Зарубежный опыт по предоставлению коммунальных (муниципальных) услуг

Зарубежный опыт по предоставлению коммунальных (муниципальных) услуг

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы функционирования жилищно-коммунального комплекса

1.1 Жилищно-коммунальное обслуживание как фактор жизнеобеспечения

1.2 Общая практика функционирования коммунальных предприятий в зарубежных странах

Глава 2. Анализ зарубежного опыта предоставления коммунальных (муниципальных) услуг

2.1 Практика предоставления услуг во Франции и Финляндии

2.2 Опыт представления услуг ЖКХ в странах Центральной и Восточной Европы

Глава 3. Рассмотрение возможности применения практики зарубежных стран по предоставлению коммунальных услуг в России

3.1 Сравнительный анализ законодательства РФ и западных стран в обл. концессий, приватизации, акционирования

3.2 Разработка методики предоставления услуг ЖКХ на основе зарубежного опыта

3.3 Общие рекомендации по внедрению информационных технологий в сфере коммунальных услуг

Заключение

Список литературы

Приложения

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является важнейшей сферой социально-экономической структуры общества. Качество ее функционирования на базе равноправного существования в данной сфере всех форм собственности позволяет создать поле качества экономических отношений собственников услуг ЖКХ и сетевую среду для реализации принципов социально-ориентированной рыночной экономики.

Исследование опыта ведущих зарубежных государств по рыночному развитию системы жилищно-коммунального хозяйства выявило непринципиальность обязательной приватизации хозяйствующих субъектов отрасли.

Напротив, в процессе рыночной трансформации ЖКХ приоритетное место занимают задачи обеспечения стабильности деятельности предприятий отрасли, высокого качества оказываемых ими услуг, а также сохранения контролирующей роли государства в данной сфере.

Среди зарубежных теоретических разработок видное место занимают труды А. Вебера, К. Гассерта, А. Рисса, И. Редлиха, и др. Среди отечественных ученых, которые внесли существенный вклад в решение проблемы совершенствования функционирования жилищно-коммунального хозяйства, следует отметить таких исследователей как В.В. Авдеев, А.И. Безлюдов, В. Н. Бобков,, И.В. Бычковский, В. В. Бузырев Л.А. Велихов А.И. Иванов, А.Г. Козлюк, В.И. Коробко, В.В. Кузнецов, И. Г. Минц, Э.Б. Рощупкин, С.Б. Сиваев, Ф.Г. Таги-Заде, А.И. Фатахетдинова, Я. К. Черемицкий, В. И. Шарапов и других авторов.

Вопросам местного самоуправления были посвящены труды зарубежных ученых Р. Гнейста, П. Лабанда, Л. Штейна, Г. Еллинека. Многие проблемы формирования и развития МСУ в России были разработаны и исследованы в трудах российских ученых В.П. Безобразова, А.Н. Бурова, Л.А. Велихова, Т.М. Говоренковой, А.Д.Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.В. Шумянковой и др.

Финансово-экономической основе местного самоуправления посвящено большое количество научных исследований. Эти аспекты нашли отражение в работах таких известных авторов как Г.В. Барабашев, В. П. Белянский, С.Д. Валентей, В. Б. Зотов, З. М. Макашина, Н.Л. Пешин Н. В. Постовой, А. В. Руднев и т. д.

Цель исследования состоит в анализе практических подходов предоставления коммунальных услуг в зарубежной практике.

Для достижения этой цели в исследовании были поставлены следующие задачи:

1. Изучить теоретические основы функционирования жилищно-коммунального комплекса как фактора обеспечения, через описание общей практики функционирования коммунальных предприятий в зарубежных странах.

2. Провести анализ практики предоставления коммунальных услуг во Франции, Финляндии, Венгрии, Польше.

3. Провести сравнительный анализ законодательства РФ и зарубежных стран в области концессий, приватизации, акционирования, разработать методику предоставления услуг ЖКХ в России на основе анализа зарубежного опыта, дать общие рекомендации по обобщению и использованию зарубежного опыта по предоставлению коммунальных услуг в российских условиях.

Объектом исследования выступают ЖКХ различных типов в современных условиях в зарубежных странах.

Предмет исследования зарубежные методы управления ЖКХ.

Теоретической основой исследования явились фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономической политики, ЖКХ, финансов, федеративных отношений.

В экономической литературе к жилищно-коммунальной инфраструктуре городского хозяйства относят три подсистемы: жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК), социальный (бюджетный) сектор и сектор благоустройства (22,15). Применительно к ЖКХ достаточным будет разделение на обслуживание зданий и объектов городского хозяйства. Главная сфера деятельности ЖКК - предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, включающая: техническое и санитарное обслуживание зданий, проведение необходимых ремонтных и профилактических работ, а также поставка в здания необходимых ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии) для создания комфортных условий проживания и работы.

Жилищно-коммунальное хозяйство - это сложный многоотраслевой производственно-технический комплекс, в который входят предприятия, обеспечивающие содержание жилищного фонда, жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство, водоснабжение и водоотведение, коммунальная энергетика, внешнее городское благоустройство (15, с. 19).

