Земельный кадастр как инструмент регулирования социально-экономического развития города

Жилой фонд Москвы насчитывает сегодня порядка 190 миллионов квадратных метров жилых домов общей площади и крайне разнороден по своему составу. Примерно процентов 50 этого фонда составляют жилые дома, построенные после войны. Это достаточно новые жилые дома, которые тоже можно разделить по этапам домостроения в столице. Во-первых, начнем с так называемого "сталинского периода", который можно охарактеризовать добротными капитальными зданиями с кирпичными стенами, которые строились после войны и составляют опорную застройку таких проспектов, как Ленинский и Комсомольский. Эти дома возводились силами большого количества рабочих. И, конечно, темпы строительства таких домов не устраивали руководство страны. Поэтому в 1954 году правительство приняло постановление о переходе на индустриальные системы строительства жилых домов. В соответствии с ним предусматривалось перейти от старых типов зданий к строительству так называемого "панельного жилья", основу которого должны были составить пятиэтажные здания, которые вначале были разработаны как здания-общежития для рабочих, которые приезжали строить Москву. Но поскольку строить надо было много, надо было переселять людей из подвалов и строить быстро, на основе вот этой системы панельных пятиэтажек была разработана система уже жилых пятиэтажных зданий различных серий.

Эти дома претерпели существенную корректировку. Во-первых, дома-общежития - это дома коридорного типа с рядом комнат. Здесь же речь шла о том, чтобы каждому гражданину дать отдельную квартиру. Поэтому это уже была поквартирная система, в которой на лестничной клетке, как правило, располагались четыре квартиры, объединялись эти квартиры лестницей. Лифта в то время для таких зданий не предусматривалось. И высота этажа была выбрана таким образом, чтобы максимально сэкономить на строительных материалах.

В то время проводились различные эксперименты по отработке системы. Примерно в 60-х годах была предпринята подобная попытка для пятиэтажного фонда: строить дома так называемого "широкого шага". Известно, что шаг между несущими конструкциями панелей в пятиэтажке разный, но, как правило, он не превышает три метра. Так вот, в 60-е годы была предпринята попытка строить пятиэтажки с "широким шагом", где между несущими стенами было шесть метров. Это означало, что с разрастанием семьи, предположим, перегородку, которая не являлась капитальной и была выполнена из гипсобетона или чего-то подобного, можно было демонтировать и увеличить площадь комнат, которые вы имели в то время. Но эксперимент показал, что подобные конструкции "широкого шага" оказались ненадежны в эксплуатации, и от них потом отказались. Поэтому основные типы пятиэтажек, которые дошли до нашего времени и которые составляют сегодня примерно 36 миллионов квадратных метров жилья, основаны на двух конструктивных схемах. Одна схема, к которой относятся дома так называемых "сносимых серий", исчерпавшие свой и физический, и моральный ресурс, - это дома, в которых несущие стены расположены поперечно к оси дома и на них опираются перекрытия. Дело в том, что в то время было принято направление на максимальное снижение материалоемкости зданий. И панели были сконструированы таким образом, что представляли собой очень тонкие скорлупки, между которыми располагался утеплитель. Причем они были разработаны и для стен, и для перекрытий. И вот со временем, когда утеплитель, который в то время был достаточно несовершенным, претерпел просто физический износ и осел в панелях, их теплозащитные свойства, конечно, снизились, и данные панели уже перестали отвечать современным нормам. А сами эти тонкие "скорлупки", из которых были выполнены перекрытия, просто получили значительные деформации и прогибы. Как раз это и послужило основанием для того, чтобы поднять вопрос о сносе подобных зданий и строительстве на их месте современных 16-этажных и более зданий, которые и по планировке, и по конструкции, и по долговечности значительно превосходят старые типы зданий.

На тот период энергоносители в нашей стране были достаточно дешевыми. И поэтому экономили на строительных материалах, а не на тепле. Скажем, сопротивление теплопередаче наружных стен на тот период примерно составляло где-то 1,7 квадратного метра на градус Цельсия... А нынешние нормативы, которые были впервые разработаны в Москве в 1994 году, а потом уже были распространены и на другие регионы, предусматривают конкретно для московского региона сопротивление теплопередаче уже на уровне 3 квадратных метров на градус Цельсия, то есть почти в два раза выше, то есть большинство московских домов не соответствует действующему стандарту?

Направление так называемых "сносимых серий" - это всего лишь одна конструктивная система. Но ведь была же и другая. Это система тех же самых пяти-, а потом и девятиэтажных зданий с продольными несущими стенами. И эти продольные несущие стены просто в силу определения должны были нести все эти пять или девять этажей, поэтому они были сконструированы из других материалов, более прочных, это были в основном однослойные конструкции, на которые опирались перекрытия. И их толщина имела некоторый резерв, даже по сравнению с теми нормами, которые существовали тогда. Сегодня нормы изменились. Но, тем не менее, система продольных несущих стен, одновременно выполняющих теплоизолирующие функции, позволяет произвести так называемую "модернизацию" или "реконструкцию". То есть сегодня, сохраняя несущий остов зданий и эти стены, которые продолжают осуществлять несущие функции, можно, применив современные материалы, утеплить их, довести до требований современных нормативов, и такая работа уже проводится. В Москве за последние несколько лет две программы экспериментального утепления старого фонда были выполнены. Первая появилась пять лет назад. Было выпущено распоряжение правительства N 181, в котором были намечены 9 конкретных так называемых "пилотных" или "экспериментальных" зданий разных серий: и пятиэтажных, и девятиэтажных, и 16-этажных, не предназначенных к сносу, чтобы на них отработать технологию утепления стен.

Первый дом, который в соответствии с данной программой модернизировали по улице Хабаровской, был 9-этажным обычным панельным домом, он был реконструирован без отселения жильцов. В том случае для утепления наружных стен была применена современная система так называемого "вентилируемого фасада", который имеет фирменное название "Мармарок". Это плитки, которые крепятся на относе к существующей стене, и между ними располагаются современные виды утеплителя. Вот такой дом был модернезирован несколько лет назад.

Замеры, которые были проведены до и после модернизации по расходу тепла в данном доме, показали, что мы совершенно твердо имеем здесь экономию теплоэнерготехнических ресурсов. В частности по отоплению - в размере порядка 25-26 процентов, то есть одной трети.

Шумозащитные свойства также повышаются, но главным образом не за счет стен, а за счет того, что в этих зданиях полностью заменяются окна. Старые окна, которые были, как правило, двухслойными на спаренных блоках, имели сопротивление теплопередаче на уровне 0,39, где-то так по нормативам. А новые нормы предусматривают увеличить эту характеристику примерно до 0,55. Это значит, что нужно применять совершенно другие конструкции окон, оснащение их стеклопакетами, которые имеют значительно более высокие шумозащитные характеристики, чем старые окна.

Пока утепление экспериментальных зданий выполнялось за счет средств бюджета, жильцы там не понесли никаких затрат. Город профинансировал все работы, так как он в конечном итоге заинтересован в том, чтобы расход энергоресурсов в жилом фонде сокращался. Не секрет, что расход тепла в системах отопления жилого фонде по России значительно выше, чем за рубежом. И почему? Энергетический кризис, который коснулся западных стран в 1973 году, заставил их в тот период почти полностью пересмотреть свои строительные программы. И 30 лет назад была поставлена задача значительно повысить в связи с ростом цен на энергоносители теплотехнические характеристики зданий. В России подобный кризис начался не так давно, происходит только последние 10 лет. Поэтому Россия как бы повторяет зарубежный опыт, и поэтому так же, как и там, мы должны использовать разные схемы финансирования капитального ремонта или реконструкции жилых зданий. В Германии для этих целей используются главным образом кредиты банков под низкие проценты, которые берет население и производит работы по реставрации домов, в которых оно проживает.

В Москве есть Положение об организации проведения реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий "ВСН-58-88". Этот документ был выпущен в 1988 году. И в нем совершенно четко определены сроки капитального ремонта и реконструкции зданий. Дело в том, что любой объект имеет жизненный цикл. Жизненный цикл начинается с проектирования этого здания, затем в него включается строительство объекта, но самым длительным является срок эксплуатации этого объекта. Так вот, если вернуться к нормативам, то наши современные панельные здания имеют срок эксплуатации, последних этапов строительства, 125 лет.

А в отношении тех, что строили в 60-е годы, срок тоже был дифференцированным. Многоэтажное жилье, которое строилось в то время, имело срок службы порядка где-то 100 лет, малоэтажные здания - срок службы 50 лет.

Есть капитальный ремонт, который требуется для восстановления физического износа здания. Все ведь здания стареют. И еще есть реконструкция, когда к капитальному ремонту добавляется перепланировка, надстройка и улучшение потребительских свойств здания. В основном сроки, которые мы сейчас рассматриваем, относятся к капитальным ремонтам. Капитальные ремонты по нормативу должны выполняться для разных конструктивных элементов в разные сроки. Возьмем стены. Если открыть нормативный документ, то увидим, что панельные стены имеют сроки капитального ремонта 50 лет.

Трубы тоже бывают разные. Если трубы, используемые для водоснабжения, оцинкованные, то у них срок службы - 30 лет. Если взять трубы для отопления, то у них срок службы - 20 лет. Поэтому капитальный ремонт разных элементов осуществляется по-разному. В среднем можно сказать, что один раз в 30 лет дома должны ставиться на капитальный ремонт. Итого за 125 лет мы должны иметь четыре капитальных ремонта дома.

Во время которых мы каждый раз должны производить такие работы, чтобы можно было восставить ресурс здания по всем системам и конструктивным элементам. Поэтому главное свойство строительных конструкций наряду с прочностью, с теплофизическими свойствами, - это еще и надежность. А она, в свою очередь, состоит, прежде всего, в ремонтной пригодности, то есть необходимо строить здания из таких конструкций, которые можно было бы ремонтировать и которые были бы пригодны для восстановления свойств. А между капитальными ремонтами каждый элемент здания должен обладать свойством безотказности эксплуатации в течение 30 лет Щедрунова Е. Состояние жилого фонда в Москве и новые технологии реконструкции зданий // Маяк, 20.02.2003..

По данным последнего справочника МосгорБТИ, на 1 января 2006 года в столице насчитывали 114 257 строений, из них -- 39 648 жилых и 74 609 нежилых. Они распределяются по городу не совсем равномерно. Жилых зданий на каждый административный округ приходится от 3 до 5,5 тыс. (от 8 до 14%). Исключение составляет Зеленоград: в нем их всего 1139 (3%). В пересчете на квадратные метры дифференциация еще заметнее. Так, в ЮАО общая площадь жилья составляет примерно 26,5 млн кв. м (это больше, чем в других округах столицы), а в том же Зеленограде -- только 4,3 млн. Правда, не всегда эта площадь пропорциональна количеству имеющихся домов. В ЮАО, например, всего чуть более 3 тыс. жилых зданий.

Самыми застроенными в Москве являются ЗАО и ВАО -- по 14% домов от общего количества в городе. В ЦАО и САО -- по 12%, в ЮЗАО -- 11%, в ЮВАО и СВАО -- по 9% и в двух оставшихся -- ЮАО и СЗАО -- по 8%.

Картина распределения нежилых строений по округам несколько иная. Больше таких объектов недвижимости в ЦАО (20%). Понятно, что именно в центре города сосредоточено наибольшее число театров, музеев, ресторанов, деловых комплексов. За лидером с отрывом идет ЮАО (13%), а за ним -- ЮВАО (12%). Меньше всего нежилых строений в СЗАО и ЮЗАО (примерно 6 и 5 %), а также в Зеленограде (1%).

В Москве преобладает застройка низкой этажности. В жилищном фонде столицы более 20 тыс. домов высотой в один--пять этажей и только 4,5 тыс. -- 16-22-этажных. Дома, в которых более 23 этажей, вообще исчисляются пока тремя сотнями. Вместе с тем, несмотря на количественное превосходство низкорослых построек, основная часть общей площади жилищного фонда приходится на 16-22-этажные здания.

Таблица 2.1

Техническое состояние объектов жилищного фонда Москвы

Статистика московского жилья по годам возведения раскрывает не менее интересные факты. Наибольшее количество таких сооружений (12 435) появилось в столице на первом этапе индустриального домостроения (1956-1965 годы), а наименьшее (276) -- во время Великой Отечественной войны (1941-1945 годы). Если сравнить ежегодный объем жилья, вводимого в разные исторические периоды, то в годы массовой застройки сдавали по 1381 дому в год, а в 2005 году -- всего 365. Итог не в нашу пользу. Однако картина достижений меняется, если принять во внимание показатель общей площади новых домов. За девять лет индустриального периода (1956-1965 годы) построено почти 39 млн кв. м, примерно столько же (37 млн. кв. м) -- за другие девять лет (с 1976 по 1985 год). При этом количество домов в 80_е годы увеличилось всего на четыре тысячи, а не на 12, как в 60_е. Снижение числа возводимых сооружений при увеличении их емкости -- явление вполне современное и связанное с нехваткой площадей под застройку и растущим спросом населения на квартиры. Дефицит земли в городе вынуждает власти увеличивать этажность и искать оптимальные планировочные решения помещений.

