Загальна характеристика фінансової основи організації діяльності місцевих рад

Тема реферату:

"ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ФІНАНСОВОЇ ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ І ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ РАД"

Розвиток і функціонування місцевих рад в Україні на засадах, що відповідають загальнодемократичним принципам - найголовніше завдання процесу становлення місцевого самоврядування. Основна мета - створення гнучкого механізму правового регулювання діяльності місцевих рад на принципах самоврядування й самофінансування. Такий підхід зумовлює актуальність визначення й розгляду фінансової основи організації і діяльності місцевих рад як важливого складника їх досконалого функціонування. Процес реформування системи органів місцевого самоврядування на принципах самоорганізації й самозабезпечення передбачає активну роботу по розширенню сфери фінансування, пошуку нових джерел фінансової підтримки програм і планів на місцевому рівні.

Проблематика місцевих фінансів гостро постала з визнанням Україною незалежності і знайшла втілення у працях як українських, так і зарубіжних учених - Л.А. Дробозіної, А.О. Єпіфанова, В.І. Кравченка, Г.Б. Поляка, І.В. Сала та ін. [Див.: 3; 6; 10; 12].

Однак на сьогодні недостатньо дослідженими залишається низка питань фінансової основи організації і діяльності місцевих рад теоретичного характеру. Стаття має на меті виокремити її серед інших основ, довести її самостійність і дати характеристику елементів, з яких вона складається. Погляди науковців на визначення фінансової основи різняться. Так, М.В. Постовий під фінансовою основою місцевого самоврядування розуміє сукупність регульованих нормами права суспільних відносин, що виникають у зв'язку з формуванням і витрачанням місцевих фінансових ресурсів, визначенням їх структури, здійсненням бюджетно-фінансової й фінансово-кредитної діяльності цих органів [11, с. 112]. К.С. Шугріна до неї відносить сукупність правових норм, які закріплюють і регулюють суспільні відносини, пов'язані з формуванням і використанням муніципальної власності, місцевих бюджетів та інших місцевих фінансів в інтересах населення муніципальних утворень [13, с. 218]. В.В. Кравченко вважає, що предмет фінансової основи охоплює складання проектів, затвердження й виконання місцевих бюджетів, визначення джерел їх дохідної частини, встановлення місцевих податків і зборів, формування позабюджетних коштів, використання коштів комунальних підприємств тощо [5, с. 155]. В.Д. Базидевич, даючи визначення фінансовій основі місцевого самоврядування, категорично стверджує, що до неї входять доходи місцевих бюджетів [1, с. 98]. Як бачимо, міркування вчених різняться залежно від змістовного наповнення основи, що викликає необхідність поглибленого аналізу цієї категорії з точки зору сучасного законодавства й новітньої державознавчої літератури. На наш погляд, при встановленні змісту категорії “фінансова основа організації і діяльності місцевих рад” слід враховувати законодавчі положення. Чинний Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” [2; 1997. - № 24. - Ст. 170] (далі - Закон), не розділяє матеріальну й фінансову основи і визначає загальний склад матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, включаючи до неї рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, землю, природні ресурси, що є в комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Включення в Закон даного положення, яке фактично відтворює склад матеріально-фінансової основи місцевих рад, передбачає диференційоване ставлення до різних її частин, бо різнохарактерність відносин з приводу окремих складників фінансової основи зумовлює спеціальний підхід до кожного виду відносин і відповідне правове регулювання [8, с. 92]. Виокремлення поняття фінансової основи як самостійної дозволить визначити її особливе призначення - забезпечити ефективну діяльність органів місцевого самоврядування. Задля запобігання зловживанням у цій галузі необхідно вказати, з яких джерел здійснюється її формування, на які заходи вона використовується. Отже, фінансова основа організації і діяльності місцевих рад може бути визначена як сукупність необхідних та достатніх фінансових ресурсів, які дають змогу представницьким органам територіальних громад на належному рівні виконувати покладені на них законодавством функції відповідно до визначеної їх компетенції в інтересах населення території їх діяльності.