К функциям обслуживающих и эксплуатирующих жилищный фонд (ЖФ) организаций относятся: содержание общедомового имущества, внутридомовых инженерных коммуникаций, заключение договоров с поставщиками коммунальных услуг и др. Муниципалитет как одна из организационных структур органов управления, в свою очередь, обязан обеспечивать население минимумом благ, в том числе и коммунальными услугами(1:13).

Важной особенностью коммунальной инфраструктуры города выступает система взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленная схемой технологического взаимодействия в производственном процессе, и противоречивыми интересами бизнеса и общества, которые вытекают из публичной природы услуг.

Жилищное и коммунальное обслуживание граждан в системе городского хозяйства выполняет общественно-социальные функции, которые можно разделить на три вида (12: 64).

Первый вид услуг предназначен не только для жителей города, но и для его деловых партнеров, что определяет их общественный характер. Это освещение, озеленение, транспорт, инженерная инфраструктура и др., т.е. все то, что придает городу определенный имидж, выгодно отличающий его от других городов. Обеспечение этого вида услуг является прямой обязанностью городской администрации, заинтересованной в экономическом и культурном развитии города.

Второй вид направлен на жизнеобеспечение конкретного домовладения, общественного или производственного здания. Это лифты, мусоропроводы, чердаки, подвалы, придомовая территория, предназначенные для обслуживания жителей домовладения или общественного и производственного здания. Это услуги, характеризующие комфортность и привлекательность конкретного домовладения или общественного и производственного здания.

И, наконец, третий вид услуг предназначен для жизнеобеспечения конкретной квартиры, обособленного общественного или производственного помещения, и имеет характер индивидуального потребления.

Функциональные различия и направленность коммунальных услуг определяют и различия в их оплате (3: 78). Нет необходимости конкретизировать по оплате освещенность улиц или площадей, водопотребление при мойке улиц и поливке зеленых насаждений или ливневую канализацию. Здесь в полной мере проявляется неделимость и неисключаемость общественных благ, в виде которых выступают коммунальные услуги. Другое дело, когда коммунальные услуги достигают своего конкретного потребителя: общественного, производственного здания или домовладения, который, в свою очередь, может состоять из индивидуальных потребителей - обособленных помещений или квартир. На этом этапе услуга перестает быть общественным благом и превращается в делимый и исключаемый товар (услугу), объект купли-продажи.

Именно для второго и третьего вида тарифная политика и расчет норм потребления услуг должны изменится коренным образом, и основой этих изменений должны стать инструментальные методы контроля и измерения объема и качества произведенной и потребленной коммунальной услуги (2; 80).

Нормирование и тарифы должны являться производной функцией от стоимости производства и доставки услуг конкретному потребителю. При этом необходимо учитывать, что любое производство товарной продукции может существовать только в том случае, если оно создает прибавочную стоимость. Прибавочная стоимость может быть планируемой величиной, часть которой составляет прибыль предприятия, но реально она приобретает материальное выражение только тогда, когда произведенный товар (услуга) находит своего платёжеспособного потребителя. Только после этого можно говорить о рентабельности производства товара (услуги) (3; 189).

Производство и продажа коммунальных услуг, помимо общих экономических законов, вынужденно подчиняется и конкретной социально-политической обстановке в обществе, где востребован конкретный набор и качество коммунальных услуг. Таким образом, нормирование и тарифно-ценовое регулирование, а также организация управления и эксплуатации ЖКХ должны осуществляться, исходя из вышеприведённой классификации жилищно-коммунальных услуг.

Изучение опыта ряда развитых европейских стан в сфере городского строительства и хозяйства показали, что основными задачами органов государственной власти и местного самоуправления в сфере ЖКХ является предоставление возможностей для проявления деловой активности частных компаний, что с одной стороны позволяет получать значительную экономию бюджетных средств, а с другой - сохраняет ответственность городской (муниципальной) администрации за координацию частных компаний и предпринимателей в сфере городского хозяйства.

Реформирование отраслей городского хозяйства, в которых существуют коммунальные предприятия, в зарубежных странах проходило в рамках общих программ приватизации публичной собственности. За последние годы правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши в рамках социально-экономических программ реформирования государственного сектора экономики проводили политику приватизации, считая при этом, что государственные предприятия -- это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Поэтому гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы в частный сектор, приносящий доход на основе конкуренции. Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение предприятий, выкуп предприятий их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а также передача государственных и муниципальных предприятий в управление частным менеджерам. Таким образом, происходит приватизация управления и результатов деятельности. Именно в таком широком толковании и используется здесь термин "приватизация"(14, с. 17).

Существенной частью политики приватизации муниципальной собственности является приватизация предприятий жилищно-коммунальной сферы. Правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать рыночные механизмы в целях улучшения показателя "затраты -- эффективность". Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и многообразием форм, что обусловлено особенностями самой отрасли.

Практика показывает, что наиболее благоприятными направлениями развития частного бизнеса в системе муниципального хозяйства являются (7: 96):

- организации эксплуатации жилищного фонда;

- бытовые, в том числе ремонтные услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;

- выполнение уборочных работ, озеленение;

- ремонт и содержание дорог.