Рис. 2.1 - Распределение жилых строений Москвы по годам постройки

Постоянный мониторинг технического состояния зданий, который также осуществляет МосгорБТИ, позволяет проследить за процессом старения наших домов. Изменения, произошедшие за период с 2001 по 2006 год, показывают, что жилищный фонд столицы постепенно ветшает. Количество сооружений в неудовлетворительном состоянии за пять лет увеличилось на 2961, а хороших -- лишь на 541. Тревожные для города тенденции и послужили основанием для разработки властями города программы реконструкции пятиэтажного и сноса ветхого и аварийного фонда. Ее выполнение показало, что изменить баланс московского жилья в пользу качественного, просто уничтожив ветхие постройки, не так просто. Необходимо параллельно вести реконструкцию еще жизнеспособных зданий, возводить дома для переселения граждан, внедрять подходы комплексной застройки кварталов.

Помимо базы данных о жилом и нежилом фондах города, земельных участках есть в МосгорБТИ и еще один ресурс -- адресный реестр, с помощью которого можно идентифицировать любой объект столичной недвижимости. Каждая новостройка проходит в нем процедуру регистрации с присвоением адреса и кадастрового номера земельному участку и самому зданию. Его изображение вносят в дежурный адресный план территории квартала. В реестр включают любые изменения адреса объекта недвижимости, вплоть до его исчезновения в случае сноса.

Переименование улиц, переулков, площадей также находит отражение в адресной базе данных МосгорБТИ. Собственно, именно эта проблема послужила поводом создания современного адресного реестра. Многие помнят бурный процесс возвращения исторических названий в 90_х годах. Путаница была такая, что на какой_то период руководство города приняло постановление, разрешающее двойные наименования, и вместо улицы Горького в графе «Адрес» указывали: «Улица Тверская (Горького)».

Дело осложнялось еще и тем, что появились собственники жилья и других объектов недвижимости, а значит, и предмет налогообложения. А потому ошибаться с адресом стало недопустимо. Понятно, возникли и проблемы с приватизацией, осуществлением сделок и просто с работой городских организаций, занятых адресным обслуживанием граждан.

Процедура переименования оказалась слишком дорогостоящей, и поначалу у города денег хватило только на 40 адресов из 150, по которым заменили вывески и прописку граждан.

В этих условиях адресный реестр МосгорБТИ сыграл положительную роль. А вслед за постановлением 1994 года Мосгордума приняла Закон «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы», ставший единственным в своем роде за всю историю города.

Рис. 2.2 - Соотношение количества жилых домов разной этажности и объема их общей площади Жилой фонд Москвы в цифрах. Сколько домов в столице // Индикаторы рынка недвижимости, 15.09.06.

2.2 Состояние реформирования земельных отношений в РФ

Переход к рыночной модели экономического хозяйствования потребовал изменения юридического инструментария, осуществляющего правовое регулирование нового типа общественных отношений.

Весьма существенному обновлению подверглась отрасль гражданского права: возродился институт частной собственности, легальное закрепление получили категории "вещных прав", "движимого" и "недвижимого" имущества, значительно расширился круг как объектов, так и субъектов гражданских прав, возникли новые виды договорных обязательств и т.д.

Реформирование аграрного сектора, начавшееся в последнее десятилетие XX в., внесло значительные коррективы в правовое регулирование земельных отношений. Граждане получили возможность создавать крестьянские (фермерские) хозяйства, брать земельные участки в аренду, было разрешено предоставлять земельные участки гражданам в пожизненное наследуемое владение, а позднее и в собственность.

Определяющее значение для дальнейшего развития земельного законодательства имело отнесение в ст. 130 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301. (далее по тексту - ГК РФ) земельных участков к недвижимым вещам. Таким образом, земельные участки после долгого периода изъятия из гражданского оборота (вследствие национализации земли советскими декретами) вновь стали объектами гражданских прав и, соответственно, вовлечены в гражданский оборот.

Особую остроту проблема участия земли в гражданском обороте приобрела в силу ее связи с утверждением частной собственности на землю и с необходимостью определения пределов распоряжения ею. Н.А. Сыродоев выделяет два аспекта этой проблемы. С одной стороны, представляется очевидным, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости, ибо хозяйственный механизм не может нормально функционировать без отсутствия достаточно свободных форм оборота, способствующих извлечению прибыли в процессе предпринимательской деятельности. С другой стороны, идеологизация и политизация земельных отношений, и прежде всего их ядра - частной собственности и земельного оборота, препятствуют эффективному урегулированию соответствующих проблем Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. N 8. С. 77..

В связи с возвращением земли в сферу гражданского товарного оборота особую актуальность в научном и практическом плане приобретает вопрос о правовых характеристиках земельного участка как объекта прав и правоотношений. С.А. Степанов справедливо отмечает, что "гражданское законодательство, формулируя требования к предельно четкому определению границ земельного участка, тем не менее не содержит его определения как объекта гражданских прав Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М.: Статут, 2004. С. 61 - 62.". Определение земельного участка содержит Федеральный закон "О государственном земельном кадастре", согласно которому земельный участок - это часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами Федеральный закон Российской Федерации от 02.2000 №28-ФЗ «О Государственном Земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 №201-ФЗ) // Российская газета, №5, 10.01.2000..

Это связано с тем, что наряду с гражданским законодательством в государстве развивается земельное право - самостоятельная отрасль права и отрасль законодательства, которая и содержит легальное определение земельного участка. В ст. 6 Земельного кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2007 №21-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, №44, ст. 4147. (далее по тексту - ЗК РФ) к объектам земельных отношений отнесены:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

Земельный участок как объект земельных отношений определен в п. 2 ст. 6 ЗК РФ как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

В юридической литературе высказывалось мнение, что для обеспечения единства терминологии в Земельном кодексе следовало бы полностью воспроизвести определение, закрепленное ранее в Федеральном законе "О государственном земельном кадастре Гурова Т.В. Понятие земельного участка в гражданском и земельном законодательстве // Актуальные вопросы правоведения. 2004. N 8. С. 153". Имеется и иное мнение по поводу дефиниции земельного участка, сформулированной в вышеназванном Законе. Как считает С.А. Степанов, Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" предпринял "несколько несвоевременную попытку ввести в законодательную практику распространенное в европейском правотворчестве определение земельного участка, включающее и недра, под ним расположенные, и атмосферный столб". Законодательство о недрах и воздушном пространстве исключает возможность рассматривать земельный участок в предлагаемом упомянутым Законом контексте.

Так, законодательство о недрах относит к недрам часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водопротоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Кроме того, оно императивно определяет, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство, а также содержащиеся в недрах полезные ископаемые, являются государственной собственностью Закон Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (в ред. Федерального закона от 25.10.2006 №173-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995, №10, ст. 823.. С другой стороны, законодательство об использовании воздушного пространства распространяет на воздушное пространство (предельно малые высоты от 0 до 200 м включительно над рельефом местности или водной поверхностью) над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем, полный и исключительный суверенитет РФ Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 №60-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №266-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.03.1997, №12, ст. 1383..

Таким образом, определение земельного участка требует унификации и нуждается в уточнении.

Земельный участок, рассматриваемый в рамках гражданского права как вид недвижимого имущества, имеет свои отличительные свойства и специфические характеристики, которые оказывают непосредственное влияние на особенности его участия в гражданском обороте. При определении объема полномочий земельных собственников и пределов участия земельных участков в гражданском обороте необходимо учитывать социально-экономическое значение земли. Этот аспект отражен в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля имеет огромный социальный, общественный интерес вне зависимости от того, кому она принадлежит. Земля обслуживает общество в целом, так как по ней прокладываются дороги, линии связи, электропередачи, другие общеполезные коммуникации. Землю характеризуют такие черты, как невоссоздаваемость, невосполнимость, пространственная ограниченность, неперемещаемость. С землей связано и своеобразное экономическое явление - экономическая рента. Земельный участок в силу своего местоположения, природных свойств способен генерировать доход, который может взиматься в виде определенных платежей и служить источником удовлетворения общественных потребностей.

Земля является пространственным базисом для размещения иных объектов недвижимости, и в этом качестве ее роль как объекта гражданского оборота в условиях рыночной экономики огромна. Как справедливо отмечал С.А. Степанов, "правовая конструкция земельного участка как особого рода вещи достаточно сложна, отлична от конструкции вещи вообще и подчинена необходимости присутствия в ней значительной доли публичного интереса". Она также характеризуется участием в отношениях, регулируемых иными отраслями права (земельного, лесного, градостроительного и т.д.), а также местом и ролью недвижимости в вещных и обязательственных правоотношениях, ярко выраженным целевым назначением, особенностями включения и участия в обороте.

Все это требует особого специфического подхода к регулированию земельных отношений, включающего публично-правовые элементы, к определению порядка владения, пользования и распоряжения землей, что вовсе не оправдывает введение необоснованных ограничений для участия земли в гражданском обороте.

Одной из важных характеристик объектов гражданских прав, в том числе и земельных участков, является их оборотоспособность. Согласно ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Что касается оборота земельных участков, то общие положения гражданского законодательства об оборотоспособности вещей конкретизируются в п. 3 данной статьи: "...земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

В связи с этим возникает вопрос: что означает допущение земельным законодательством оборота земельных участков? В правовой литературе, посвященной исследованию этого вопроса, обозначились противоположные подходы к уяснению смысла данной легальной формулировки.

Как считает Н.А. Сыродоев, существует принципиальное различие между характеристикой оборотоспособности земельных участков и иных объектов гражданских прав. Оно состоит в том, что если участие в обороте всех иных (кроме земли и природных ресурсов) объектов гражданских прав презюмируется (ибо согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ "виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, исключенные из гражданского оборота), должны быть прямо указаны в Законе"), то в отношении земли и других природных ресурсов действует иное правило. По смыслу ст. 129 ГК РФ непосредственно в законе о земле необходимо не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения оборотоспособности земельных участков, т.е. какие сделки с землей допускаются, какие условия установлены для их совершения. Таким образом, автор рассматриваемого подхода считает возможным заключать в отношении земельных участков лишь те сделки, которые предусмотрены земельным законодательством Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65..

Аналогичной позиции придерживаются и некоторые другие авторы. Г.А. Волков аргументирует ее тем, что в ГК РФ сделан "переход от общедозволительного типа правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу правового регулирования этих отношений на земельные участки Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 103.".

Н.А. Прохорова, анализируя нормы ст. 129 ГК РФ, приходит к выводу, что "в отношении оборота земли и природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ.".

Напротив, В.В. Устюкова полагает, что "применительно к отношениям собственности (в том числе на землю) следует руководствоваться общедозволительным принципом: разрешено все, что прямо не запрещено. Такой подход основан на Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №6-ФКЗ) // Российская газета. №237, 25.12.1993. и Гражданском кодексе РФ. Согласно ст. 55 Конституции оно может быть ограничено лишь федеральным законом. Введение обоснованных запретов и ограничений - это вторжение публично-правовых начал в регулирование частноправовых отношений. Но эти ограничения не должны сводить на нет само существование частного права Устюкова В.В. Оборот земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства // Экологическое право России: Сборник материалов науч.-практ. конф. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. / Под ред. А. Голиченкова. М., 2001.". По ее мнению, "задача земельного законодательства - определить виды земельных участков, ограниченно оборотоспособных и полностью исключенных из гражданского оборота. Этот перечень должен быть исчерпывающим. Все остальные земельные участки должны признаваться находящимися в обороте, что не исключает возможности введения особых правил совершения сделок с землей (в плане сохранения целевого назначения участка и т.п.)".

Сходной точки зрения придерживается и И.А. Иконицкая, считая, что допущение земельным законодательством оборотоспособности земельных участков - это и есть установление участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М, 2002. С. 69 - 73..

Перечень земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, установлен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Земельные участки, изъятые из оборота, не могут предоставляться в частную собственность,а ограниченные в обороте могут предоставляться в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

Следует обратить внимание на противоречие п. 5 ст. 27 ЗК и п. 8 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного или муниципального имущества Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Парламентская газета, №19, 26.01.2002." от 21 декабря 2001 г. В перечень ограниченно оборотоспособных земельных участков включены земли лесного фонда, однако такие земли даже на основании федерального закона не могут быть переданы в частную собственность, так как являются исключительно собственностью государства и вышеназванный Закон не предусматривает возможность их приватизации.

Земельные участки, изъятые из оборота, не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В отношении ограниченных в обороте земельных участков ЗК РФ не содержит такого запрета, следовательно, такие участки могут быть объектами сделок, не связанных с отчуждением, т.е. переходом в частную собственность физических либо юридических лиц. Например, отнесенный к данной категории земельный участок, находящийся в государственной собственности, собственности субъекта РФ либо муниципального образования, может быть предоставлен в аренду, в безвозмездное срочное пользование.

