Суть та завдання прокурорського нагляду в Україні

Міністерство освіти України

Львівський національний університет ім.І.Я.Франка

Кафедра кримінального прцесу та криміналістики

Р Е Ф Е Р А Т на тему:

" Суть та завдання прокурорського нагляду в Україні"

Львів 1999р.

План

1. Прокурорський нагляд, як вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів та та суб'єкти його діяльності. Завдання вищого нагляду.
2. Місце прокуратури в системі органів державної влади України.
3. Прокурорський нагляд та контрольно-наглядові повноваження інших державних органів. Відомчий та позавідомчий контроль.
4. Законодавство про прокурорський нагляд. Накази та вказівки Генерального прокурора України.
5. Поняття основних функцій прокуратури та їх системи.
6. Характеристика основних функцій. Галузі прокурорського нагляду.
7. Участь прокурора:

- в розробленні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням;

- в роботі по вдосконаленню та роз'ясненню законодавства;

- в роботі Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією, комітетів в областях та районах України.

Після проголошення Україною незалежності в нашому суспільстві й державі відбуваються динамічні та неоднозначні процеси, пов'язані з різноманітністю форм власності та виробничих відносин, забезпеченням її суверенітету. З прийняттям Закону "Про прокуратуру" і практичним втіленням його в життя були закладені певні передумови становлення прокурорського нагляду в нашій державі. Прокуратура за своєю державно-правовою і політичною природою являє собою незалежне (автономне) державне утворення у механізмі державної влади, покликане здійснювати найвищий державний нагляд за додержанням законів і вживати заходів до усунення будь-яких їх порушень, від кого б вони не виходили[1].

В цей етап побудови державності здійснюєтьсяперегляду цілей і завдань прокуратури, її загальностратегічні завдання полягають у забезпеченні дії в державі принципу верховенства права, єдності зміцнення законності та правопорядку.

Об'єктом прокурорського нагляду є виконавча діяльність державних органів влади, місцевого самоврядування, громадських організацій та їх посадових осіб, а предметом — Конституція і закони України, які зобов'язані виконувати вищевказані суб'єкти правовідносин.

Об'єктами прокурорського нагляду є: державні інспекції міністерств і відомств;органи міліції, Служби безпеки; підрозділи Збройних Сил,
Прикордонних військ, Національної гвардії та інших військових формувань; представницькі органи влади, державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, нотаріату, громадські організації, а також їх посадові особи.

Не можна розглядати прокуратуру як орган боротьби зі злочинністю та іншими правопорушенями. Прокуратура — це орган нагляду за додержанням законів у боротьбі, яку повинні вести професіонали — органів внутрішніх справ, Служби безпеки, митних органів, органів охорони державного кордону, державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, лісової охорони тощо, що прямо приписується їм законом.

Не прокуратура, а органи державної податкової служби України, наприклад, зобов'язані забезпечувати своєчасне виявлення порушень законодавства про податки і платежі до бюджету і вживати визначених законом заходів до Правопорушників, не прокуратура, а Національний банк України зобов'язаний забезпечувати виявлення порушень законодавства з боку комерційних банків та інших банківських установ, не прокуратура, а органи екологічної безпеки зобов'язані забезпечувати виявлення порушень природоохоронного законодавства і притягати винних до правової відповідальності[2].

Завдання ж прокуратури в тому, щоб державні органи, посадові особи діяли на підставі законності, забезпечували відповідно до наданих їм прав і покладених на них обов'язків охорону правопорядку, державних інтересів, прав і свобод громадян. Це вимагає від прокурорів зосередити увагу на дійовому нагляді за тим, чи належним чином посадові особи органів державного контролю здійснюють контроль за додержанням законодавства на дорученій їм ділянці роботи, необхідність якого передбачена Конституцією і законами України, і на перевірці його здійснення. Прокуратура зобов'язана засобами прокурорського нагляду жорстко впливати на роботу органів позавідомчого контролю, пов'язану з виявленням правопорушень, встановленням причин останніх, умов, що сприяють їх вчиненню, притягненням винних до відповідальності[3].

Якщо говорити про стратегію прокурорського нагляду, то, на наш погляд, вона має полягати в тому, щоб через зміцнення режиму єдинї законності в діяльності контролюючих органів сприяти додержанню законів первинними суб'єктами господарювання, громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами. Інакше кажучи, повинна "працювати" головна, генеральна функція прокуратури — функція найвищого нагляду за відповідністю Конституції і законам України актів і дій органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування[4].

Завдання прокурорського нагляду виражені в ст.ст. 1,4,5 Закону України
"Про прокуратуру", де сказано про єдині завдання і шляхи їх здійснення.

Першого грудня 1994 року виповнилося три роки з часу введення в дію
Закону України "Про прокуратуру", яким було створено єдину централізовану систему прокурорських органів нашої країни[5].