Шляхом системного аналізу ст. 142 Конституції України та статей 16, 61-64, 68-69 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” можна виокремити наступні елементи фінансової основи організації та діяльності місцевих рад: а) доходи місцевих бюджетів, б) позабюджетні цільові кошти, в) інші кошти. Проте сьогодні наведена класифікація не виправдовує себе й суперечить нормам інших правових актів. Такий стан можна пояснити недосконалістю зазначеного Закону, який було прийнято в період становлення самостійної фінансової бази органів місцевого самоврядування. За сучасних умов специфіка фінансових відносин на місцевому рівні закріплена окремим кодексом - Бюджетним, який став визначальним важелем впливу на фінансову діяльність місцевих рад і положення якого слід враховувати. На жаль, і цей правовий акт не дає чіткого визначення фінансової основи організації і діяльності місцевих рад, не називає її складу, хоча відзначається детальною регламентацією бюджетних правовідносин і вдосконаленою термінологією. Відповідно до Бюджетного кодексу України (далі - БК України) місцеві бюджети становлять систему, до якої входять бюджет АРК, обласні, районні, бюджети районів у містах і бюджети місцевого самоврядування, тобто територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань [2; 2001. - № 37; 38. - Ст. 189]. Цим визначенням законодавець відносить кошти бюджетів до фінансових ресурсів, що забезпечують реалізацію завдань і функцій органів місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Особливістю фінансової основи місцевих рад є те, що її складником Закон визначає лише доходи місцевих бюджетів, тобто всі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством. Доходи місцевих бюджетів утворюються за рахунок сплати фізичними та юридичними особами податків, зборів, інших обов'язкових платежів, надходжень з інших джерел. Повний перелік складових частин доходів бюджетів наведено у ст. 9 БК України. До них належать: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. Складником структури місцевих бюджетів є також видатки, тобто кошти, які спрямовуються на здійснення програм і заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу й повернення надміру сплачених до бюджету сум [2; 2001. - № 37-38. - Ст. 189]. БК України дає розгорнену класифікацію видатків місцевих бюджетів, які включають бюджетні призначення, пов'язані з реалізацією встановлених правовими нормами програм. При цьому слід мати на увазі, що елементом фінансової основи організації й діяльності місцевих рад є бюджетні кошти, тобто фінансові ресурси, а не бюджет як плановий документ. Доходи й видатки - це характеристика бюджету, а не самих бюджетних коштів. Відповідно, в аспекті нашого дослідження варто вести мову про бюджетні кошти в цілому без поділу їх на доходи й видатки. Розглядаючи детальніше елементи доходної частини місцевих бюджетів, слід зазначити, що податкові надходження представлені передбаченими загальнодержавними й місцевими податками, зборами та іншими обов'язковими платежами. Таким чином, згідно з БК України до податкових надходжень бюджетів місцевого самоврядування належить частина доходів, що закріплюється за бюджетами місцевого самоврядування і враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Вони об'єднують: а) податок з доходів фізичних осіб; б) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам; в) плату за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності; г) плату за сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад; д) плату за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності; е) плату за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності; є) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями; ж) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва в частині, що належить відповідним бюджетам. БК України передбачає також зарахування до бюджетів місцевого самоврядування частини доходів, що закріплюються за ними, але не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. За ст. 69 БК України їх склад становлять: (а) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування, (б) плата за землю, (в) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, (г) податок на промисел, (д) плата за забруднення навколишнього природного середовища, (е) фіксований сільськогосподарський податок, (є) плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності, (ж) податок на прибуток підприємств комунальної власності, (з) платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення. Додаткове регулювання місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі отримали з прийняттям Декрету КМУ “Про місцеві податки і збори” [2; 1993. - № 3. - Ст. 336]. За цим правовим актом місцевими податками і зборами є збори: (а) за парковку автомобілів, (б) ринковий збір, (в) за видачу ордера на квартиру, (г) з власників собак, (д) курортний збір, (е) за участь у бігах на іподромі, (є) за виграш на бігах, (ж) з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, (з) податок з реклами, (и) за право використання місцевої символіки, (і) збір за право проведення кіно-й телезйомок, (к) за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу й лотерей, (л) комунальний податок; (м) за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі; (н) податок з продажу імпортних товарів. Окремо податкові надходження встановлюються Законом України “Про систему оподаткування” [2; 1991. - № 39. - Ст. 510], положення якого є чинними й мають однакову юридичну силу з Декретом Кабінету Міністрів. Слід враховувати певні розбіжності норм Декрету й цього Закону, який виключив з числа місцевих податків і зборів податок з продажу імпортних товарів, хоча Декрет передбачає його існування як місцевого податку. Податкові надходження мають вичерпний перелік.