Согласно ст. 129 ГК РФ к ограниченно оборотоспособным объектам относятся такие, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению. Согласно п. 3 ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ, федеральными законами, однако данная статья не определяет, какие земельные участки могут принадлежать лишь определенным участникам оборота и в каких случаях оборот земельных участков осуществляется по специальному разрешению. По мнению И.А. Иконицкой, из данной статьи также следует, что если земельные участки являются объектами права частной собственности, то их оборот не должен подвергаться ограничению. Земельное законодательство применительно к таким землям может устанавливать особые правила совершения сделок с ними, которые могут дополнять гражданское законодательство, но не противоречить ему (например, недопущение изменения целевого назначения земельного участка).

ЗК РФ допускает, по сути, только три разновидности сделок: куплю-продажу, обмен, аренду земельных участков. В ст. 37 ЗК РФ определены особенности купли-продажи земельных участков. Согласно п. 1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Кадастровый учет земельного участка осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Данное требование законодатель устанавливает лишь в отношении купли-продажи земельных участков и не распространяет на другие виды сделок.

Иные положения данной статьи (о недействительности условий договора купли-продажи земельных участков, об обязанности продавца при заключении договора купли-продажи предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования) можно отнести к общим требованиям гражданского законодательства в отношении регулирования сделок купли-продажи, не связанных со спецификой земельного участка как объекта таких сделок.

Статья 22 ЗК РФ регулирует арендные отношения. ГК РФ допускает установление законодательством особенностей сдачи в аренду земельных участков, однако реализацию этой возможности нельзя признать удачной. В отличие от требования ст. 615 ГК РФ арендатор земельного участка не обязан получать согласие арендодателя, а должен лишь уведомить его о передаче земельного участка в субаренду, о внесении арендных прав в залог и в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка. Данная норма носит диспозитивный характер и может быть изменена договором по согласию сторон.

В п. 9 ст. 22 ЗК РФ в императивном порядке предусмотрено право арендатора передавать свои права и обязанности по договору аренды в пределах срока его действия без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, договор аренды заключен более чем на пять лет.

В п. 5 ст. 22 ЗК РФ утверждается, что при внесении арендных прав в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив ответственным перед арендатором становится новый арендатор. Данная норма противоречит п. 2 ст. 615 ГК РФ, которая содержит прямо противоположное утверждение о том, что в указанном случае ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор. Таким образом, ЗК РФ отождествляет внесение арендных прав в уставные капиталы коммерческих организаций с передачей прав и обязанностей по договору аренды земельного участка третьему лицу (перенаймом).

Действительно, ГК РФ предусматривает перемену лица в договоре аренды лишь при передаче прав и обязанностей по договору аренды третьему лицу (перенайме). При этом в императивном порядке требуется согласие арендодателя. Данная норма соответствует требованиям п. 1 ст. 391 ГК РФ, согласно которым перевод должником своего долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора. Статья 22 ЗК РФ не требует обязательного согласия арендодателя не только на перевод прав, но и обязанностей по договору аренды, что противоречит ст. 391 ГК РФ и ущемляет права арендодателя.

Анализ действующего земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что его нормы регулируют лишь некоторые виды сделок.

Действие норм ЗК РФ не распространяется на оборот земель сельскохозяйственного назначения, который регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный Закон, как и ЗК РФ, регулирует в основном куплю-продажу и аренду земельных участков, и лишь в отношении земельных долей говорится о других сделках. Залог земельных участков, в том числе и сельскохозяйственного назначения, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Иные сделки (дарение, рента, доверительное управление и т.д.) земельным законодательством не регулируются. Наследование земельных участков регулируется в ГК РФ как общими нормами о наследовании, так и специальными нормами об особенностях регулирования земельных участков (ст. 1179 - 1182 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть третья) от 26.11.2001 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Парламентская газета, №224, 28.11.2001.).

Если допущение земельных участков в оборот рассматривать лишь как возможность совершения в отношении земельных участков только тех сделок, которые предусмотрены земельным законодательством, то такой подход приводит к невозможности совершения сделок, не урегулированных земельным законодательством.

Кроме того, при таком подходе возникает противоречие с п. 2 ст. 421 ГК РФ, согласно которому стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом и иными правовыми актами, а также смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Таким образом, нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права - принцип свободы договора.

Еще одна проблема неизбежно возникает вследствие того, что гражданское законодательство согласно Конституции РФ находится в компетенции РФ, а земельное законодательство - в совместном ведении РФ и субъектов РФ, вследствие чего согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Если определение круга возможных сделок с земельными участками будет осуществляться земельным законодательством (следовательно, и законами субъектов РФ в том числе), то это приведет к противоречиям с п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которому гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним федеральных законов.

Земельные участки нередко участвуют в обороте совместно с иными расположенными на них объектами недвижимости (зданиями, сооружениями). Подчинение оборота земельного участка нормам земельного законодательства, а оборота расположенных на нем объектов недвижимости - нормам гражданского законодательства будет неизбежно создавать противоречия и тем самым затруднять имущественный оборот. Напротив, задача состоит в том, чтобы с помощью средств правового регулирования обеспечить единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости.

Таким образом, многофункциональность земельного участка, вне всякого сомнения, обусловливает специфику его правового регулирования. Особенности совершения сделок с земельными участками могут быть прописаны в земельном законодательстве, однако они не должны противоречить общим принципам и нормам гражданского законодательства. Поскольку земельный участок является не только природным объектом и природным ресурсом, но и объектом недвижимости, общие положения гражданского законодательства о правовом регулировании объектов недвижимости распространяются и на него. Игнорирование особенностей правового регулирования, присущих всей системе объектов недвижимости, частью которой является земельный участок, впрочем, как и в целом вещей как объектов гражданских прав, вряд ли будет способствовать устранению пробелов, противоречий, неоднозначных толкований земельного законодательства и, следовательно, обеспечению четкого, предсказуемого правового режима одного из важнейших объектов гражданского оборота.

2.3 Создание и ведение автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (АС ГЗК) МО «город Москва»

Московский земельный комитет внес существенный вклад в формирование имущественно-земельных отношений в Москве - принял участие в разработке правовой базы земельных отношений, выявил и зарегистрировал десятки тысяч землепользователей, заключил договоры аренды земли с различными организациями, отечественными и иностранными предприятиями Дамурчиев В.Н. О земельных отношениях в Москве. М., 2002..

"Киевская" технология - предусматривает инвентаризацию земель по кадастровым кварталам. Достоинство этого подхода в том, что сразу увязываются площади земельных участков по территориальным образованиям и получается качественный баланс земель города по всем административно-территориальным образованиям Крюков Ю.А. Земельный кадастр как информационное обеспечение рынка недвижимости. М., 2004..

Система программных мероприятий - разработка и совершенствование нормативно-методической базы, обеспечивающей реализацию государственной политики в области ведения государственного земельного кадастра и учета недвижимости, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений; создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости, содержащей перечни объектов учета и данные о них и обеспечивающей возможность предоставления информации для ознакомления с ними широкой общественности; создание автоматизированных баз данных по государственному кадастровому учету земельных участков всех форм собственности и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных; создание автоматизированной системы, обеспечивающей управление недвижимостью, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность города Подольск и создание автоматизированных баз данных по учету земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости; подготовка и переподготовка кадров для обеспечения государственного кадастрового учета земель и иных объектов недвижимости, кадастровой оценки земель и управления недвижимостью на уровне Российской Федерации, области и муниципальных образований.

Для создания автоматизированной системы кадастра объектов недвижимости используются самые последние достижения в области информационных технологий.

Информация об объектах недвижимости поступает в систему в электронном виде, в том числе и о координатах объекта. Перед внесением сведений об объекте в единый кадастр объектов недвижимости, информация проходит тщательный контроль на корректность семантических и графических данных. При внесении в кадастр, сведения об объектах капитального строительства привязываются к сведениям о земельных участках, на которых они располагаются. Для связывания объектов используются их координаты.

Рис. 2.3 - Формирование данных в системе государственного кадастра объектов недвижимости

Результаты экономической оценки земель г.Москва приведены в Приложении 1.

3. Роль городского кадастра в социально-экономическом развитии города Москва

3.1 Роль земельного кадастра в формировании бюджета города Москва

По мнению московских специалистов, потенциал классической формулы - доход города в значительной степени определяет правильное использование недвижимости или ее базовый объем, так называемая полнота собираемости арендных платежей - в преддверии XXI столетия необходимо максимально активизировать.

Концепция управления муниципальной собственностью, в известном смысле, подводит итоги 5-летней работы в Москве. Именно в этот период и была сформирована тактика реализации существующей системы управления имущественно-земельным комплексом столицы. Новая концепция стратегически ориентирована на XXI век. Она базируется на детальном прогнозе тактики реализации управления в течение ближайших 5-7 лет. Соответственно, концепция не содержит каких-либо цифр. Ее задача - представить тенденции развития.

Если проанализировать суть документа и сравнить существовавшую практику работы, то принципиальную новизну концепции можно концентрированно представить следующим образом.

Во-первых, планируется существенное увеличение городских доходов от использования всего потенциала муниципальной собственности. Причем механизм его наращивания поступателен, что позволяет оперировать не цифровыми показателями, а в целом тенденцией.

Во-вторых, естественно, что город планирует развить принцип, уже работающий сегодня на получение эффективных доходов - "платежей" (заметим, что речь идет не только и не столько об их денежном эквиваленте). Нами просчитана формула перехода от продаж недвижимого имущества к увеличению удельного веса платежей от аренды земли. Сегодня мы достаточно активно осваиваем работу по получению доходов от продажи нашего имущества в собственность. В новом документе - а это принципиально - заложена система управления адресной продажей имущества города. Подобная "точечная" продажа обязывает к лучшей подготовке объектов, хотя и сейчас это уже есть, но именно здесь сокрыт значительный потенциал.

Каждый подобный объект нуждается в тщательной проработке, "очистке" от старых обязательств. Ведь любая "собственность" имеет свою историю и "владельцев". Сейчас по поручению Правительства готовится заседание специальной коллегии, которая раскроет механизм продажи муниципальных объектов в комплексе имущественно-земельных составляющих. Это не означает, что завтра же мы начнем продавать в городе собственность направо и налево, но предоставить право аренды земли потенциальным покупателям сейчас уже просто жизненно необходимо. Следовательно, и мы должны сопровождать предлагаемые нами объекты полным набором нормативно-правовых документов, которые существенно упростят процедуру их последующего оформления в собственность. Причем мы планируем распространить права потенциальных покупателей и на землю - выкуп права аренды. Даже рентные платежи за земельные участки для будущего владельца будут расписаны на перспективу.

Важнейшим элементом новой концепции станет позиция городской власти в системе управления имущественно-земельным комплексом столицы. Предполагается создание единого информационного пространства по управлению городским хозяйством на основе объединения баз данных различных городских ведомств, единая система учета собственности, увеличение поступления арендной платы за счет оформления единого договора аренды на имущество и земельный участок, сокращение сроков оформления документов. В этой связи мы работаем на увеличение государственной доли (как в процентном отношении, так и в абсолютном смысле) и поступлений от них в акционерных обществах. Тенденция к активизации государственных долей "в пакетах" уже ощутима, и уходящий год заканчивается с хорошим результатом. И хотя эхо финансово-экономического кризиса существенно снизило возможности, план прошлого года все же был выполнен. Но полученный результат не предел. И даже в условиях приостановленных платежей мы способны регулировать процесс поступлений.

Существенным приоритетом становится работа по совершенствованию системы менеджмента. Был пересмотрен состав наших представителей в акционерных обществах, проведена ротация кадров. Она показала, что есть люди, которые в угоду своим личным интересам нарушали профессиональную этику. Сейчас принято решение об увеличении численного корпуса наших представителей до 2 - 3 человек. Идея организации коллектива в значительный степени снижает риск "игры с городскими долями".

Еще одним потенциалом становится работа со структурой пакетов, акций и долей, принадлежащих городу Москве. Были проданы те портфели документов, которые для города не являются жизненно важными. И напротив, существенно увеличены свое присутствие в тех акционерных обществах, которые стратегически интересны для Москвы как субъекта Федерации.

Охрана земель (в соответстии с Земельным Кодексом) включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на: их рациональное использование, предотвращение необоснованных изьятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель, в том числе лесного фонда, воспроизводство и повышение плодородия почв.

В 2005 году Департаментом земельных ресурсов города Москвы обеспечено поступление в бюджет города Москвы земельных платежей в объеме 16593317000 руб., в том числе:

- доходы от арендной платы и платы за право на заключение договора аренды - 15329910000 руб.;

- земельный налог - 1263407000 руб.

Поступления от арендной платы за землю составили 10759457000 руб.

От продажи права на заключение договоров аренды земельных участков в городе Москве в бюджет города Москвы поступили средства в размере 4570453000 руб.

В 2005 году не было полностью завершено оформление земельных отношений с землепользователями, платившими земельный налог в 2004 году без надлежащего оформления прав на земельные участки.

Увеличился объем просроченной задолженности по арендной плате за землю. В 2005 году продолжены работы по межведомственной координации при формировании данных Реестра единых объектов недвижимости.