В каждой стране имеются свои отличительные особенности приватизации муниципальных предприятий. Так во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В области коммунальных услуг, которые относятся к естественным монополиям, она проводилась по «остаточному» принципу. В целом, во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики (7; 14). Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты. (9, с. 7). В Финляндии процесс перевода социального обслуживания населения и здравоохранения на внешний подряд, а также частичная приватизация коммунальных услуг развивается достаточно медленно. Венгрия и Польша, и Словакия, как бывшие страны социалистического лагеря, в которых рыночная экономика лишь выстраивается сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать для этого рыночные механизмы (25: 47).

Процесс приватизации сферы городских услуг иногда приводит к росту цен и тарифов, хотя при этом происходит улучшение качества услуг. Поэтому, например, во Франции и Финляндии, а также частично в Венгрии, Словакии и Польше основной формой государственного регулирования деятельности отраслей коммунального хозяйства является регулирование цен (тарифов) (25: 47).

В целом можно заметить, что за рубежом, особенно в развитых экономически странах коммунальные услуги всегда были объектом пристального внимания со стороны частного бизнеса, причем с сильной конкуренцией.

В условиях монопольных жизнеобеспечивающих систем (водопроводно-канализационное хозяйство, энергетика, городской транспорт), когда монополизм естественен и неизбежен, участие частного сектора в обслуживании потребителей может быть достаточно разнообразно. При этом ответственность за состояние и развитие этих систем лежит на государстве (в лице местных органов государственной власти) и предполагается государственная (муниципальная) монополия. Независимо от конкретной формы участия частного сектора в работе жизнеобеспечивающих систем, муниципальная власть в конечном итоге несет ответственность за создание нормативной базы и устанавливает тарифы на оплату услуг потребителям (8; 56).

Во Франции и Финляндии, при сохранении государственной (муниципальной) собственности на объекты жизнеобеспечения городов, для управления ими наиболее распространены такие формы привлечения частных предпринимателей, как договор об обслуживании, договор об управлении, договор об аренде и договор концессии.

В этом можно увидеть как положительные, так и негативные стороны. К положительным, на наш взгляд относится то, что частные предприниматели, будучи заинтересованными в получении контрактов и в дальнейшем, выполняют свою работу «на совесть». Законы конкуренции здесь действуют самым непосредственным способом. К негативному опыту можно отнести то, что государство и муниципалитеты, при таких формам привлечения, фактически отстраняются от управления вверенных им объектов.

Следует заметить, что заключение соответствующих контрактов является наиболее распространенной формой приватизации (в западном, а не в российском понимании) всех городских служб. В структурах местных администраций многих зарубежных городов имеются отделы контрактов, ведающие решением данного круга вопросов (14; 138).

Неполная приватизация посредством разумного заключения хозяйственных договоров на управление объектами муниципальной собственности позволяет городским властям продолжать обеспечение конкретной услуги, но ограничить себя ролью, соответствующей статусу публичной власти: формирование спроса, принятие решения о покупке товара (услуги), контроль за исполнением подрядчиками условий контрактов и оплата счетов. Возлагая на себя обязанности лишь по выполнению этих функций и перекладывая на частные фирмы производственную деятельность, муниципалитеты используют их неоспоримые преимущества в умении производить и доставлять готовый товар или услугу.

В Польше и Венгрии, к примеру, в настоящее время существуют специальные правовые формы организации муниципальных предприятий (собственное предприятие муниципалитета, управляемое предприятие муниципалитета), которые ведут к сравнительно низкой самостоятельности, недостаточному предпринимательскому интересу, недостаточно гибкому реагированию на внешние изменения. В связи с этими и другими негативными тенденциями в деятельности таких предприятий, а также с учетом общей тенденции, в соответствии с которой государство и муниципалитеты стремятся как можно меньше заниматься предпринимательской деятельностью, перенося основную тяжесть на самостоятельных предпринимателей (в первую очередь -- частных), и в Польше, и в других странах Европы все большее количество муниципальных предприятий организуется в форме хозяйственных обществ (акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) (11,36).

Однако для предприятий любых организационно-правовых форм с участием публичной власти общим является то, что в них всегда создаются коллегиальные органы по управлению и контролю за их деятельностью.

Из этого можно сделать вывод о том, что в развитых зарубежных странах существует много гибких форм и методов управления объектами публичной собственности с использованием возможностей частной инициативы, частного капитала и рыночной конкуренции.

Для подкрепления высказанных теоретических положений проанализируем основные нормативные акты регулирующие предоставление коммунальных услуг в зарубежных странах.

В первую очередь, наиболее значимыми понятиями в праве указанных нами стран, связанными с предоставлением коммунальных услуг, являются концессии, приватизация и акционирование.

Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение предприятий, выкуп предприятий их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а также передача государственных и муниципальных предприятий в управление частным менеджерам (26; 121-122).

Концессия - форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Концессия подразумевает, что концедент (государство) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей (26:97).

В правоприменительной практике Франции, Финляндии, Венгрии, Польши и Словакии выделяются следующие типы концессионных соглашений (26; 98):

1. BOT (Build -- Operate -- Transfer) -- «Строительство -- управление -- передача». Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном -- на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передаётся государству;

2. BTO (Build -- Transfer -- Operate) -- «Строительство -- передача -- управление». Концессионер строит объект, который передаётся государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передаётся в эксплуатацию концессионера;

3. ВОО (Build -- Own -- Operate) -- «Строительство -- владение -- управление». Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается;

4. ВООТ (Build -- Own -- Operate -- Transfer) -- «Строительство -- владение -- управление -- передача» -- владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определённого срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства;

5. BBO (Buy -- Build -- Operate) -- «Покупка -- строительство -- управление» -- форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продаёт объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления.

