая позиция заслуживает внимания и представляется перспективной по мере дальнейшего развития пенсионного законодательства. Однако идея о самостоятельности пенсионного права требует тщательной научной работы, в ходе которой должны быть определены особые предмет и метод правового регулирования, специфические отраслевые принципы права, то есть те показатели, по которым осуществляется объединение норм и институтов в отрасль и отграничение одной отрасли права от другой.

Источники пенсионного права можно определить как юридически оформленные результаты правотворческой деятельности государства (внешнюю форму выражения государственной воли) в сфере регулирования отношений, входящих в предмет пенсионного права.

Наиважнейшим источником права России в целом и, следовательно, пенсионного права в частности является нормативный правовой акт, множество которых образует систему пенсионного законодательства государства.

Теория права понимает под нормативным актом официальный документ, созданный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы <6>.