Завершена постановка на кадастровый учет земельных участков, занятых объектами улично-дорожной сети и городской социальной инфраструктуры.

В рамках работ по нормативному правовому обеспечению регулирования земельных отношений Департаментом земельных ресурсов города Москвы подготовлен и выпущен ряд нормативных правовых документов.

Закон города Москвы от 1 июня 2005 г. N 19 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" позволил перейти к исчислению земельного налога в виде фиксированного процента от кадастровой стоимости земли и оптимизировать перечень льготных категорий налогоплательщиков Постановление Правительства Москвы от 20.06.2006 №419-ПП «Об итогах работы департамента земельных ресурсов города Москвы в 2005 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2006 год» (в ред. Постановления Правительства Москвы от29.05.2007 №411-ПП) // Вестник Мэра и Правительства Москвы, №39. 12.07.2006..

3.2 Развитие земельного рынка в Москве

В 2007 году по отношению к 2006 стоимость земельных участков Москвы и Подмосковья в различных районах возросла до 45%. В основном подорожание произошло в дальнем Подмосковье и на границах Московской области. Так, 2007 год был ознаменован тем, что начали осваивать земли примыкающие к Московской области: Калужской, Смоленской и Тверской. Как видно, земельный рынок Подмосковья фактически вышел за границы, обозначенные на карте области.

Рынок земли активно развивается по направлению на запад и юг, однако крайне медленно процесс идет на восток и север. Это объясняется плохо развитой инфраструктурой, в частности, одна из главных проблем - это дороги, и отсутствием в этом районе вакансий с достойной заработной платой (сравнительно с другими районами Подмосковья). Транспортная доступность играет значительную роль в инвестиционной привлекательности региона. Это можно увидеть на примере спроса на земельные участки и коттеджи по Симферопольскому, Новорижскому шоссе. В приобретении земли в этих районах Подмосковья заинтересованы как частные лица, так и компании-девелоперы. Достаточно низкая стоимость земельных участков на Каширском шоссе подогревает заинтересованность девелоперов. Несмотря на еще отсутствующий спрос со стороны покупателей, они уже начинают скупку земель, находя данное вложение капитала довольно выгодным.

Количество предложений о продаже земельных участков на Киевском и Калужском шоссе вот уже некоторое время находится на одном и том же уровне. Это объясняется тем, что Калужское направление - одно из наиболее застроенных направлений Подмосковья. Рынок же загородной недвижимости и земли на Киевском направлении является лидером в сравнении с другими регионами ближнего Подмосковья по росту цен и составляет 11% за 3 месяца; по другим регионам ближнего Подмосковья - до 7%, а по некоторым произошло даже снижение стоимости. Данное направление со стороны покупателей подвергается пристальному интересу, что и заставляет продавцов "придерживать" земельные участки до лучших времен.

Наиболее перспективным является дальнее Подмосковье: цены за второй квартал 2007 года выросли на 20%, особенно это касается западной части Подмосковья, от Ярославского шоссе и дальше.

В конце 2007 года прогнозируется дальнейшее повышение стоимости земельных участков, в частности, по Киевскому шоссе, в дальнем Подмосковье, а также Калужской, Смоленской и Тверской областях как соседних областей Подмосковья. К ним нужно отнести и районы, на территории которых находятся водохранилища и реки.

В настоящее время спрос на строящееся жилье превышает предложение. Однако развитие данного сектора недвижимости тормозится довольно высокими рисками ликвидности, в силу которых банки не стремятся кредитовать строящееся жилье. Гораздо охотнее они выдают ипотечные кредиты под уже готовую недвижимость. Сегодня банки лишь 15% от всех ипотечных кредитов выдают под строящееся жилье, остальные 85% - на покупку вторичного жилья. При покупке же готового жилья спросом больше всего пользуются недорогое жилье эконом-класса. Земельные участки, различные по стоимости, продаются разными объемами: более дорогую землю в подавляющем большинстве случаев покупают в размере 50 соток и более; более же дешевая земля покупается в основном участками до 15 соток.

Государственной Думой были внесены 06.06.2007 года поправки в Водный и Земельный Кодексы РФ, что, по сути, запрещает приобретение в собственность (приватизацию) земельных участков, граничащих с водой. Помимо этого Государственной Думой в середине 2007 года был принят закон о едином кадастре, предусматривающий создание единого реестра земельных участков и сооружений, что сократит сроки оформления недвижимости. В июле этого года Московской областной Думой была установлена максимально возможная стоимость межевания земельных участков. Данная услуга включает в себя определение границ участка и составление кадастрового плана. До вступления в силу закона стоимость межевания колебалась до 20000 рублей за участок. Согласно данному закону, отныне данная услуга ограничена планкой в 7000 рублей.

Также весной 2007 года Правительством были подготовлены поправки в Земельный Кодекс РФ, которые делают обязательным проведение аукционов под коммерческое строительство. Необходимость внесения поправок в принятый в 2005 году закон об аукционах под застройку была обусловлена тем, что закон зачастую интерпретировался региональными и местными властями как возможность других способов предоставления земельных участков под строительство.

В настоящее время законодательство в данной отрасли не отрегулировано до конца. Ведутся разграничения полномочий между местными и государственными органами власти Тенденции развития земельного рынка в Москве и области // Greenga.ru, 27.09.2007.

3.3 Влияние кадастра на социальные процессы в городе

В соответствии с Уставом г.Москвы вопросы управления земельными ресурсами и земельных отношений в г. Москве находятся в компетенции Московской городской Думы и Московской городской администрации (рисунок 3.1).

Московская городская Дума, как орган представительной власти города, устанавливает порядок:

· использования, охраны, контроля за использованием и охраной земель;

· отчуждения земель и оформления прав собственности на земельные участки;

· предоставления земель в аренду;

· оформления прав на земельные участки;

· взимания земельных налогов и предоставления льгот по ним;

· штрафов и иных видов административной ответственности за нарушение земельного законодательства по вопросам, отнесенным к ведению города.

Рисунок 3.1 - Структура управления земельными ресурсами г.Москва

Городская Дума по представлению Мэра утверждает перечни и описания границ земельных участков на территории города, находящихся в федеральной собственности, и городской собственности, которые не могут быть переданы в собственность или аренду.

Исполнительный орган власти осуществляет землепользование исходя из целесообразности и необходимости использования земельного фонда в интересах устойчивого развития города с приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для его жизнедеятельности.

Функциональным органом городской администрации по обеспечению экономико-правового регулирования земельных отношений является Комитет землепользования.

К его основным задачам и функциям относятся:

· осуществление государственной политики в области земельных отношений и использования земельных ресурсов г.Москва;

· участие в разработке и обеспечение реализации городской земельной политики;

· управление и распоряжение земельными участками;

· представление интересов городской администрации в создаваемых специализированных предприятиях и организациях, осуществляющих гражданско-правовые сделки с земельными участками;

· координация деятельности городских и территориальных органов управления по совершенствованию системы землепользования;

· составление и ведение земельного кадастра города;

· разработка совместно с Москомземом, городской Думой и Правительством города методологии и критериев оценки городских земель, определение ставок арендной платы и других земельных платежей в соответствии с законом города Москва;

· рассмотрение по поручению Правительства города заявок на предоставление земельных участков и подготовка предложений в Комиссию по вопросам земельных отношений и градостроительства;

· подготовка и представление в Правительство на основании разработанной и утвержденной проектно-сметной документации материалов по предоставлению (изъятию) земельных участков под строительство, реконструкцию и реставрацию городских объектов с градостроительным правовым обоснованием;

· оформление разрешительной документации по предложениям отдела архитектуры на резервирование земельных участков для строительства (в том числе озеленения), реконструкции, реставрации городских объектов;

· оформление, выдача и хранение правоустанавливающих документов на землю на основании распорядительных актов городской администрации;

· контроль за использованием и охраной земель в соответствии с законодательством;

· привлечение физических и юридических лиц в установленном нормативными актами порядке к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, наложение взысканий.

Кроме Комитета землепользования контроль за использованием и состоянием земель осуществляют: Центр Госсанэпиднадзора, Комитет природопользования, лесопарк, Инспекция государственного архитектурно-строительного контроля (ИГАСК), НПО “Радон”, Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений (УМПЭП), Управления государственного контроля охраны и использования памятников истории и культуры, ГО ЧС г.Москва.

Комитет землепользования осуществляет создание и ведение государственного земельного кадастра, содержащего систему необходимых сведений о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, составу городских земель, количественных и качественных характеристиках, а также ценности земель. Ведение государственного земельного кадастра осуществляет Комитет землепользования при участии:

· комитета по архитектуре и градостроительству - в части предоставления данных территориального кадастра по утвержденной градостроительной документации, а также топографических планов масштаба 1: 500- 1:2000;

· комитета по управлению имуществом - в части правоустанавливающих документов по объектам недвижимости;

· регистрационной палаты - в части регистрации предприятий, организаций, учреждений и ведения общегородского реестра юридических лиц;

· Управления государственного контроля охраны и использования памятников истории и культуры в части регистрации территорий памятников и зон их охраны, а также территорий владений в пределах исторического центра города;

· лесопаркового территориально-производственного объединения - в части ведения кадастра земель государственного лесного фонда и земель общего пользования, занятых защитными и иными насаждениями;

· Городского бюро техической инвентаризации (ГБТИ) - в части адресов зданий и сооружений, их функционального назначения и технических характеристик;

· Государственного комитета по охране окружающей среды в части особо-охраняемых природных территорий.

Ведение государственного земельного кадастра позволяет обеспечивать органы государственной власти, предприятия, организации, учреждения и физических лиц достоверной информацией о земельных ресурсах города, что необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель, защиты прав собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, создания объективной основы для установления нормативной цены земли, земельного налога и арендной платы, сохранения границ исторических землевладений объектов историко-культурного наследия и природного комплекса.

Ведение мониторинга городских земель осуществляется совместно с комитетом природопользования и отделом архитектуры с привлечением:

· центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - в части мониторинга загрязнения земель тяжелыми металлами и другими опасными веществами;

· лесопаркового территориально-производственного объединения - в части мониторинга лесных насаждений и парков;

· бассейнового водохозяйственного объединения - в части мониторинга водных источников, прибрежных полос, водоохранных зон и их загрязнения;

· Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора (МГЦ ГСЭН) - в части мониторинга санитарно-гигиенического состояния земель;

· научно-производственного центра геолого-экологических исследований и использования недр - в части мониторинга геологических наблюдений за развитием карстово-суффозионных, оползневых и техногенных процессов, мощности и обводненности техногенных отложений.

Основными функциональными задачами мониторинга земель являются:

· систематическое выявление изменений в состоянии земельного фонда и обновление банка данных земельного кадастра;

· изучение и оценка негативных процессов;

· использование и анализ данных контроля за использованием и охраной земель:

· информационное обеспечение процесса оценки земель.

Реализация прав на земельные участки в городе осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными актами города, планами зонирования территории города, земельным кадастром, концепциями перспективного развития территории города. Обоснование целесообразности и необходимости закрепления земельного участка за землепользователем проводит. При этом обосновывающие материалы на строительство объектов хозяйственной или иной деятельности, входящих в утвержденный Минприроды (Госкомэкологии) РФ “Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, при которой в обязательном порядке проводится оценка воздействия на окружающую среду”, проходят обязательное рассмотрение и согласование Государственной экологической экспертизы. В соответствии с Положением о Роскомземе, он осуществляет землеустроительную экспертизу.

Управляемой подсистемой в сфере землепольлзования на территории являются земли (территории земель), находящиеся в исключительном ведении Правительства города, территории (земли) принятия решений Правительства Москвы, при участии префектур административных округов города, и территории (земли) на которых регулирование вопросов землепользования осуществляется префектурами административных округов.

В связи с тем, что использование земель связано непосредственно с хозяйственной деятельностью (со строительством, реконструкцией, реставрацией объектов) порядок подготовки, рассмотрения и согласования размещения и строительства объектов на территории города определяется нормативно-правовыми актами городской администрации по вопросам порядка подготовки исходно-разрешительной документации для проектирования и строительства на территории города.

3.4 Проблемы создания кадастра городских земель

Государственный земельный кадастр (далее ГЗК) - горячо обсуждаемая тема. Его ведение на федеральном уровне реально началось с 1991 г., то есть со времен перехода к рыночным отношениям. На рельсы автоматизации он был поставлен постановлением Правительства в 1996 г. (указ № 932) о развитии Государственной автоматизированной системы земельного кадастра - ГАС ЗК. Естественно, что автоматизированные технологии сегодня занимают ведущее место при формировании сведений ГЗК. Наиболее сложные и интересные аспекты этой технологии представляют процедуры формирования графических данных на объекты недвижимости, а конкретнее - топографических данных. То есть тех данных, которые используются наряду с основными имущественными документами в качестве одного из основных информационных ресурсов для ведения базы данных ГЗК.

В нашем дальнейшем изложении термин объект (недвижимости) будет использоваться в двух ипостасях. Во-первых, это объект имущественного права, защищенный государственными законами и постановлениями, гарантирующими субъектам права, то есть собственникам или пользователям, защиту и т.д. и т.п. Но с точки зрения информационного ресурса в автоматизированной системе ГЗК - это пространственный объект, свойства которого определяются той средой, в которой функционирует автоматизированная система.