Акционирование - под акционированием понимается процесс перехода государственного предприятия в акционерное общество. Сущность этого процесса, в целом схожа как в России, так и на Западе. В целом концессия и приватизация в том виде как ее понимают на западе составляют основу различий процесса управления коммунальным хозяйством во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши с одной стороны и России с другой (26; 189).

Подведем основные выводы по главе:

- изучение опыта ряда развитых европейских стан в сфере городского строительства и хозяйства показали, что основными задачами органов государственной власти и местного самоуправления в сфере ЖКХ является предоставление возможностей для проявления деловой активности частных компаний, что с одной стороны позволяет получать значительную экономию бюджетных средств, а с другой - сохраняет ответственность городской (муниципальной) администрации за координацию частных компаний и предпринимателей в сфере городского хозяйства;

- общая практика функционирования коммунальных предприятий во Франции, Финляндии, Венгрии, Польше и Словакии показывает, что в этих странах существует много гибких форм и методов управления объектами публичной собственности с использованием возможностей частной инициативы, частного капитала и рыночной конкуренции. В целом, наиболее значимыми понятиями в праве указанных нами стран, связанными с предоставлением коммунальных услуг, являются концессии, приватизация и акционирование.

Сфера городского хозяйства во Франции и Финляндии в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной единицы данных стран. Среди всех административно-территориальных единиц наибольшей популярностью у французов и финнов пользуется именно коммуна, обладающая большим количеством полномочий и обязанностей.

Два века назад, во время Революции, Учредительное собрание Франции приняло решение о создании на основе церковных приходов новых административно- территориальных образований - коммун. На сегодняшний день во Франции насчитывается более 36000 коммун, расположенных в основном в сельской местности (6:19).

Важную роль в коммунальных услугах в Франции и Финляндии играют объединения собственников жилья, которые представляют собой некоммерческую потребительскую организацию, объединяющую собственников объектов недвижимого имущества или пайщиков, создаваемую с целью управления комплексом недвижимого имущества, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и распоряжения имуществом. ОСЖ стало обобщающим понятием различных юридических форм жилищной кооперации, таких как синдикаты во Франции; квартирные акционерные общества в Финляндии.

Охарактеризуем систему ЖКХ Финляндии и Франции.

В сфере городского хозяйства, помимо вопросов градостроения и строительства, коммуна решает большое количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан (6; 46). В ее ведении находятся вопросы по организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки бытовых отходов, технического обслуживания и освещения большинства улиц и дорог, работы городского транспорта, управления некоторыми социально-культурными учреждениями (яслями, библиотеками, диспансерами...), обеспечение общественного порядка, безопасности и соблюдение санитарно-гигиенических требований. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который, в свою очередь, избирается советом. В ряде случаев мэр, в качестве должностного лица, выполняет некоторые функции от лица государства. Например, это касается таких случаев, как бракосочетание, ведение дел службы актов гражданского состояния, выдачи некоторых разрешений и т. д.

Во Франции и Финляндии после строительства инфраструктуры ЖКХ все ее объекты передаются муниципалитету (24; 189). Все работы ведутся через муниципалитет. Потому что, в конце концов, именно муниципалитет несет политическую ответственность перед гражданами. А у граждан самое большое влияние - они голосуют.

Во Франции коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Эта форма основана на договоре концессии, в соответствии с которым предприятие коммунальной сферы передается в эксплуатацию частной фирме. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать с потребителей платежи за предоставление этих услуг. При этом во Франции и Финляндии, наряду с национализированными газовыми сетями и государственной энергетикой, существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии, компании. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения населения коммунальными услугами представляется весьма значительной.

В Финляндии 1,4 миллиона домов объединены в 70 000 акционерных обществ - владельцев жилой недвижимости. 50 000 из них пользуются услугами компаний по управлению недвижимостью (операторов), 20 000 управляются самостоятельно. Оператор (управляющая компания), прежде всего, отвечает за ежедневное управление в соответствии и согласно договору на управление, в котором оговариваются условия и перечень услуг и расценки [13; 86].

Оператор (управляющая компания) выбирает эксплуатирующую организацию, для небольших объектов члены товарищества выбирают ее сами.

Эксплуатирующая организация предоставляет жилищно-коммунальные услуги либо самостоятельно, либо по договору со специализированными компаниями (ремонтно-строительные, уборка территории, снега, охрана, вывоз мусора и пр.). Эксплуатирующая организация ежегодно отчитывается перед жильцами о доходах и расходах, а также балансе общества собственников жилья.