Неподатковими надходженнями визнаються: а) доходи від власності й підприємницької діяльності; б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного й побічного продажу; в) доходи від штрафів і фінансових санкцій; г) інші неподаткові надходження. Цей перелік для фінансового забезпечення місцевого самоврядування не є вичерпним, тому має неабияке значення те, що відносить законодавець до інших неподаткових надходжень. З нашої точки зору, до них належать всі надходження до місцевих бюджетів, не передбачені податковим законодавством як обов'язкові платежі. Зокрема, ст. 69 БК України передбачає, що до доходів місцевих бюджетів включаються такі неподаткові надходження: (а) суми відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами, (б) дивіденди, нараховані на акції господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади, (в) кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, (г) суми від місцевих грошово-речових лотерей, (д) плата за гарантії, (е) гранти й дарунки у вартісному обчисленні, (є) власні надходження бюджетних установ. Узагалі ж неподаткові надходження мають ситуаційний характер і є необов'язковими.

Згідно із Законом доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних джерел і закріплених у встановленому ним порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів (ч. 1, ст. 63 ). Таким чином, необхідно розрізняти доходи власні і закріплені. До власних доходів належать місцеві податки і збори, платежі, встановлені місцевими органами влади, доходи комунальних підприємств, доходи від майна, що належить місцевій владі та ін. Закріплені доходи закріплюються за певним бюджетом. Саме такий різновид доходів закріплено в ст. 64 БК України. Доходи, які формуються за рахунок власних джерел, зараховуються до місцевого бюджету на підставі рішення відповідної ради. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування шляхом закріплення за ними у встановленому законодавством порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Це пов'язано з тим, що на практиці місцеві доходи не створюють необхідної бази для належного здійснення всіх функцій, покладених на місцеві ради. Тому радам гарантовано право на включення до власного бюджету частини встановлених загальнодержавних доходів, а в разі неможливості покриття своїх першочергових потреб за рахунок власних, закріплених і регулюючих доходів можуть застосовуватися методи бюджетного регулювання (відсоткові відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів, дотації, субвенції, бюджетні позички) [9, с. 26]. Як бачимо, існуючий перелік місцевих доходів може розширюватися завдяки загальнодержавним доходам. Важливе значення має такий складник доходів місцевих бюджетів, як міжбюджетні трансферти. Відповідно до БК України їх складають кошти, які безоплатно й безповоротно передаються з одного бюджету до іншого і здійснюються у формі дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів, що передаються до Державного й місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, та інші дотації. Так, субвенції становлять собою міжбюджетні трансферти для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про їх надання. Дотації не мають цільового призначення й використовуються для вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує. Наступним елементом фінансової основи організації і діяльності місцевих рад є позабюджетні кошти, які Закон дозволяє створювати. Утім, БК України категорично забороняє можливість їх існування, вважаючи це порушенням принципів бюджетної системи. Як вбачається, позиція законодавця, відображена в Бюджетному кодексі, є хибною, оскільки суперечить закріпленому в Конституції та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” принципу матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування, штучно звужує фінансову основу цієї підсистеми публічної влади, не сприяє ініціативі муніципальних органів і зайво “прив'язує” їх до державного апарату. Бюджет може складатися із загального і спеціального фондів. Ці складники не слід плутати з позабюджетними фондами, бо кошти, з яких формуються перші є бюджетними і не мають цільового призначення. Означений поділ бюджету на фонди характеризується як позитивний, бо завдяки цьому органи місцевого самоврядування одержали реальну можливість поліпшити свої фінансові справи й оперативніше здійснювати фінансування різних заходів [4, с. 19]. Слід вказати також на невідповідність положень Закону при визначенні елементів фінансової основи місцевих рад положенням Конституції України, яка у ст. 142 [2; 1996. - № 30. - Ст. 141] не відносить позабюджетні кошти до фінансової основи місцевих рад, а вказує, що до її складу разом з доходами місцевих бюджетів входять інші грошові кошти. Це створює правову базу для існування такого елементу фінансової основи, як інші кошти.