В последнее время все чаще говорят о создании системы, которая упростит процедуру регистрации недвижимости. Одним из аспектов этой системы должны стать единые объекты недвижимости (ЕОН). Что такое единый объект недвижимости? Это как раз то, что декларируют и «Закон о ГЗК», и Земельный кодекс, и все документы, касающиеся земли. А именно, данные о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимости, которые и входят в состав сведений ГЗК. Определимся, что входит в понятие объекта недвижимости. Согласно определению, которое дает Гражданский кодекс, это «земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения». Специалистами ФКЦ «Земля» (на сегодня это ведущая организация в системе Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастра) разработана система классификаторов для недвижимого имущества (версия 1.3, 1999 г). Он «построен по иерархическому принципу и является многоуровневым». Согласно этому документу основными видами недвижимого имущества являются земельные участки, здания и сооружения. Поэтому единый объект недвижимости и представляет собой комплексный объект, состоящий из земельного участка, зданий и сооружений, неразрывно с ним связанных. При этом слово единый подразумевает единство, целостность данных об этих отдельных объектах недвижимости, которая не позволит оперировать одной из составляющих самостоятельно, независимо от других. Надо отметить, что единый объект недвижимости нельзя считать существующим или окончательно сформированным, если не обозначены чьи-либо права на него, то есть отсутствует субъект права. Это важно, потому что понятие объекта недвижимости вводится с целью обозначения прав на него и как следствие взимание пошлин за право пользования этим объектом. Следовательно, единый объект недвижимости, это не только земельный участок, здания и сооружения как объекты права, но и субъект права и как следствие вид права! (1)

ЕОН = [Зем.уч. + Здания + Сооружения + Вид права + Субъект права] (1)

Учитывая все вышесказанное, при формировании единых объектов недвижимости необходимо особое внимание уделить топографическому материалу, который будет служить основой для объектов. Поскольку базисом для ЕОН служит земельный участок, а все, что на нем расположено, необходимо рассматривать как его улучшение, потому что оно обуславливает экономическую стоимость и привлекательность участка, то учет ЕОН необходимо осуществлять в ГЗК, так считает начальник управления ГЗК Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга.

В городе Москве ведением ГЗК занимается Московский земельный комитет (далее Москомзем). В качестве топографической основы выбраны топопланы (планшеты) масштаба 1:2000. Содержание и точность позиционирования пространственной информации, отображаемой в этом масштабе, удовлетворяет требованиям, предъявляемым к формированию объектов ГЗК и его ведению. Москомзем занимается оформлением границ землеотводов, и сведения об объектах недвижимости, в том числе о зданиях и сооружениях, как объектах местности, которым присущи некие характеристики, отсутствуют. Нельзя категорично сказать, что данных нет вообще, они есть, соответствующие условным обозначениям, но этих картографических данных недостаточно для проведения формирования и последующей регистрации объектов права.

Топографическая информация на сегодняшний день хранится в базе данных Москомзема в растровом формате *.cit, то есть вся информация по реальным объектам статична, не пригодна для использования, а только - для визуализации. Так как мы определили ЕОН формулой (1), то такой подход не является правильным. Вся топографическая подоснова должна быть доступной для работы с ней в интерактивном режиме: подсчет площадей, возможность изменения, добавления части графических данных на план, добавление или удаление характеристик объектов местности. Это возможно лишь в том случае, когда данные хранятся в векторном виде. Помимо вышеописанных преимуществ данных на векторной топооснове, существуют и другие. Векторный формат данных позволяет хранить в СУБД не только графическую часть, но и семантическую. То есть к каждому векторному объекту, а в нашем случае это реальные объекты местности, привязана информация об его характеристиках. Число последних не ограничено и доступно для изменения. И поскольку, как говорилось ранее, и графика и семантика хранятся в одной СУБД, как, например, в ORACLE, то взаимосвязи между объектами поддерживаются этой СУБД. Это позволит формировать сложносоставные объекты, причем для пользователя эта система будет абсолютно прозрачна. Ярким примером такого объекта и является единый объект недвижимости. Причем, благодаря использованию векторной информации, формирование ЕОН производится с помощью СУБД, которая использует уже существующие в ее среде объекты с характеристиками. Таким образом, для ведения разумной и логической системы ГЗК, одним из требований является хранение топографических данных (топоосновы) в векторном, а не в растровом виде. Обозначим основные требования к представлению векторной информации.

Одним из главных требований является объектно-ориентированный подход в представлении топографических данных. Его преимущества очевидны. Графическое представление данных местности не должно отличаться от реальных объектов. Поэтому данные должны быть представлены в виде полигонов, линий и точек соответственно представляемым объектам. Здания, участки растительности, дороги, площадки, газоны, огороды и т.д. должны быть представлены в виде замкнутых объектов. Это позволит создавать на их основе тематические карты, анализировать топологию объектов, автоматически определять площади пересечений, накладок и т.д. Кроме того, объектно-ориентированный подход позволит создать БД топографических объектов, которую можно будет конвертировать для представления в другую среду, причем с сохранением существующих связей с семантической информацией.

Все организации, вовлеченные в процесс сбора и хранения информации для ведения ГЗК, используют одну и ту же топооснову. Как говорилось выше, это планшеты М 1:2000. Их изготовлением занимаются не менее 3-х организаций в Москве. Каждая организация, использующая топографическую информацию, хранит у себя все планшеты на город Москва. Зачем? Обновление планшетов в Москомземе происходит каждый год. Оно осуществляется несколькими организациями, в ходе приемки готовой продукции, которая на этом этапе предоставляется в векторном формате, специалисты Москомзема сталкиваются с проблемой - так называемой «несводкой» планшетов. То есть с несовпадением контуров объектов, находящихся на соседних планшетах. Оно возникает вследствие ошибок оператора и заказа «попланшетного» обновления. Первая причина является вполне закономерной и предсказуемой, и ответственность за ее устранение полностью лежит на исполнителе работ. Вторая причина тоже предсказуема, но вина ложится на плечи обеих организаций. Заказ попланшетного обновления, то есть когда единицей обновления является планшет, приводит к тому, что при попадании соседних планшетов к разным организациям ситуация на них разнится. Например, один планшет обновляется в начале года, а другой - в конце, либо же, поскольку обновляются не все планшеты, а только те, на которых ситуация значительно изменилась, планшет обновленный и не обновленный. Учитывая динамику изменения градостроительной ситуации в результате проведения работ по возведению или сносу зданий и сооружений, развития улично-дорожной сети, обновление необходимо было бы заказывать ежеквартально, а не ежегодно, что привело бы к значительным расходам. Поэтому целесообразно будет заказывать обновление не планшетов, на которых произошло изменение ситуации, а конкретных кварталов районов города.

Хочется заметить, что наиболее выгодное и целесообразное хранение векторной топографической информации должно быть реализовано путем создания единого хранилища векторной топоосновы. Современные средства позволяют это осуществить на основе распределенного хранения логически единой базы пространственных данных. При подобном подходе, обновление планшетов (или отдельных кварталов города) будет производиться согласовано, и информация, получаемая заинтересованными организациями в этом случае, будет не противоречивой. Это упростит процедуру обмена данными, необходимыми для ведения ГЗК, между вовлеченными организациями. А для формирования ЕОН единый банк данных топоосновы просто необходим, поскольку часть этих данных и формирует единый объект недвижимости. Соответственно, при наличии нескольких версий одной и той же части топоосновы, обмен данными о едином объекте недвижимости усложнится из-за неоднозначности либо несогласованности данных.

Кроме того, сосредоточение наиболее актуальных топографических данных в едином хранилище послужит толчком для создания единого информационного пространства при ведении Государственного земельного кадастра в Москве, а далее, возможно, и на территории всей Российской Федерации в целом.

Вышеизложенные соображения можно резюмировать в виде

Ряда требований, предъявляемых к представлению и хранению топографической информации:

· обновление должно производиться кварталами местности. Это позволит избежать «несводки» контуров объектов на граничных планшетах,

· хранение топографической основы только в векторном формате с целью обеспечения прямого (очевидно регламентированного доступа к информации в режиме реального времени,

· объектно-ориентированный подход в представлении контуров местности и привязка к ним атрибутивной информации,

· организация единого хранилища топографических данных на всю территорию Москвы для обеспечения однозначности формирования сведений ГЗК и других видов кадастров.

В случае выполнения этих требований при ведении ГЗК должен позволить упростить обмен данными, повысить эффективность сбора и документирования сведений при формировании объектов недвижимости и оформлении прав на них, повысить достоверность и актуальность используемой информации и завершить переход к системе учета не отдельных, а единых объектов недвижимости.

Вывод. Формирование Единых объектов недвижимости становиться практической реальностью даже в сегодняшней сложившейся в системе АИС МЗК ситуации. Основным и последним шагом к завершению их создания необходим переход на более высокую версию реализации СУБД, в которой будут храниться и пространственные топографические данные, и достаточно продвинутой ГИС, с помощью которой будет осуществляться интерактивный контроль формирования этих объектов. Существующая система МЗК пока работает на СУБД ORACLE версии 7. Она полностью отвечает требованиям, предъявляемым к ней не только пользователями, но и нормативно-правовой базой Российской Федерации. В качестве ГИС-пакета нами предполагается использовать либо GeoMedia Professional, (версия 4.0), либо MapInfo. Нам также известно, что существуют разработки на основе этих программных продуктов и у ФКЦ «Земля», и при необходимости внедрения каких-либо программных пакетов, можно будет избежать болезненной замены использующихся.

4. Экономическая часть

Работы по государственной кадастровой оценке земель на территории Российской Федерации проводятся в целях создания налоговой базы для исчисления земельного и ряда других имущественных налогов, что определено Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 65, 66), Федеральным законом от 29.11.2004 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель», постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель».

Государственная кадастровая оценка земель проводилась в период 1999-2005 гг. по отдельным категориям и видам функционального использования земель одновременно на всей территории Российской Федерации, с использованием единых методических, нормативно-технических документов и программных средств. Единство подходов, применяемых к оценке однородных видов объектов для получения сопоставимых показателей кадастровой стоимости земель на всей территории страны является одним из главных принципов оценки для целей налогообложения.

В течение 1999-2006 годов разработаны и утверждены в установленном порядке методики государственной кадастровой оценки земель всех категорий, подлежащих оценке.

Методические документы по государственной кадастровой оценке земель, содержащие концептуальные положения по массовой оценке земель той или иной категории, являются только частью единого методического и программного обеспечения указанных работ. В развитие каждого из методических документов для исполнителей работ разработаны технические указания с подробным описанием технологического процесса и особенностей применяемых методов оценки. Работы по государственной кадастровой оценке земель полностью автоматизированы, что обеспечивается применением специальных программных комплексов, позволяющих не только быстро, проводить расчеты, но и формировать уникальный по своему содержанию информационный ресурс.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 г. № 316 утверждение результатов государственной кадастровой оценки земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Роснедвижимости. Представлению результатов оценочных работ на утверждение органам власти регионов предшествовал процесс согласования результатов государственной кадастровой оценки земель специальными комиссиями, созданными на уровне муниципальных образований и субъектов Российской Федерации. Эта процедура, с одной стороны, усложняла процесс государственной кадастровой оценки земель, но, с другой стороны, позволяла исполнителям работ более полно учитывать местные особенности, что существенно повышает качество результатов работ. В целях исключения влияния муниципальных образований и субъектов Российской Федерации на размер налоговой базы все результаты государственной кадастровой оценки земель перед утверждением проходили экспертизу в Роснедвижимости на соответствие требованиям методических и нормативно-технических документов.

Работы по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения были начаты в субъектах Российской Федерации в 2000 году и проводились в два этапа. Результатом первого этапа работ стали удельные показатели кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий на уровне субъектов Российской Федерации, а также в границах бывших колхозов и совхозов, а где это оказалось возможным, в границах фактических землепользований. На втором этапе оценочных работ в 2005 году определялись удельные показатели кадастровой стоимости иных земель сельскохозяйственного назначения (за исключением сельскохозяйственных угодий).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2006 г. № 206 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственной кадастровой оценки земель» установлена периодичность проведения массовых оценочных работ: не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в три года.

В соответствии с перечнем мероприятий подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 560, в 2006 году на территории Российской Федерации проводились работы по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения.

Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 г. № 316, установлено, что государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.

В 2006 году государственная кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения проводились на территории Российской Федерации в соответствии с Методическими рекомендациями по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения (утверждены приказом Минэкономразвития России от 01.07.2005 г. № 145). Указанные методические рекомендации применяются для определения кадастровой стоимости 1 га земель сельскохозяйственного назначения, к которым статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ отнесены сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В зависимости от применяемых методических подходов к определению кадастровой стоимости земли сельскохозяйственного назначения разделены на шесть групп. Первая группа включает в себя земли сельскохозяйственных угодий. Ко второй группе отнесены земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, полезащитными лесополосами, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также нарушенные земли, находящиеся под промышленной разработкой общераспространенных полезных ископаемых: глины, песка, щебня и т. д. Третья группа представлена землями под замкнутыми водоемами. К четвертой группе отнесены земли под древесно-кустарниковой растительностью (за исключением полезащитных лесополос), болотами, нарушенные земли. Пятая группа - земли под лесами, не переведенные в установленном законодательством порядке в состав земель лесного фонда и находящиеся у землевладельцев (землепользователей) на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования. Шестая группа представлена землями, пригодными под оленьи пастбища.