При этом в Хельсинки всеми коммунальными системами владеет город. Мэр города считает, что так надежнее -- никто не отключит отопление ни при каких обстоятельствах. Правда, при этом множество электростанций в Финляндии находится в частных руках. Более того, отопление в Хельсинки централизованное. Однако это не мешает бесперебойно предоставлять услуги ЖКХ, а морозы не повергают руководство города в знакомое многим российским губернаторам состояние тягостного ожидания: может, пронесет. [13; 86]

А функционирует все нормально в этих условиях просто потому, что ЖКХ в Финляндии, как и во многих других странах, давно уже нормальный бизнес (конечно, с учетом социальных особенностей). И не важно, кому принадлежат объекты ЖКХ, централизована система отопления или нет. Главное -- сама система управления строится по одинаковым правилам: минимизация издержек и использование передовых технологий. Например, для выработки электроэнергии и тепла можно использовать три источника -- уголь, газ и гидроэнергию. Выбирается то, что дешевле. А на случай сильных морозов (-30° и ниже) в городе есть резервные станции, которые работают на масле. Особая гордость мэра -- две отапливаемые улицы Хельсинки. Туда совершенно без всяких дополнительных затрат идет вторичное тепло из домов. В северных городах Финляндии, в Лапландии, никто не знает, что такое северный завоз. Единственная проблема -- борьба муниципалитетов с федеральной властью за бюджетные отчисления (в Финляндии все доходы муниципалитетов сначала централизуются в госбюджете, а затем перераспределяются по муниципалитетам. Полностью в распоряжении муниципалитетов остается лишь коммунальный налог). Но в любом случае при нехватке денег муниципалитет имеет право взять кредит. И главное -- ему его дадут, потому что в платежеспособности власти сомнений нет (13;87).

Что касается конкуренции, то у горожанина есть право и технические возможности выбрать, у кого выгоднее покупать услуги. В этом случае он должен оплатить городским сетям услуги передачи электроэнергии от альтернативных источников. При этом власти следят, чтобы у компаний не было конкурентных преимуществ.

Конечно, в Финляндии нет 60-процентного износа коммунального оборудования, но все равно на поддержание систем в рабочем состоянии, на их обновление, на новые проекты нужны деньги. Но деньги приходят туда, где система управления понятна и стабильна, где кредит не проблема ни для муниципальной, ни для частной структуры и где гарантируется возврат вложений с прибылью. Местный водоканал -- структура, которой полностью владеет город. Это коммерческое предприятие со своим бюджетом. В его распоряжении находятся и сети водоснабжения, и канализационные сети, и все водонапорные башни. Предприятие взяло когда-то кредит в 150 млн. евро на 20 лет и постепенно выплачивает его из своих доходов. Доходы, судя по всему, есть -- все жители оплачивают коммунальные услуги. Причем и льготы, и дотации для определенных категорий населения тоже есть, как и в России. На оплату коммунальных услуг у среднего финского гражданина уходит около 20% доходов (16; 59).

Исполнителей 80% подрядных работ и в сфере строительства, и в сфере ЖКХ власти отбирают по конкурсу. Часть сложных работ, касающихся реконструкции инфраструктуры городских сетей, связанных с особым риском, делают муниципальные организации. Все проекты в городе разрабатываются и утверждаются специальными комиссиями в местном горсовете, причем многие вопросы решают не чиновники, а горожане через своих представителей в местном самоуправлении (13; 88).

Фирмы, занимающиеся электро-, газо- и водоснабжением, канализацией, сбором и переработкой мусора и вообще всех промышленных отходов, работают по контракту с муниципалитетами. Существует много типов контрактов. Одни предусматривают только эксплуатацию указанных систем, другие - ответственность за ремонт, а могут и за строительство новых объектов. Например, строительство инфраструктуры ЖКХ для новых городских районов.

Заказы и на эксплуатацию, и на строительство распределяются через тендеры, которые проводятся муниципалитетами. И на каждом этапе строительства и эксплуатации фирму регулярно контролирует муниципалитет.

На уровне правительства устанавливаются стандарты на то, чем должны быть обеспечены жилые дома, например, на качество воды. А в каждом контракте между муниципалитетом и эксплуатационной компанией определяются конкретные условия работы системы. Например, давление воды, диаметр труб, их материал. В этом же контракте определяются будущие тарифы на производимые услуги (22; 67).

Существуют строительно-эксплуатационные фирмы разного уровня, но для небольших фирм всегда есть проблема поиска средств на капиталовложения. Она может обслуживать уже работающую инфраструктуру, но ей трудно найти средства для крупного строительства. Вот почему идет постоянное укрупнение фирм, работающих в ЖКХ. Хотя, конечно, и во Франции, и в Финляндии все начиналось с маленьких фирм.

В рассматриваемых странах применяются разные формы управления многоквартирным жильем. Есть муниципальные компании, есть частные. Владелец дома может сдавать квартиры в аренду и может квартиры продавать. В домах, где квартиры продаются, создаются общества владельцев квартир, которые заключают договоры об обслуживании дома с какой-либо специализированной фирмой и отдельно со специализированной фирмой, контролирующей качество услуг, и, конечно, с муниципалитетом на поставку воды, газа и т. д. Фирмы, обслуживающие дома, обычно локальные, но есть и общенациональные компании. Условия договора с муниципалитетом стандартного характера. Ясно, что их невозможно подогнать под каждый отдельный дом.

Владельцы отдельных частных домов могут обслуживать свои дома сами (например, мелкий ремонт). Но и владельцы домов заключают договоры с муниципалитетом на доставку газа, воды и другие услуги. А обслуживание домов, особенно мелкий ремонт - это сфера малого бизнеса. И таких фирм очень много.

Небезынтересно отметить, что при наличии централизованного газоснабжения в большинстве случаев используется схема децентрализованного теплоснабжения.