Нині на прокуратуру покладено обов'язки здійснення нагляду за додержанням законів органами місцевої влади та їх виконавчими комітетами, органами управління й контролю, юридичними та фізичними особами, громадськими об'єднаннями, посадовими особами, а також за відповідністю законам актів, які ними видаються.

Вона забезпечує також нагляд за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність (раніше ця діяльність нею не контролювалась), за дізнанням і попереднім слідством, за додержанням законів у місцях тримання затриманих і попереднього ув'язнення, а також за виконанням судових вироків, за додержанням законів органами військового управління, військовими частинами й закладами. Прокурори беруть участь у розгляді судами кримінальних, цивільних та арбітражних справ і в разі порушення при цьому закону приносять касаційні подання.

Прокуратура є незалежною від місцевих органів влади єдиною централізованою системою, очолюваною Генеральним прокурором України, якому підпорядковані всі, в тому числі військові і спеціальні, нижчестоячі прокурори. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор України призначається Президентом за згодою Верховної Ради. Заступники Генерального прокурора України призначаються Генеральним прокурором як члени колегії.
Прокурори областей і прирівняні до них прокурори також призначаються
Генеральним прокурором. Вказані, а також всі інші прокурори призначаються
Генеральним прокурором на 5 років. На такий же термін призначається і
Генеральний прокурор. Призначення начальників відділів загального нагляду і кадрів обласного рівня проводиться прокурором областей за погодженням з
Генеральною прокуратурою. Призначення керівників самостійних структурних підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури України, а також заступників прокурорів областей і прирівняних прокурорів провідиться
Генеральним прокурором з подальшим затвердженням на колегії Генеральної прокуратури України. Такиий же порядок призначення прокурорів міських, районних, міжрайонних і прирівняних до них прокурорів.

Генеральний прокурор України керує діяльністю органів прокуратури і здійснює контроль за роботою підпорядкованих йому прокурорів. У Генеральній прокуратурі утворюється колегія в складі 7-11 членів. Персональний склад затверджується Генеральним прокурором. Наказом Генерального прокурора
України затверджується персональний склад колегії прокуратур областей і прирівняних до них прокуратур.

Цей короткий виклад свідчить, що прокуратура, як частина системи державних органів є самостійний багатопрофільний державно-правовий інститут, діяльність якого тісно пов'язана з виконанням функцій держави - забезпечення законності і правопорядку[6].

Складні умови перехідного періоду зумовлюють необхідність постійного здійснення нагляду за законністю в суспільстві та державі.

Як відомо, сутність і призначення загального нагляду прокуратури становить нагляд за додержанням законів у сфері державного управління.
Однак за виконанням законів у даній сфері в різних формах і в різному обсязі наглядають й інші органи: Рахункова палата Верховної Ради України, органи внутрішніх справ, Служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи Державної податкової адміністрації, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, лісової охорони, землевпорядної служби, багато інших органів, які здійснюють правозастосовчі та правоохоронні функції. Через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи та інші органи держава здійснює контроль
(нагляд) за додержанням правових приписів.

Яким же є співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду в системі державного управління і яке місце посідає прокуратура у механізмі державного контролю на даному етапі розвитку нашої держави? Наукова і практична потреба у вивченні цього питання пояснюється істотною зміною останнім часом кола органів,наділених функціями державного контролю, появою нових контролюючих структур (Державна податкова адміністрація,
Антимонопольний комітет, Фонд державного майна тощо), які беруть участь у роботі по забезпеченню додержання законів. Визначення місця органів забезпечення законності в системі державного апарату необхідне для встановлення взаємовідносин цих органів, виключення дублювання, забезпечення узгодженості їх дій під час здійснення контрольних і наглядних функцій.

Відомо, що термін "контроль" (від фр. controle — зустрічний, вторинний запис з метою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. control
— панування, наявність, влада. В українській мові слово "контроль" має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль). Ті, хто займаються такою перевіркою, звуться контролерами.

Термін "нагляд" означає спостереження з метою перевірки, групу осіб, орган для спостереження за ким-небудь або чим-небудь (технічний, санітарний, патентний, прокурорський нагляд).

Відмінність нагляду від контролю полягає в тому, що перший має більш вузьку сферу застосування[7]. У державно-правовій літературі поняття
"контроль" розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обгрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів[8].

Отже, контрольна і наглядна діяльність по забезпеченню законності в державному управлінні притаманна усім ланкам державного механізму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення функцій останньої. Незважаючи на те, що в останні роки провадиться велика робота по законодавчому врегулюванню правоохоронної (контролюючої) діяльності держави, низка питань, пов'язаних з контрольною і наглядною практикою, у тому числі й прокурорською, залишається невирішеною і потребує додаткової законодавчої регламентації.