В городах Москве и Санкт-Петербурге государственная кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения в 2006 году не проводится по причине отсутствия объекта оценки.

Базовые показатели кадастровой стоимости земель I группы (сельскохозяйственные угодья) в составе земель сельскохозяйственного назначения на уровне субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января 2006 года определялись Роснедвижимостью. По результатам оценочных работ самые ценные сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых составляет 8,36 руб./кв.м, расположены в Краснодарском крае. В Республике Саха (Якутия), Магаданской и Мурманской областях, а также Корякском, Ненецком, Ханты-Манскийском, Эвенкийском, Ямало-Ненецком, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Чукотском автономных округах кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий установлена в размере абсолютной ренты, что объясняется низкой оценочной продуктивностью сельскохозяйственных угодий в этих регионах и высоким уровнем оценочных затрат.

Оценочные работы с учетом определения базовых показателей по землям сельскохозяйственного назначения до конца 2006 года были завершены в 70 субъектах Российской Федерации. При этом в 51 регионе органами исполнительной власти утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения. Указанные результаты будут применяться для целей налогообложения земельным налогом с 1 января 2007 года. Основной причиной невыполнения работ по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения в остальных регионах является полное отсутствие их финансирования средствами бюджетов субъектов Российской Федерации.

К концу 2006 года специалистами Роснедвижимости была также завершена работа по тестированию новой технологии работ по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения на примере Калужской, Тверской областей и Краснодарского края. В соответствии с приказом Минэкономразвития России от 11.08.2006 г. № 227 утверждение Методических указаний по определению кадастровой стоимости земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения запланировано во II квартале 2007 года.

Комплекс работ по государственной кадастровой оценке земель садоводческих, огороднических и дачных объединений был проведен на территории Российской Федерации в 2003-2005 гг. в соответствии с Методикой государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений (утверждены приказом Росземкадастра от 26.08.2002 г. № П/307).

Работы по государственной кадастровой оценке земель садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществлялись на основании статистического анализа рыночных цен и характеристик земельных участков. Для определения кадастровой стоимости земельных участков садоводческих, огороднических и дачных объединений по каждому объединению собиралась информация по оценочным показателям, влияющим на цену одного квадратного метра площади земельных участков при совершении сделок по их купле-продаже, таким, как: расстояние от центра субъекта Российской Федерации; расстояние от районного центра; число рейсов общественного транспорта (всех видов) в день; доступность остановок общественного транспорта; расстояние до ближайшей остановки; вид покрытия подъездной дороги; водоем на доступном расстоянии; лес на доступном расстоянии; наличие электричества; наличие водопровода; наличие магистрального газоснабжения; возможность подтопления, заболоченность и т. д.

Наличие и степень влияния этих факторов на рыночную цену одного квадратного метра земельных участков объединений определялись корреляционно-регрессионным анализом.

Результаты государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений - удельные показатели кадастровой стоимости земель в границах указанных объединений, утверждены органами исполнительной власти в 77 субъектах Российской Федерации.

В городах Москве и Санкт-Петербурге, а также в Агинском, Бурятском, Ненецком, Корякском, Усть-Ордынском Бурятском, Таймырском (Долгано-Ненецком), Чукотском, Эвенкийском, Ямало-Ненецком автономных округах государственная кадастровая оценка земель садоводческих, огороднических и дачных объединений не проводилась по причине отсутствия объекта оценки. При этом в Коми-Пермяцком автономном округе результаты оценочных работ до конца 2006 года не утверждены органом исполнительной власти региона.

Анализ удельных показателей кадастровой стоимости земель позволяет говорить об их существенной дифференциации в пределах территории региона и одновременно достаточной однородности в пределах территории страны. Например, самая дорогая цена одного квадратного метра земель садоводческих и огороднических объединений установлена в Московской области и составляет 957,87 руб./кв.м, а самая низкая менее одного рубля - в Вологодской, Саратовской и Челябинской областях (0,06 руб./кв.м).

Комплекс работ по государственной кадастровой оценке основной бюджетообразующей категорий земель - земель поселений - был проведен на всей территории Российской Федерации в 2001-2002 гг.

Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель определено, что земли данной категории оцениваются на основе статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также других методов массовой оценки недвижимости.

Государственная кадастровая оценка земель поселений основывалась на экономическом анализе факторов, оказывающих влияние на стоимость земель. В соответствии с Методикой государственной кадастровой оценки земель поселений показатели кадастровой стоимости земель рассчитывались с учетом следующих экономических факторов: информация о сделках с земельными участками и другими объектами недвижимости (принимались во внимание как застроенные, так и незастроенные земельные участки) и иной информации об объектах недвижимости; факторов, характеризующих влияние на объект различных точечных и линейных объектов инфраструктуры поселения, вид территориальной зоны и вида функционального (разрешенного) использования земельного участка; факторов, характеризующих местоположение объекта в границах поселения.

Результатом работ по государственной кадастровой оценке земель поселений явились удельные показатели кадастровой стоимости земель в разрезе кадастровых кварталов поселений по видам функционального использования.

Например, среднее значение кадастровой стоимости в столицах субъектов Российской Федерации варьируется: по землям под домами многоэтажной застройки от 27,89 руб./кв.м (в поселке городского типа (пгт) Агинское Агинского Бурятского автономного округа до 11897,00 руб./кв.м в г. Москве (рисунок 3-15); по землям под объектами торговли, общественного питания, бытового обслуживания от 58,82 руб./кв.м (пгт Агинское Агинского Бурятского автономного округа) до 15532,00 руб./кв.м (г. Москва); по землям под промышленными объектами от 40,30 руб./кв.м (пгт Агинское Агинского Бурятского автономного округа) до 6444,01 руб./кв.м (г. Казань Республики Татарстан).

В соответствии с перечнем мероприятий подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 560, в 2007 году на территории Российской Федерации предусмотрено проведение работ по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель поселений.

Однако в некоторых субъектах Российской Федерации (Чеченская Республика, Ставропольский край, Белгородская область, Курская область, Мурманская область, Пермская область, Тюменская область, г. Санкт-Петербург) органы исполнительной власти регионов воспользовались правом на переоценку и за средства бюджета субъекта Российской Федерации в 2006 году провели государственную кадастровую оценку земель поселений. Указанные результаты будут применяться для целей налогообложения земельным налогом с 1 января 2007 года.

Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан, Удмуртская Республика, Краснодарский и Красноярский край, Нижегородская область) государственная кадастровая оценка земель поселений в 2006 году проведена по отдельным муниципальным образованиям региона, что не отвечает основным принципам массовых оценочных работ, это создает основу для создания несопоставимой внутри региона налоговой базы.

В целях совершенствования методических подходов к определению кадастровой стоимости земельных участков в составе земель поселений и методического обеспечения работ по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель поселений, проведение которых намечено на 2007 год, Роснедвижимостью совместно с Минэкономразвития России разработан проект методических указаний по государственной кадастровой оценке земельных участков в составе земель поселений, который предусматривает осуществление оценочных работ в разрезе каждого земельного участка. В целях обеспечения автоматизированного расчета кадастровой стоимости земельных участков в составе земель поселений (в соответствии с проектом новых методических указаний) Роснедвижимостью в 2006 году разработано специальное программное обеспечение.

Оценка земель лесного фонда Российской Федерации в соответствии Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель и Методикой государственной кадастровой оценки земель лесного фонда осуществлялась на основе капитализации расчетного рентного дохода.

Комплекс работ по государственной кадастровой оценке земель лесного фонда был проведен на территории Российской Федерации в 2002-2003 гг. в два этапа. Результатом первого этапа оценки являются средние для субъекта Российской Федерации удельные показатели кадастровой стоимости земель лесного фонда. Так, самые ценные лесные земли, кадастровая стоимость которых составляет 0,75 руб./кв.м, расположены в республиках Адыгея, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской и Северной Осетии - Алании. При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге оценка земель лесного фонда не проводилась по причине отсутствия объекта оценки.

Второй этап оценочных работ проводился по решению субъектов Российской Федерации. Так, в 34 субъектах Российской Федерации проведен второй этап государственной кадастровой оценки земель лесного фонда и рассчитаны удельные показатели кадастровой стоимости лесных земель в границах лесхозов. По результатам оценочных работ самые ценные лесные земли в границах лесхозов, кадастровая стоимость которых составляет 1,22 руб./кв.м, расположены в Ставропольском и Приморском краях.

Результаты государственной кадастровой оценки земель лесного фонда утверждены органами исполнительной власти во всех субъектах Российской Федерации за исключением Московской области, Республики Калмыкия и Ханты-Мансийского автономного округа. Кроме того, в 2006 году специалистами Роснедвижимости совместно со специалистами Минэкономразвития России дорабатывался проект Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель лесного фонда.

Комплекс работ по государственной кадастровой оценке земель промышленности и иного специального назначения был проведен на всей территории Российской Федерации в 2003-2005 гг.

Все земельные участки промышленности и иного специального назначения в зависимости от применяемых методических подходов к определению их кадастровой стоимости объединены в шесть групп.

Первая группа включает в себя земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, аэропортов, аэродромов, гидроэлектростанций, атомных станций. Ко второй группе отнесены земельные участки для размещения производственных и административных зданий, строений. Третья группа представлена земельными участками под объектами дорожного сервиса в полосах отвода автомобильных дорог. К четвертой группе отнесены земельные участки для разработки полезных ископаемых, железнодорожных путей, автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи. Пятая группа - земельные участки для размещения и эксплуатации железнодорожных вокзалов, автовокзалов, речных портов, иных подобных объектов. Шестая группа представлена земельными участками под военными организациями, учреждениями, другими военными объектами, а также землями иного специального назначения.

Для целей определения кадастровой стоимости каждого из земельных участков, отнесенных к первой группе, применялся индивидуальный подход, как к участкам, занятым единичными, уникальными объектами. При этом использовались сравнительный подход (метод сравнения продаж, метод выделения и метод распределения) и доходный подход к оценке (метод остатка и метод предполагаемого использования). Земельные участки второй группы оценивались с использованием моделей регрессионного анализа в рамках сравнительного подхода. При оценке земельных участков третьей группы использовался подход, основанный на определении эталонного (базового, типичного) земельного участка. Земельные участки четвертой, пятой и шестой групп оценивались исходя из результатов оценок земель иных категорий или групп земельных участков, в составе земель промышленности и иного специального назначения (сравнительный подход).

В результате проведения оценочных работ были определены удельные показатели кадастровой стоимости по шести группам земель промышленности и иного специального назначения, а также кадастровая стоимость в рублях за квадратный метр каждого земельного участка в составе земель промышленности и иного специального назначения. При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге оценка земель промышленности и иного специального назначения не проводилась по причине отсутствия объекта оценки.

В субъектах Российской Федерации органы исполнительной власти утверждали результаты государственной кадастровой оценки земель этой категории в виде удельных показателей кадастровой стоимости земель промышленности и иного специального назначения (руб./кв.м) и (или) кадастровой стоимости каждого земельного участка (в рублях). При этом самые дорогие земельные участки промышленности вне населенных пунктов - это участки под объектами дорожного сервиса в полосах отвода автомобильных дорог (III группа). Средние удельные показатели кадастровой стоимости указанной группы земель промышленности и иного специального назначения распределились следующим образом: самые дорогие участки, стоимость которых составляет 1554,06 руб./кв.м, расположены в Московской области, а в Ярославской области самая низкая стоимость этих земель - 2,78 руб./кв.м.

Кроме того, в 2006 году специалистами Роснедвижимости совместно со специалистами Минэкономразвития России дорабатывался проект Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель промышленности и иного специального назначения.

Необходимо отметить, что органы исполнительной власти некоторых регионов обеспокоены падением налоговой базы для земельных участков, отнесенных к четвертой группе использования в составе земель промышленности и иного специального назначения. При анализе причин полученных результатов следует принимать во внимание, что Методика государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения создавалась в строгом соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 установлено, что государственная кадастровая оценка земель иных категорий (земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель водного фонда, земель запаса) осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала.

Методикой государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения, утвержденной приказом Росземкадастра (ныне - Роснедвижимость) от 20 марта 2003 года № П/49, определено, что земельные участки для разработки полезных ископаемых, для размещения воздушных линий электропередачи, для размещения железнодорожных путей, автомобильных дорог, для установления полос отвода железных и автомобильных дорог, для размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов, земельные участки для установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков, земельные участки искусственно созданных внутренних водных путей, береговой полосы оцениваются путем капитализации годового расчетного рентного дохода от земельных участков категории и (или) вида использования, граничащих с указанными земельными участками.