Вопрос реформы центрального теплоснабжения остро встал в 60-е годы прошлого века. Сначала была проведена экспертиза, которая показала, что 50 % тепла утекает на улицу - через окна, стены, крышу. Французы не стали сразу взвинчивать цены на услуги ЖКХ.

Сначала была принята программа трехлетнего утепления жилищного фонда, и только после этого началась реформа цен и переход на локальное теплоснабжение.

В этом случае текущие издержки по теплоснабжению существенно снижаются, хотя установка дополнительного оборудования (котельной) при строительстве дома требует определенных дополнительных инвестиций.

Однако в долгосрочном плане такая схема оказывается не только дешевле, но и способствует повышению качества теплоснабжения. Так, в этом случае жильцы действительно могут регулировать температурный режим при отоплении здания, что в схеме централизованного теплоснабжения технически трудно реализуемо (не говоря уже о большой фактической дифференциации в объемах поставок тепла в различные дома в зависимости от их размещения относительно теплотрасс и степени износа отопительных сетей - как магистральных, так и внутриквартальных и домовых) (14; 56).

Если говорить об опыте по предоставлению коммунальных услуг, то необходимо отметить, что для управления объектами жизнеобеспечения городов, в указанных странах распространены формы привлечения частных предпринимателей, с помощью концессий.

Важнейшей составляющей коммунальных услуг в таких развитых странах как Финляндия и Франция являются информационные технологии. Сбор и обработка информации, взаимодействие коммунальщиков с потребителями и властными структурами происходит в автоматическом режиме. В целом весь процесс личного взаимодействия потребителя и поставщика услуг может проходить через интернет или другие информационные ресурсы. Так, например в Финляндии в процесс автоматизации коммунальных услуг в 2008 году было вложено около 7 миллиардов ЕВРО, или 3,5% ВВП.

Для анализа результатов реформ в области коммунальных услуг Франции и Финляндии разберем несколько цифр (6; 47;.4: 34).

Во Франции, в 2008 году, по сравнению с 2000 тарифы на энергию, газ и другие виды топлива. повысились в 4 раза, в Финляндии за этот же период тарифы выросли в 2,5 раза, что в целом соответствует уровню инфляции и тенденциям на рынке энергоносителей.

Во Франции в 2000 году оплата коммунальных услуг составляла примерно 22% дохода средней семьи из четырех человек, в Финляндии - 24%. В 2008 году эти показатели составляли 24 и 25% соответственно. В целом увеличение, как мы видим не существенно и находится в пределах инфляции.

Количество объединений собственников жилья (ОСЖ) во Франции с 2000 по 2008 годы увеличилось в 1,6 раз, в Финляндии в 1,4 раза. Что свидетельствует о том. что эти объединения пользуются авторитетом у населения и являются востребованным институтом предоставления коммунальных услуг.

Основным положительным моментом в практике предоставления коммунальных услуг во Франции и Финляндии являются повсеместное распространение объединений собственников жилья, опыт привлечения к управлению имуществом частных предпринимателей и повсеместное распространение информационных технологий в сфере коммунальных услуг. Важно также повсеместное распространение концессий и приватизации. Для России, из этого списка, в первую очередь необходимо, на наш взгляд внедрять информационные технологии и привлекать к управлению имуществом частных предпринимателей, через механизм концессий.

К основным негативным факторам в опыте предоставления коммунальных услуг Франции и Финляндии относятся, прежде всего, чрезмерная, на наш взгляд, роль муниципалитетов. Это негативный фактор, так как теоретически может привести к злоупотреблениям со стороны муниципальных чиновников. Впрочем, в России эти моменты также присутствуют.

Из реализованного опыта в России отметим распространение у нас аналогов ОСЖ - ТСЖ. Причем, как видно из диаграммы 1, рост их количества в России в процентном соотношении превышает аналогичный показатель для Франции и Финляндии.

Диаграмма 1.

Темп роста количества ОСЖ (ТСЖ) в России, Франции, Финляндии

2000 = 0%

Источник: Плеханов А.С. Опыт стран ЦВЕ по управлению коммунальным хозяйством // Вопросы экономики. - 2009. - № 7. С. 17.

В общем комплексе проблем рыночных преобразований в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) жилищный сектор поначалу оказался на периферии реформ. С одной стороны, это объясняется тем, что все внимание было сосредоточено на приоритетных задачах либерализации экономики, создании многоукладных форм собственности, рынка труда, капитала и прочих структур адекватных рынку. С другой - в ряде государств определенные изменения в жилищном хозяйстве начали происходить еще до перехода к рынку. Переход к рыночной экономике вызвал во всех странах региона необходимость существенного пересмотра жилищной политики. Реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) повсеместно стали частью экономических преобразований, но конкретные пути их реализации зависели от финансовых возможностей и общего хода экономических реформ в данной стране. Вместе с тем есть черты, присущие всем постсоциалистическим странам: сдвиги в структуре источников финансирования жилищного строительства в пользу частного сектора; приватизация, реституция жилищ; изменения в механизмах содержания жилфонда и оплаты жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), а также в механизмах социальной защиты населения по предоставлению и содержанию жилищ. [25; 43].