На перший погляд, прокурор виконує конкретну державну функцію, в якій закладено певний, чітко виражений державний інтерес (нагляд за виконанням законів) і яка однаково необхідна на всій території нашої країни. Таким є зміст розглядуваної формули у прикладанні до прокурорського нагляду5. Однак цьому змістові однаковою мірою відповідає й діяльність деяких інших державних органів. Хіба, наприклад, Державна податкова адміністрація та її органи на місцях, здійснюючи певну податкову політику, виконуючи, зокрема, контрольні функції щодо додержання податкового законодавства, не виступає у своїй сфері від імені держави? 1 хіба по-іншому, тобто не від імені держави, діють органи митного контролю, контрольно-ревізійної служби,
Державної інспекції праці?

Усі такого роду установи — складові частини державного апарату. І в межах наданої їм компетенції вони виступають не інакше, як від імені і за дорученням держави, здійснюючи контроль (нагляд) за додержанням законності.
Ці установи застосовують різні засоби реагування. Однак це не може приховати того факту, що як прокурорський нагляд, так і адміністративний
(відомчий) нагляд та контроль мають реагувати насамперед на дії (акти), що не відповідають закону. У цьому значенні загальнонаглядна діяльність прокуратури нічим не відрізняється від діяльності інших державних органів
(наприклад, адміністративних і фінансових).

І все ж прокуратура у механізмі державного контролю посідає особливе місце. Будучи видом (частиною) державного контролю в цілому, прокурорський
Нагляд має тут скоріше не вузьку, а широку сферу застосування. Уявляється, що діяльність прокуратури не дасть очікуваних результатів доти, поки законодавець чітко не визначить її місце у сучасній системі державних політичних інститутів, її справжнє призначення у перехідний період з урахуванням одного нескладного міркування: вона повинна займатися лише тим, чим крім неї ніхто займатися не може. А саме: наглядом за додержанням законності в діяльності контролюючих органів.

Взаємовідносини прокуратури з контролюючими органами повинні грунтуватися на визнанні того, що прокуратура — це орган вищого нагляду, а інспекції й подібні до них установи — об'єкти нагляду.

Відомчий контроль -це контроль спеціальних уповноважених органів держави за дотриманням законності в певній галузі правовідносин.

Прокурорський нагляд відрізняється від відомчого нагляду.

Прокурорський нагляд - це регламантовані правовідносини, що виникають при його здійсненні між органами прокуратури та іншими установами, організаціями, посадовими особами та громадянами, а також між суб'єктами прокурорського нагляду при виконанні їх функцій. Відповідно прокурорський нагляд як галузь права утворює собою сукупність норм, які визначають побудову та діяльність органів прокуратури та регулюють правові відносини при здійсненні функцій пркурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів.

Законодавство про прокурорський нагляд:

1) Конституція України (ст.ст.121,122);

2) Закон України "Про прокуратуру" від 5.11.91р.

3) Положення "Про класні чини прачівників пркуратури";

4) Дисциплінарний статут прокуратури України від 5.11.91р.

5) Постанова Верховної Ради України "Про підпорядкування військових прокуратур";

6) Постанова Верховної Ради України "Про затвердження структури прокуратури";

7) Указ Президента України від 19.08.92р. "Про розмір надбавок до посадових окладів працівників прокуратури, класні чини та за вислугу років";

8) Накзи Генерального прокурора України.

Генеральний прокурор України має право видавати накази і вказівки, які носять нормативний характер і є обов'язковими для виконання.

Нагляд, як особливий вид державної діяльності, передбачає наділення прокуратури сукупністю функцій, які забезпечують виконання покладених на неї завдань.

Функція є одним із головних понять, через яке розкривається структура і весь зміст діяльності органів прокуратури[9].

Функції прокуратури обумовленні завданнями, на вирішення яких вони напрвлені і повинні здійснюватись. До основних віднесена функція нагляду за додержанням законів. Вона здійснюється тільки органами прокуратури і займає головне місце в структурі її діяльності. До забезпечуючих функцій відносяться функції управління в органах прокуратури. Без їх розгляду, розкриття механізму взаємодії з основними і допоміжними функціями важко зрозуміти проблему в цілому.

Під функцією прокуратури слід вважати таку частину діяльності її органів, яка характеризується певни предметом ведення, спрямованаа на вирішення відповідного завдання і здійснюється за допомогою властивої їй компетенції.

Функції прокуратури об'єктивно обумовлюють права і обов'язки її органів, правові засоби їх здійснення.

Головними функціями прокуратури України сформульованими в Конституції
України є :

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді, у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно- розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян[10].