Такой подход к оценке обусловлен следующими условиями.

* Для земельных участков, предоставленных для разработки полезных ископаемых Законодательством Российской Федерации четко разделены два природных ресурса: земля и недра. Статья 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ определяет земельный участок как «часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами». Законом Российской Федерации «О недрах» (преамбулой) установлено, что недра представляют собой «часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя».

Обладатель прав на земельный участок осуществляет владение и пользование или владение, пользование и распоряжение предоставленным ему земельным участком, но он не вправе осуществлять использование недр. Добыча же полезных ископаемых осуществляется только обладателем лицензии на пользование недрами, который во многих случаях не является обладателем прав на земельный участок.

Таким образом, обладатель прав на земельный участок использует земельный участок на условиях, определенных видом права, и получает земельную ренту, часть которой изымается в виде земельного налога. Доход в виде природной (горной) ренты принадлежит пользователю участка недр, и с этого дохода взимаются платежи за пользование недрами.

Определение кадастровой стоимости земельных участков, предоставленных для разработки полезных ископаемых, исходя из рентного дохода от земельных участков категории и (или) вида использования, граничащих с указанными земельными участками, позволяет исправить недостатки действующей системы налогообложения указанных земельных участков, при которой природная рента изымается дважды, в виде земельного налога и в виде платежей за пользование недрами.

* Для земельных участков, занятых линейными инфраструктурными объектами (дорогами, линиями электропередачи, трубопроводами) Земельные участки для линейных инфраструктурных объектов являются пространственным базисом, при этом в большинстве случаев указанные земельные участки одновременно используются для производства сельскохозяйственной и лесохозяйственной продукции. Следует понимать, что линейные инфраструктурные объекты не формируют доход самостоятельно и определение доли дохода, приходящегося на такой объект, а в последствии на земельный участок, занятый этим объектом, сопряжено с большим количеством расчетных операций и допущений при каждой из них. В конечном итоге значение кадастровой стоимости одного и того же земельного участка, определенное двумя разными оценщиками, может отличаться в десятки раз.

Исходя из рентного дохода от земельных участков категории и (или) вида использования, оценка земельных участков, занятых линейными инфраструктурными объектами, граничащих с указанными земельными участками, позволяет рассматривать доход от этих земельных участков как средства производства сельскохозяйственной и лесохозяйственной продукции.

Учитывая, что перевод земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в состав земель промышленности в большинстве случаев обусловлен не только необходимостью размещения промышленных объектов, но и экономической целесообразностью, доход, получаемый от земельных участков в составе земель промышленности, не должен быть ниже, чем от земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда.

Учитывая изложенное, земельным налогом, основанным на кадастровой стоимости земельных участков, будет изыматься минимально возможная для изъятия часть земельной ренты, получаемой от земельных участков, занятых линейными инфраструктурными объектами.

Таким образом, решение проблемы снижения налоговой базы для земельных участков, отнесенных к четвертой группе использования в составе земель промышленности и иного специального назначения, возможно только на основе внесения соответствующих поправок в нормативную правовую базу.

Оценочные работы на территории Российской Федерации проводились в 2004-2005 гг. в соответствии с Методическими рекомендациями по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 23.06.2005 г. № 138, а также Временной методикой государственной кадастровой оценки земель особо охраняемых территорий и объектов, утвержденной Росземкадастром 17.02.2004 г. В зависимости от применяемых методических подходов к определению кадастровой стоимости, виды использования земель в составе земель особо охраняемых территорий и объектов объединены в две группы.

Временная методика применялась для определения кадастровой стоимости земель первой группы, которая включает в себя земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель в составе земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), природоохранного назначения, пригородных зеленых зон, историко-культурного назначения, земельные участки, на которых находятся учебно-туристические тропы, трассы, особо ценные земли.

Методические рекомендации использовались для установления кадастровой стоимости земель второй группы, к которой отнесены земли рекреационного назначения (за исключением земель пригородных зеленых зон и земельных участков, на которых находятся учебно-туристические тропы и трассы), земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также в Томской области, Коми-Пермяцком, Корякском, Усть-Ордынском Бурятском и Ямало-Ненецком автономных округах оценка этих земель не проводилась по причине отсутствия объекта оценки.

К концу 2006 года работы по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов полностью завершены в 80 субъектах Российской Федерации. Например, по средним удельным показателям кадастровой стоимости самая дорогая цена одного квадратного метра II группы этих земель установлена в Краснодарском крае и составляет 634,4 руб./кв.м, а самая низкая 1,49 руб./кв.м - в Республике Калмыкия. Средние удельные показатели кадастровой стоимости I группы земель особо охраняемых территорий и объектов распределились следующим образом: максимальная установлена в Приморском крае (15, 54 руб./кв.м), минимальная, менее одного рубля за квадратный метр в Свердловской области (0,04 руб.кв.м). При этом в Нижегородской области результаты оценочных работ не утверждены органом исполнительной власти региона.

На территории Российской Федерации государственная кадастровая оценка земель водного фонда проводилась в 2004-2005 гг. в соответствии с Методическими рекомендациями по государственной кадастровой оценке земель водного фонда, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 14.05.2005 г. № 99. В зависимости от применяемых методических подходов к определению кадастровой стоимости, земельные участки в составе земель водного фонда объединены в шесть групп.

Первая группа включает в себя земельные участки, занятые обособленными водными объектами, находящимися в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вторая группа включает в себя земельные участки, занятые обособленными водными объектами, изъятыми из оборота или ограниченными в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также земельные участки, занятые сооружениями, предназначенными для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружениями (дамбами), ограждающими хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройствами от размывов на каналах, а также другими сооружениями, предназначенными для предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов в составе земель водоохранных зон водных объектов, а также земель, выделяемых для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений и объектов. Третья группа включает в себя земельные участки в составе земель водоохранных зон водных объектов, а также земель, выделяемых для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений и объектов, занятые: объектами водоснабжения; объектами рыбного и охотничьего хозяйства; гидротехническими сооружениями; водозаборными, портовыми и иными водохозяйственными сооружениями и объектами. Четвертая группа включает в себя земельные участки в составе земель водоохранных зон водных объектов, а также земель, выделяемых для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений и объектов, занятые древесно-кустарниковой или иной u1088 растительностью. Пятая группа включает в себя земельные участки в составе земель водоохранных зон водных объектов, а также земель, выделяемых для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений и объектов, предоставленные садоводческим, огородническим и дачным объединениям. Шестая группа включает в себя земельные участки в составе земель водоохранных зон водных объектов, а также земель, выделяемых для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений и объектов, занятые объектами рекреации.

При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также еще в 28 субъектах Российской Федерации оценка этих земель не проводилась по причине отсутствия объекта оценки.

К концу 2006 года работы по государственной кадастровой оценке земель водного фонда полностью завершены в 55 субъектах Российской Федерации, за исключением Московской области, Республики Карелия и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. При этом в Нижегородской области результаты оценочных работ не утверждены органом исполнительной власти региона. Самые дорогие земельные участки водного фонда - это участки водоохранных зон водных объектов, а также земель, выделяемых для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений и объектов (III группа). Средние удельные показатели кадастровой стоимости указанной группы земель водного фонда распределились следующим образом: самые дорогие участки, стоимость которых составляет 294,24 руб./кв.м, расположены в Свердловской области, а в Республике Калмыкия самая низкая стоимость этих земель - 0,04 руб./кв.м.

Анализ информации о результатах государственной кадастровой оценки земель говорит о дифференциации удельных показателей кадастровой стоимости одного квадратного метра земель всех категорий по субъектам Российской Федерации. Так, наиболее высокие удельные показатели кадастровой стоимости земель отмечаются в городах Москве и Санкт-Петербурге, Московской области, а также в южных и юго-западных частях страны. Полученная дифференциация в целом соответствует уровню развития рынков недвижимости, почвенно-климатическим показателям, типу расселения в субъектах Российской Федерации.

Анализируя уровень выполненных работ по государственной кадастровой оценке земель всех категорий, можно сделать вывод о том, что по состоянию на 1 января 2007 года работы по государственной кадастровой оценке земель на основных бюджетообразующих категориях земель завершены. В 84 субъектах Российской Федерации по состоянию на конец 2006 года полностью завершены работы по государственной кадастровой оценке земель всех категорий и видов функционального использования земель, имеющихся на территории региона. При этом в Нижегородской области органом исполнительной власти региона не утверждены результаты оценочных работ по землям особо охраняемых территорий и объектов, а также земель водного фонда. В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, а также в Республике Карелия и Московской области из имеющихся на территории региона категорий земель не проводилась государственная кадастровая оценка только земель водного фонда. Основной причиной отставания регионов следует считать недофинансирование оценочных работ средствами федерального бюджета и бюджетами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в Чеченской Республике государственная кадастровая оценка в 2006 году проводилась по землям сельскохозяйственного назначения, землям поселений, землям водного фонда, а также землям промышленности и иного специального назначения.

5. Экологическая оценка состояния земель в Российской Федерации

В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2007 года составила 1709,8 млн. га (рисунок 5.1).

Рис. 5.1 - Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель

Анализ данных, полученных в результате государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами, последних двух лет (таблица 5.1) и докладов о состоянии и использовании земель в субъектах Российской Федерации в 2006 году показал, что в отчетном году значительные площади земель были вовлечены в гражданский оборот, а также продолжались процессы установления (изменения) границ поселений и приведения правового статуса земель в соответствие с нормами действующего законодательства.

В течение 2006 года переводы земель из одной категории в другую затронули все категории земель, в большей степени это коснулось земель запаса и земель сельскохозяйственного назначения (таблица 5.1).

Таблица 5.1

Распределение земельного фонда Российской Федерации по категориям (млн. га)

Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдений за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации продолжается тенденция по ухудшению состояния земель. В большинстве из них почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, катастрофически теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств, воспроизводству плодородия вследствие истощительного, потребительского использования земель, недооценки органами власти необходимости изучения состояния земель и разработки научно обоснованных комплексных мер по их рациональному использованию.

Среди опасных негативных процессов на территории Российской Федерации интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота.

Водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой - 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые - 20,1% сельскохозяйственных угодий.

Эрозия является одним из наиболее опасных видов деградации, вызывающих разрушение почв и утрату их плодородия.

Наиболее опасными в эрозионном отношении являются территории Приволжского (50,0%), Южного (24,3%) и Центрального (12,4%) федеральных округов (рисунок 5.2), в дефляционноопасном - Сибирского (45,1%) и Южного (40,2%) федеральных округов (рисунок 5.3). Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Центрального (31,7%) и Сибирского (22,8%) федеральных округов (рисунок 5.4), засоления - Южного (52,7%) и Сибирского (33,1%) федеральных округов (рисунок 5.5).

Рис. 5.2 - Доля эродированных земель по федеральным округам Российской Федерации

Рис. 5.3 - Доля дефлированных земель по федеральным округам Российской Федерации

Опустынивание земель является в настоящее время одним из наиболее интенсивных и широко распространенных процессов на засушливых территориях юга Российской Федерации. В результате опустынивания аридных территорий природные пастбища теряют свою продуктивность, почвы подвергаются эрозии и засолению, пески оголяются и приходят в движение.

Рис. 5.4 - Доля заболоченных земель по федеральным округам Российской Федерации

Рис. 5.5 - Доля засоленных земель по федеральным округам Российской Федерации

В Российской Федерации опустыниванием в той или иной мере охвачено 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн. га.

В районах Крайнего Севера в результате многоцелевого и крупномасштабного промышленного освоения территорий возникли обширные очаги сильного загрязнения, захламления, нарушения и деградации земель. Невосполнимый ущерб нанесен оленьим пастбищам и в целом оленеводству, являющемуся ведущей отраслью сельскохозяйственного производства и играющему наиболее важную роль в жизни (культура, быт, экономика) коренных народов Севера. По данным многолетних наблюдений и анализа процессов восстановления нарушенных биогеоценозов на эталонных участках оленьих пастбищ в лесотундре и северной тайге среднестатистический показатель восстановления нарушенных пастбищ составляет 50 лет.

Значительные площади земель выбывают из оборота в результате разработки полезных ископаемых, проведения геологоразведочных, строительных и других видов работ.

Наряду с перечисленными, продолжают развиваться следующие негативные процессы:

* дальнейшее сокращение общей площади сельскохозяйственных угодий;

* уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования;

* нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне;

* загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами.

В результате развития указанных процессов экологическая устойчивость природных систем понижается.

Для более эффективного управления земельными ресурсами Российской Федерации с ее разнообразными природно-хозяйственными условиями, а также в целях разработки комплекса почвозащитных мероприятий, мероприятий по экономическому стимулированию собственников и пользователей в рациональном использовании и охране земель, крайне необходимы пространственно обобщённые, регионально систематизированные и сопоставимые данные о земле.