В целом, можно отметить, что в Венгрии, Словакии и Польше большую роль играют аналоги российских ТСЖ - объединения собственников жилья, которые носят названия жилищные кооперативы (Housing Cooperatives) в Венгрии и Словакии; объединения совладельцев многоквартирных домов (ОСМД) в Польше.

Опишем систему ЖКХ Венгрии Словакии и Польши.

На пути реформ ЖКХ во всех странах встречаются трудности и противоречия экономического и морально-психологического характера. Наиболее болезненным для населения оказался повсеместный рост тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. На первом этапе во многих государствах уровень тарифов все еще регулировался. Тем не менее, расходы на их оплату росли очень быстро, опережая общий индекс потребительских цен и, хуже того, - увеличение доходов населения. В последние годы ситуация несколько изменилась: рост тарифов замедлился, а в динамике реальных доходов наметились положительные тенденции. Однако дореформенный уровень их достигнут далеко не везде и разрыв между тарифами и платежеспособностью населения сохраняется.

Положение на рынке коммунальных услуг в странах ЦВЕ, имея некоторые общие черты, в то же время заметно различается. Например, в Венгрии тарифы на энергию, газ и другие виды топлива за 1991-2001 гг. повысились в 14 раз, в Польше - в 18.5 раз, в дальнейшем рост был не такой большой и в целом придерживался уровня среднегодовой инфляции. К 2008 году, по сравнению с 2001 годом указанные выше тарифы увеличились в Польше - в 2,5 раза, в Венгрии в 2,8 раз (25; 43).

В Словакии тарифы на коммунальные услуги росли не такими высокими темпами, как в других странах региона. В стране до сих пор существуют крупные дотации государства предприятиям коммунальных услуг, благодаря чему удается сдерживать рост тарифов (25; 44).

Польша стала одной из первых среди посткоммунистических стран, начавших кардинальную реформу жилищно-коммунального хозяйства. За последние 15 лет ЖКХ страны успело приобрести признаки стабильности. У поляков давно нет таких проблем, как, например, массовые неплатежи. Здесь давно отработана система субсидий, тарифов, кредитов и льгот (25; 46).

Наряду с сохранением в Польше понятий муниципального, служебного и приватизированного жилья, в сфере обслуживания и содержания жилого фонда сегодня наиболее развито то, чего так добиваются сделать и в родном Отечестве - ТСЖ. Товарищество оплачивает все услуги (отопление, водоснабжение, электроэнергия и т.д.), а с неплательщиками разбирается уже самостоятельно -- максимальный срок неуплаты составляет, как правило, 3 месяца. Само же товарищество не связано ни с какими жэками-дезами и напрямую заключает договора с местными фирмами на оказание услуг по вывозке мусора, обслуживанию лифта или ремонту водопроводных кранов. При всем этом тарифы на услуги не могут быть произвольно завышены -- они утверждаются органами государственной власти, однако даже в стоящих рядом жилых домах могут отличаться друг от друга. При определении тарифа учитывается довольно широкий список критериев: конструкция здания, материал оконных и дверных проемов, крыша, возраст здания и многое другое (25; 46).

За качество жизни приходится платить -- у среднестатистической польской семьи на оплату жилищных расходов может уходить до 50 процентов всех доходов. (Средняя зарплата по стране 700-800 евро, бюджет Семьи соответственно 1200--1800 евро). Вместе с тем, если говорить о платежеспособности населения, то уровень оплаты услуг ЖКХ достиг уже почти 90 процентов (у нас он колеблется в районе 60%), хотя должники тоже не исчезли, несмотря ни на какие ухищрения властей (25; 17).

В отношении злостных не плательщиков в стране с 1994 года действует довольно жесткий закон об "эксмиссии", что переводится на русский язык - как принудительное выселение. В период с 1994 по 1998 год была произведена "эксмиссия" 6656 семей. Еще почти в пяти тысячах случаев при выселении предоставлялась иная, более дешевая жилплощадь. Но в 2003 году Конституционный трибунал Польши признал противоречащими основному закону страны некоторые положения о принудительном выселении лиц, не оплачивающих квартплату и коммунальные услуги. (25; 45).

По решению Трибунала, в том же году запрещено выселять беременных женщин, детей, инвалидов и их опекунов. Остальные нерадивые неплательщики по-прежнему подлежат выселению из занимаемого жилья. При этом Трибунал постановил, что прежние случаи выселения не подлежат пересмотру.

Еще одной немаловажной проблемой ЖКХ Польши остается наличие огромного количества панельных многоэтажных домов, которые постепенно приходят в негодность. Первые панельные дома начали появляться в Варшаве еще в 1958 году, а в начале 60-х годов в Польше была принята программа их массового строительства, предполагала сдачу в эксплуатацию до 220 тысяч квартир в год. На сегодняшний день в построенных еще во времена Польской Народной Республики многоэтажных домах проживает каждый третий поляк.

Как раз среди жителей панельных домов и развита вторая по популярности в Польше форма обслуживания и содержания жилого фонда - жилищные кооперативы, которые при всех бесспорных плюсах объединяет одна общая беда - недостаток средств на капитальный ремонт зданий. Поскольку государственных программ дофинансирования ремонтов многоэтажных домов в Польше практически не существует, панельные дома на окраинах местных городов, несмотря ни на что, будут еще долго напоминать о былых временах.