Підтримання державного обвинувачення в суді є найважливіщою функцією прокуратури на всіх етапах становлення і розвитку цього інституту не тільки в Україні, але й в інших державах. Передбачена вона Законом України "Про прокуратуру" (п.4ст.5). Підтримання державного обвинувачення в суді пркурором відповідно до Конституції України (п.5ст.129) є одним із принципів кримінального судочинства в Україні.

Функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є для пркуратури України новою.Оскільк в Конституції зміст даної функції не розкривається, можливо це положення буде закріплене в новому Законі про прокуратуру[11]. В цьому Законі потрібно буде сформулювати приводи та підстави представництва прокурора в суді, його повноваження в судовому засіданні.

Функція нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнанн, досудове слідство сформульована
Законом України "Про прокуратуру" (п.2ст.5).

Розглянуті вище основні функції прокуратури покладені на неї
Конституцією України.

Разом з ними в Конституції України (ст.9 Розділу 15) записано, що прокуратура "продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів". Це означає, що "загальний нагляд прокуратури" як функція прокуратури зберігається на перехідний період, а це має знайти своє відображення у новому Законі про прокуратуру.

Прокуратура відповідно до процесуального законодавства України бере участь у розгляді справ судами, вносить протести на рішення вироки ухвали і постанови судів, що суперечать чинному законодавству. Бере участь у правотворчій діяльності, випускає спеціальні видання, має у своєму підпорядкуванні наукові та науково педагогічні навчальні заклади.

Генеральний пркурор України, його заступники, за їх дорученням інші працівники прокуратури мають право бути присутніми на засіданні Верховної
Ради України, її комісій і комітетів, Уряду України, представницьких і виконавчих органів Автономної Республіки Крим, областей, м.Києва і
Севастополя, районних, міських, селищних та сільських Рад народних депутатів та їх виконкомів.

Пррокурор, його заступники, а також за їх дорученням прокурори повинні координувати діяльність по боротьбі із злочиннівстю органів внутрішніх справ, Служби Безпеки України, Державної Податкової
Адміністрації, та інших правоохоронних органів.

З метою забезпечення координаційної діяльності вказаних органів прокурор скликеє координаційні наради, організовує робочі групи, вимагає статистичну та іншу необхідну інформацію, здійснює інші повноваження відповідно до нормативних актів про координацію діяльності по боротьбі зі злочинністю, затверджених Президентом України. Прокурор при виявленні в ході здійснення своїх повноважень необхідності вдосконалення чинних нормативних правоввих актів має право вносити в законодавчі органи, і органи, що наділені правом законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоячого рівнів вимоги про зміни чи доповнення, про відміну чи прийняття законів або інших нормативно-правових актів[12].

Література:

1. Закон України "Про прокуратуру"
2. В.Главговський, М.Руденко Право України.-1996р.
3. В.Гусаров, М.Руденко Право України.- 1995р.
4. Грошеве Ю. М., Пишньов Д. І. Теоретичні проблеми співвідношення прокурорського нагляду й відомчого (позавідомчого) контролю в системі

АПК: Навч. посібник. -К., 1992. - С. 49.
5. Бакаєв Д. М . Вопросы повышения эффективности прокурорского надзора:

Учеб. пособие. — Харьков, 1993. — С. 6
6. Шумський П.В. Прокуратура Украъни.-1998.
7. Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т.Василенкова. —

М.,1981.-С.219
8. Давиденко Л.М. Органызацыя дыяльносты прокуратури по профілактиці злочинів.-Харків.-1990р.-С.36.
9. Давиденко Л.М. Право України,-1997.-№6-С.43
9. Давиденко Л.М. Право України,-1997.-№5.-С.43
10. Конституционная законность й прокурорский надзор: Сборник научных трудов. — М., 1994. - С. 26.

-----------------------
[1] В.Главговський, М.Руденко Право України.-1996р.
[2] В.Гусаров, М.Руденко Право України.- 1995р.
[3] Грошеве Ю. М., Пишньов Д. І. Теоретичні проблеми співвідношення прокурорського нагляду й відомчого (позавідомчого) контролю в системі АПК:
Навч. посібник. -К., 1992. - С. 49.
[4] Бакаєв Д. М . Вопросы повышения эффективности прокурорского надзора:
Учеб. пособие. — Харьков, 1993. — С. 6
[5] Закон України"Про прокуратуру".
[6] Шумський П.В. Прокуратура Украъни.-1998.
[7] Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т.Василенкова. —
М.,1981.-С.219
[8] Конституционная законность й прокурорский надзор: Сборник научных трудов. — М., 1994. - С. 26.
[9] Давиденко Л.М. Органызацыя дыяльносты прокуратури по профілактиці злочинів.-Харків.-1990р.-С.36.
[10] Давиденко Л.М. Право України,-1997.-№6-С.43
[11] Давиденко Л.М. Право України,-1997.-№5.-С.43
[12] Шумський П.В. Прокуратура України.-1998р.-с.12.