Однако за последние годы в большинстве субъектов Российской Федерации работы по изучению состояния и использования земель, в частности почвенные, геоботанические и другие специальные обследования, практически не проводятся. В 2006 году полевые почвенные обследования проводились лишь в Тульской и Оренбургской областях, Красноярском и Приморском краях. Общая площадь полевых почвенных обследований в 2006 году в целом по России составила около 757 тыс. га.

Для примера: объемы выполняемых работ по этому виду обследования в 1992 году составили 13615,3 тыс. га, в 1993 - 11844,0 тыс. га., в 1994 - 7820,0 тыс. га, в 1996 - 3860,6 тыс. га, в 2000 - 2037, 4 тыс. га.

В обновлении же в настоящее время нуждается более 60% имеющихся по этим видам обследований материалов, а в некоторых регионах около 100%.

В 2006 году за счет средств федерального бюджета в Центральном федеральном округе на территории Тамбовской области были проведены работы по составлению областной схемы использования и охраны земель на основе выявления активных зон распространения негативных процессов. Данные работы явились продолжением начатых в 2005 году работ по составлению схем охраны и использования земель Воронежской, Курской и Белгородской областей.

Схемы использования и охраны земель, разработанные на основе данных государственного мониторинга земель, включают:

* карту эрозионного районирования;

* карту противоэрозионных мероприятий;

* карту районирования по эродированности и переувлажнению земель и рекомендуемых мероприятий;

* карту ограничений хозяйственного использования земель с выделенными территориальными зонами по пригодности земель для использования в сельском хозяйстве.

В процессе разработки схем охраны и использования земель по каждому из названных субъектов Российской Федерации был посчитан ущерб от негативного воздействия на земли. В частности, в Тамбовской области ущерб от переувлажнения земель пашни в стоимостном выражении без учета затрат на производство сельскохозяйственной продукции составил ориентировочно 7 млрд. руб., от эрозии - ориентировочно 2 млрд. руб.

В целях защиты земель от воздействия негативных процессов разработан комплекс организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий. Проведение противоэрозионных мероприятий в Тамбовской области, по предварительным расчетам, позволит получить эффективность от их реализации в размере 524 млн. руб.

Актуальной проблемой является зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем. По отчетным данным в Российской Федерации общая площадь заросших природных кормовых угодий сельскохозяйственных предприятий составляет 20% от их общего количества.

В последние годы началось интенсивное зарастание древесно-кустарниковой растительностью и пахотных земель, особенно сильное в лесной зоне страны.

В частности, по полученным в 2005 году Роснедвижимостью данным на территории Юхновского района Калужской области в слабой, средней и сильной степени кустарником, мелколесьем и лесом заросло: пашни - 51%, сенокосов - 76%, пастбищ - 68%, залежи - 63%.

Рис. 5.6 - Зарастание отдельных видов угодий на территории Юхновского района Калужской области и прогноз на 2010 год

В 2006 году Роснедвижимостью были продолжены работы по выявлению изменений состояния земель, подверженных процессам зарастания мелколесьем и кустарником, на примере Сосновского района Нижегородской области.

На основе материалов космической съемки, наземных наблюдений и фондовых материалов были получены данные, показывающие скорость, площади и различные степени фактического зарастания земель сельскохозяйственного назначения мелколесьем и кустарником.

По результатам проведенных работ была создана карта состояния земель масштаба 1:10 000 на территорию Сосновского района Нижегородской области; выполнены анализ и прогноз изменения состояния земель района, подверженных процессам зарастания; разработаны предложения по предотвращению выявленных негативных процессов.

В соответствии с полученными данными за период с 1988 по 2006 год подверглись зарастанию кустарником и мелколесьем 10232 га пашни, 1497 га пастбищ и 320 га сенокосов.

Полевое обследование, проведенное в июне 2006 года, показало, что за пять лет вовлечение залежи в пашню не произошло. Большинство участков залежи заросло кустарником и мелколесьем, появились новые выведенные из оборота участки пашни.

Всего по данным летних полевых изысканий 2006 года 4,2 тыс. га пашни находится в состоянии залежи и при дальнейшем ее неиспользовании также подвергнется зарастанию кустарником и мелколесьем.

Прогноз зарастания сельскохозяйственных угодий, составленный на основе экстраполяции данных полиномиальным распределением второй степени, показал, что при сохранении существующей тенденции к 2010 году в Сосновском районе зарастет древесно-кустарниковой растительностью пашня на 63%, сенокосы на 29%, пастбища на 26%.

Одним из путей получения информации о состоянии земель России, особенно в части изучения основных негативных процессов (эрозия, дефляция, подтопление, опустынивание) по регионам страны, является метод исследований на сети полигонов, размещенных в основных природно-сельскохозяйственных зонах страны.

Рис. 5.7 - Зарастание отдельных видов угодий на территории Сосновского района Нижегородской области в период с 1988 по 2006 год и прогноз на 2010 год

По результатам оценки состояния и использования земель, а также выполненного ФГУП «Госземкадастрсъемка» - ВИСХАГИ районирования земель по негативным процессам по территории России предложено разместить 38 типичных полигонов государственного мониторинга земель в основных наиболее интенсивно используемых природно-климатических и ландшафтных зонах и в тех субъектах Российской Федерации, где наиболее интенсивно протекают негативные процессы.

На полигонах наблюдения планируется выполнение работ с целью подробного получения информации о состоянии и использовании земель, оценки происходящих изменений, прогноза и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов, информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Полученные на полигонах государственного мониторинга земель данные могут быть экстраполированы на другие территории со статистически аналогичными природными и антропогенными признаками.

Исходя из социально-экономической политики страны для преодоления критического положения необходимо проведение упреждающих мероприятий. Это возможно на основе внедрения передовых технологий, системного подхода, увязки имеющихся ресурсов с организацией регулярных наблюдений за использованием и состоянием земель с целью своевременного выявления и прогноза развития негативных процессов для разработки и реализации комплексных мероприятий по охране земель и их рациональному использованию.

Заключение

Земельные ресурсы, с позиций собственника (в том числе и в первую очередь в условиях РФ, государственного или муниципального собственника), являются одними из важнейших ресурсов, обеспечивающих:

- достижение стратегических целей собственника (стратегических целей государственного и муниципального управления);

- решения главных задач собственника (в том числе, сформулированных в государственных и региональных программах социальных, экономических, экологических и др. преобразований и развития).

Подобная же важная обеспечивающая роль земельных ресурсов имеет место для негосударственных собственников (особенно - для крупных собственников). Среди других типов обеспечивающих ресурсов: финансовые, трудовые, материально-технические, информационные и т.д., а также подобные земельным ресурсам ресурсы типа недвижимости.

Таким образом, цели и задачи управления земельными ресурсами являются вторичными, обеспечивающими в сравнении с главными целями и задачами собственника (соответственно, для государственного и муниципального собственника - декларированными целями и задачами общественно полезного, социально справедливого, национально безопасного, экономически эффективного государственного и муниципального управления).

В числе наиболее часто формулируемых целей и задач управления земельными ресурсами, стоящими перед государственными и муниципальными собственниками, можно отметить экономически эффективное использование и развитие земельных ресурсов (недвижимости) и наполнение бюджета, а также максимальное улучшение положительного бюджетного баланса, рост поступлений и сокращение расходов при выполнении поставленных ограничений, нормативное (экологически, биологически и т.п.) содержание земель.

В Федеральной концепции управления государственным имуществом земельные участки упомянуты в составе управляемого государственного имущества (федеральной недвижимости). Таким образом, сформулированные в Концепции цели максимального увеличения доходности и поступлений в федеральный бюджет за счет операций с государственным имуществом (и, соответственно, федеральной недвижимостью) охватывает и земельные ресурсы. Сегодня определена идея создания и правового урегулирования единых объектов управления, включающих земельные участки и иные объекты недвижимости, единых имущественных комплексов типа “здания - земля - инфраструктура”. Цели и задачи оптимизации структуры государственного сектора, имущественных комплексов унитарных предприятий, выявления и приватизации излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению федерального недвижимого имущества в полной мере распространяется на земельные ресурсы, входящие в упомянутые единые объекты и имущественные комплексы.

Задача измерения потенциала развития как потенциала эффективного управления является одной из ключевых. Определение меры и направлений возможных улучшений является необходимым условием для выработки стратегии и тактики эффективного управления.

Применительно к объектам недвижимости типа свободных земельных участков, участков с объектами незавершенного строительства, участков и объектов, возможных или предназначенных для улучшений, задача измерения потенциала развития включает такие компоненты как:

- анализ градостроительного назначения данной территории, данного земельного участка и объекта (если в градостроительных документах, генплане есть информация непосредственно для данного объекта);

- исследование секторов рынка недвижимости, в рамках которых возможно развитие деятельности рассматриваемого объекта и реализация результатов развития;

- оценка реальной осуществимости развития земельных участков по всем аспектам возможной реализации: правовой, физической (производственно-технологической и т.п.), организационно-правовой, и финансовой.

Реформирование земельных отношений является одним из важнейших вопросов современной России. Земельная реформа занимает значительное место в становлении государства и общества. Важность новых приемов регулирования общественных отношений применительно к природным ресурсам, и в частности к земле, очевидна.

Московская земля - один из наиболее важных активов города. Земельный рынок является основой для рынка строительства и реконструкции. Предпринимательская деятельность на этом рынке является одной из основных в городе. Поэтому необходимо предпринимать меры по его дальнейшему развитию.

Важнейшим условием динамичного развития земельного рынка города является привлечение дополнительных инвестиций - как российских, так и иностранных.

Предстоит большая работа по совершенствованию важнейшего инструментария государственного управления земельным фондом - государственного кадастра, государственного контроля за использованием земель, землеустройства, оценки и мониторинга земель как системы взаимосвязанных между собой элементов для принятия управленческих решений, осуществления кадастровой оценки земли и обеспечения перехода на систему земельных платежей, формирующихся исходя из рентной стоимости земли.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 21.07.2007 №5-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 17.05.2007 №84-ФЗ) // Российская газета, №148 - 149, 06.08.1998.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 №118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть третья) от 26.11.2001 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Парламентская газета, №224, 28.11.2001.

5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24.07.2007 №215-ФЗ) // Российская газета, №290, 30.12.2004.

6. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 №60-ФЗ (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 №118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.03.1997, №12, ст. 1383.

7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.06.2007 №102-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001 №44, ст. 4147.

8. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 №1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 30.05.1991, №22, ст. 768. (документ утратил силу)

9. Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 №232-ФЗ) // Российская газета, №145, 30.07.1997.

10. Федеральный закон Российской Федерации от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 №118-ФЗ) // Парламентская газета, №120 - 121, 29.06.2002.

11. Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в ред. Федерального закона от 10.05.2007 №69-ФЗ) // Парламентская газета, №244, 28.12.2004.

12. Федеральный закон Российской Федерации от 02.01.2000 №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 №201-ФЗ) // Российская газета, №5, 10.01.2000.

13. Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. Федерального закона от 10.05.2007 №69-ФЗ) // Парламентская газета, №19, 26.01.2002.

14. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 №118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995, №10, ст. 823.

15. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Свод законов РСФСР, т.4. с.37, 1988 г. (документ утратил силу)

16. Указ Президента Российской Федерации от 24.12.1993 №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, №52, ст. 5085.

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1996 №105 (в ред. Постановления Правительства РФ от 21.08.2000 №615) // Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, №6, ст. 592.

18. Постановление Правительства Москвы от 20.06.2006 №419-ПП «Об итогах работы департамента земельных ресурсов города Москвы в 2005 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2006 год» (в ред. Постановления Правительства Москвы от29.05.2007 №411-ПП) // Вестник Мэра и Правительства Москвы, №39. 12.07.2006.

19. Декрет Всероссийского Центрального исполнительного комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 13.04.25 «Положение о земельных распорядках в городах» // СУ РСФСР, 1925, №27, ст. 188. (документ утратил силу)

20. Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 103.

21. Гурова Т.В. Понятие земельного участка в гражданском и земельном законодательстве // Актуальные вопросы правоведения. 2004. N 8. С. 153

22. Дамурчиев В.Н. О земельных отношениях в Москве. М., 2002.

23. Жилой фонд Москвы в цифрах. Сколько домов в столице // Индикаторы рынка недвижимости, 15.09.06.

24. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М, 2002. С. 69 - 73.

25. Крюков Ю.А. Земельный кадастр как информационное обеспечение рынка недвижимости. М., 2004.

26. Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М.: Дело, 2004. С. 52.

27. Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ.

28. Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М.: Статут, 2004. С. 61 - 62.

29. Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65.

30. Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. N 8. С. 77.

31. Тенденции развития земельного рынка в Москве и области // Greenga.ru, 27.09.2007

32. Устюкова В.В. Оборот земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства // Экологическое право России: Сборник материалов науч.-практ. конф. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. / Под ред. А. Голиченкова. М., 2001.

33. Щедрунова Е. Состояние жилого фонда в Москве и новые технологии реконструкции зданий // Маяк, 20.02.2003.

Приложение 1

--------------------------------

<*> В соответствии с федеральным законодательством.

<**> Налоговый учет по целям использования земель в настоящее время не ведется.