Термін “інші кошти”, закріплений у Конституції, привертає увагу науковців. Це пояснюється тим, що законодавцем не зазначено, що становлять собою названі кошти, яким чином формуються й використовуються. Виникає запитання: чи повною мірою кошти місцевих бюджетів вичерпують склад фінансової основи? Вважаємо, що фінансова основа зводиться лише до наявності коштів місцевих бюджетів, хоча з приводу деяких дефініцій не можна зробити остаточного висновку. Такими поняттями виступають позики, запозичення й засоби добровільного самооподаткування. Говорячи докладніше, стан недостатньої визначеності їх у законах не дозволяє зробити остаточного висновку, до якого саме елементу віднести ці терміни. Наприклад, деякі вчені, іншими грошовими коштами називають засоби самообкладення - разові добровільні цільові збори, що встановлюються безпосередньо населенням муніципального утворення для фінансування рішення питань місцевого значення [7, с. 342]. Відповідно ж до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, який декларує, що за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання дійсно можуть запроваджуватися місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування, остаточного висновку, куди їх віднести, не випливає, як немає відповіді на запитання, зараховуються ці кошти до відповідного бюджету чи становлять окремі фінанси. Закладаючи таку дефініцію, законодавець намагався створити також базу для використання позичок і запозичень. Але на цей випадок ст. 15 БК України говорить, що останні використовуються лише як джерела фінансування дефіциту бюджету. Інакше кажучи, коли дефіциту бюджету немає, то запозичення здійснювати не можна, що в таких випадках виключає їх як складову частину фінансової основи організації і діяльності місцевих рад. До того ж, цією нормою було обмежено склад суб'єктів, які мають право здійснювати запозичення, - виключно Верховна Рада АРК і міські ради. Позички ж згідно ст. 73 БК України використовуються в разі виникнення тимчасових касових розривів, а їх залучення також має вірогідний характер.

На підставі вищенаведеного можемо зробити певні висновки:

1) поняття “фінансова основа організації й діяльності місцевих рад” потребує додаткового вивчення з метою більш чіткого з'ясування його змісту і співвідношення із суміжними категоріями;

2) фінансову основу слід розглядати як самостійну і не плутати її елементи зі складниками матеріальної основи, хоча практично вони взаємопов'язані. Утім, таке розмежування має важливе теоретичне значення і дозволяє дати комплексну характеристику фінансової основи та її елементів;

3) неузгодженість основних правових актів у царині фінансового й конституційного права з приводу встановлення й регулювання фінансової основи, наявних її складників призводить до плутанини, хибного тлумачення й розуміння теорії, що говорить про необхідність упорядкування правових актів та усунення протиріч;

4) для усунення протиріч у законодавстві запропоноване законодавцем визначення фінансової основи необхідно уточнити шляхом застосування однозначних елементів. Щоб ця категорія мала завершений вигляд, необхідно провести науковий аналіз понять фінансової автономії й бюджетної самостійності;

5) заборона органам місцевого самоврядування створювати відповідні фонди за межами бюджетів реалізує принцип повноти бюджетної системи України, що не було передбачено Законом “Про бюджетну систему України”, який утратив чинність, і не враховується Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Список літератури

1. Базидевич В.Д., Баластрик Л.О. Державні фінанси: Навч. посібник. - К.: Атака, 2002. - 368 с.

2. Відомості Верховної Ради.

3. Єпіфанов А.О., Сало І.В., Д'яконова І.І. Бюджет і фінансова політика України. - К.: Наук. думка, 1997. - 302 с.

4. Ісаєва Н. Фінансова самостійність місцевих рад // Рад. право. - 1991. - № 6. - С. 17-19.

5. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навч. посібник. - К.: Атака. - 672 с.

6. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посібник - К.: Т-во “Знання”, КОО, 1999. - 487 с.

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004. - 559 с.

8. Мартемьянов В.С. Материально-финансовая база деятельности местных Советов // Сов. государство и право. - 1978. - № 4. - С. 90-98.

9. Музика О. Повноваження органів місцевого самоврядування на отримання доходів у місцеві бюджети // Право України. - 2001. - № 4. - С. 25-27.

10. Поляк Г.Б. О правовом регулировании финансовой деятельности местных Советов // Сов. государство и право. - 1979. - № 2. - С. 55-59.

11. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000. - 352 с.

12. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. - М.: ЮНИТИ, 2001. - 527 с.

13. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - 496 с.