Реформы в сфере ЖКУ заметно усложнили материальное положение граждан. В большинстве стран темпы роста тарифов на основные виды коммунальных услуг были галопирующими. И хотя в последние годы ситуация стала выправляться, резкий спад уровня жизни еще не преодолен. У определенной категории граждан периодически возникают сложности с оплатой жилищно-коммунальных услуг. Ее доля в текущих расходах домохозяйств везде увеличилась. В итоге в семейных бюджетах ЖКУ занимают теперь второе место после продовольствия, изменив, таким образом, всю структуру расходов на личное потребление. В общей сумме затрат на ЖКУ преобладающая часть приходится на коммунальные услуги, которые составляют в Польше 2/3, Венгрии и Словакии - 4/5 всех расходов на ЖКУ (45: 48). К группе населения, у которой питание и содержание жилища - основные расходные статьи семейных бюджетов, относятся пенсионеры, семьи с детьми и семьи, где есть безработные. Чтобы облегчить их положение, во всех странах введены программы, предусматривающие помощь в оплате ЖКУ, выделяются так называемые целевые дотации для нуждающихся. Они предоставляются домохозяйствам, имеющим право на льготы на основе конкретных предварительных критериев. Типичной формой таких дотаций является пособие на жилье. Оно обычно выплачивается ежемесячно, а его сумма зависит от дохода семьи, ее состава, жилой площади и величины жилищных расходов. Например, в Польше соответствующий закон, принятый в 1994 г., дает муниципалитетам право распределять жилищные пособия, право на которые имеют все граждане. Чаще всего в них нуждаются жильцы кооперативных квартир. Одна из форм помощи в Польше состоит в строительстве социального жилья. Для этого создан Национальный жилищный фонд, осуществляющий финансирование ассоциаций, строящих и эксплуатирующих жилищный фонд, предназначенный для малообеспеченных граждан. Подобные ассоциации не являются коммерческими (то есть получающими прибыль) организациями. Аналогичные системы помощи существуют и в других странах ЦВЕ (25; 26).

Однако меры по социальной защите населения не могут полностью компенсировать снижение качества жизни людей. Во-первых, далеко не всегда рост тарифов сопровождается адекватным повышением качества коммунальных услуг, а просто отражает инфляционные процессы. Во-вторых, во многих странах индекс цен (тарифов) на ЖКУ до сих пор растет быстрее реальных доходов населения. В таких ситуациях государство не всегда имеет возможность оказывать полноценную помощь. Особенно сложное положение в странах, где экономические реформы идут медленно и трудно. Вместе с тем нельзя не отметить положительные сдвиги в развитии жилищного сектора в регионе, в частности повышение качества строящегося жилья: увеличение площади квартир и доли многокомнатных жилищ. Но осилить их покупку пока могут далеко не все желающие; разрыв в доходах населения везде весьма высок. По мнению международных экспертов, решению данной задачи могли бы помочь целевые дотации, выделяемые для облегчения оплаты жилищно-коммунальных услуг (25; 49).

Перейдем к описанию того положительного опыта предоставления коммунальных (муниципальных) услуг, который на наш взгляд присутствует в Венгрии, Польше и Словакии.

В первую очередь, отметим, как ранее для Франции и Финляндии, огромную роль объединений собственников жилья в вопросах связанных с коммунальными услугами. Кроме того сохранялись: сдвиги в структуре источников финансирования жилищного строительства в пользу частного сектора; приватизация, реституция жилищ; изменения в механизмах содержания жилфонда и оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также в механизмах социальной защиты населения по предоставлению и содержанию жилищ, в чем мы видим схожесть с Российской Федерацией.

Положительным итогом нам кажется также приватизация. Под приватизацией во Венгрии, Словакии и Польши понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных прав. В этом плане нам представляется важным внедрение в России именно этих принципов приватизации.

Интересным, также, нам кажется опыт Словакии по сохранению крупных дотаций предприятиям ЖКХ.

Для конкретизации анализа приведем некоторые цифры (25; 28).

Во Польше, в 2008 году, по сравнению с 2000 тарифы на энергию, газ и другие виды топлива повысились в 2,5 раза, в Венгрии за этот же период тарифы выросли в 2,8 раза, в Словакии в 1,8 раза.

В Польше в 2000 году оплата коммунальных услуг составляла примерно 14% дохода средней семьи из четырех человек, в Венгрии - 13%, в Словакии 9 %. В 2008 году эти показатели составляли 19, 21 и 13 % соответственно. В целом увеличение для Венгрии и Польщи, как мы видим довольно существенно. В Словакии за счет систем дотаций государства этот рост в целом незначителен и соответствует тенденциям, например, Финляндии.

Количество объединений собственников жилья (ОСЖ) в Польше с 2000 по 2008 годы увеличилось в 2,7 раз, в Венгрии в 2,4, а в Словакии в 3,2 раза. Это свидетельствует о том, что интерес к этому институту в данных странах растет довольно существенно. В Сравнении с Россией см. Диаграмму 2.

Диаграмма 2.

Темп роста количества ОСЖ (ТСЖ) в России, Венгрии, Польше и Словакии 2000 = 0%

Источник: Плеханов А.С. Опыт стран ЦВЕ по управлению коммунальным хозяйством // Вопросы экономики. - 2009. - № 7. С. 17.